我國環(huán)境保護(hù)中的公眾參與制度研究

于維琴

（煙臺(tái)職業(yè)學(xué)院，山東煙臺(tái)，264000）

一、公眾參與制度概述

對環(huán)境保護(hù)中公眾參與制度的內(nèi)涵的界定，我國法學(xué)理論界一直存在兩種觀點(diǎn)：一些學(xué)者認(rèn)為環(huán)境保護(hù)中的公眾參與制度是賦予群眾法律上的權(quán)力，鼓勵(lì)其參與環(huán)境保護(hù)，另一些學(xué)者則把該制度視為民主制度在環(huán)保領(lǐng)域的體現(xiàn)。公眾參與制度的思想源于公元前5世紀(jì)的古代雅典，它開始被視為一項(xiàng)重要的環(huán)境保護(hù)內(nèi)容是在20世紀(jì)60年代末。在當(dāng)時(shí)環(huán)境污染問題日益突出，在出現(xiàn)“政府失靈”的問題的情況下，之前傳統(tǒng)的那種公共政策，在一定的程度上，其合法性已經(jīng)受到很多質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，認(rèn)為環(huán)境保護(hù)是一種公共產(chǎn)品，只能有政府提供的傳統(tǒng)觀念逐漸被公眾參與原則取代。

最早將公眾參與引入環(huán)境管理領(lǐng)域的國家是美國，自1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議上《人類環(huán)境宣言》提出，世界各國紛紛開始環(huán)境權(quán)的立法與司法實(shí)踐，公眾參與環(huán)境保護(hù)也即擁有環(huán)境權(quán)真正實(shí)現(xiàn)。隨后，《世界自然憲章》《里約宣言》《21世紀(jì)議程》等規(guī)定陸陸續(xù)續(xù)推出，這樣就預(yù)示著“公眾參與”會(huì)越來越成為各國環(huán)境保護(hù)中的必不可少的一項(xiàng)重要原則[1]。公眾參與制度在環(huán)境保護(hù)中能夠確立，其最重要的意義就是：這不僅僅是體現(xiàn)了政府在很大程度上的公開性，而且能夠保證和鼓勵(lì)更多的公眾參與環(huán)境保護(hù)，使公眾作為社會(huì)利益的代表者和維護(hù)者，實(shí)現(xiàn)對國家權(quán)力的監(jiān)督和制衡，從而有效應(yīng)對環(huán)境危機(jī)。

二、目前公眾參與制度在環(huán)境保護(hù)中潛在的困惑

（一）不完整的環(huán)境權(quán)，救濟(jì)方式不相適應(yīng)

環(huán)境權(quán)，一般意義上指公民對環(huán)境的使用權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)，以及公民在受到環(huán)境侵害的時(shí)候及時(shí)向有關(guān)部門申請救濟(jì)的一種權(quán)利?，F(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)公眾參與制度，并沒有明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，我國憲法也沒有明文規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)。此外，有權(quán)力沒有救濟(jì)，權(quán)力也難以實(shí)現(xiàn)。為此，許多國家都相繼制定了保護(hù)環(huán)境公共利益免受傷害的公益訴訟制度，如加拿大的環(huán)境保護(hù)法規(guī)定公民個(gè)人有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。但是我國環(huán)境公益訴訟制度遲遲未能出臺(tái)，使得環(huán)境權(quán)缺乏實(shí)際保障。這是導(dǎo)致我國一些地方環(huán)境公益訴訟屢戰(zhàn)屢敗的重要因素，對環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的形成非常不利。

（二）主體和范圍還是有所局限，而且形式較單一

公眾參與的主體即“公眾”，是政府為之服務(wù)的主體群眾，與政府和建設(shè)單位相對應(yīng)，也稱社會(huì)民眾。公眾的具體范圍包括：自然人、法人、社會(huì)團(tuán)體（人們基于共同利益或愛好自愿組成的非營利社會(huì)組織，環(huán)境保護(hù)公眾參與范圍中的社會(huì)團(tuán)體主要指環(huán)境保護(hù)組織）。特定環(huán)境事務(wù)公眾參與的公眾范圍應(yīng)當(dāng)通過立法方式明確界定?，F(xiàn)狀是環(huán)境保護(hù)公眾參與制度中的那些所謂的“參與主體”主要是那些少數(shù)環(huán)境保護(hù)方面的專家、政府官員、政協(xié)委員、少數(shù)人大代表等，在法律、法規(guī)和政策的制定、規(guī)劃的確立和項(xiàng)目審批方面罕見公民參與。并且，在理論上，當(dāng)專家學(xué)者、人大代表等以專家或人大代表的身份參與環(huán)境保護(hù)時(shí)，那就不是公眾，而是接受委托以專業(yè)知識(shí)和技能服務(wù)于環(huán)境保護(hù)的那些所謂的受托人。于是，就出現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)公眾參與的主體在范圍內(nèi)參與的不足，另外，公眾參與的那些范圍收到很多限制。比如，我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中僅規(guī)定了公眾在建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃中有參與機(jī)會(huì)，國家立法、政策以及替代方案等對環(huán)境有更大影響的宏觀政策方面則缺乏公眾的參與和監(jiān)督。

（三）公眾參與的方式和內(nèi)容在立法中過于抽象，操作性不強(qiáng)

我國環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律僅確定了公眾參與原則和一些程序性規(guī)定，但是這些規(guī)定抽象、零散，缺乏可操作性。美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)必須通過“公示”“聽證會(huì)”“說明會(huì)”等形式廣泛告知公眾決策的過程、內(nèi)容和結(jié)論，對參與時(shí)間、方式、過程都做了詳細(xì)規(guī)定。我國的環(huán)境法僅僅確立了鼓勵(lì)公眾參與的原則，對公眾的概念、主體范圍界定、參與方式、內(nèi)容、時(shí)間、組織者的義務(wù)、權(quán)利如何保障等基本問題沒有明確規(guī)定，如《水污染防治法》只是明確規(guī)定“環(huán)境影響報(bào)告中[2]，必須要有該建設(shè)項(xiàng)目所在地的那些單位和居民提出的一些的意見”，至于以何種途徑、形式、程序進(jìn)行都缺乏說明，由于缺乏具體條文的支持，公眾無法參與環(huán)境保護(hù)。

（四）環(huán)保類非政府組織力量較為薄弱，難以發(fā)揮作用

環(huán)保社會(huì)團(tuán)體是環(huán)境保護(hù)公眾參與的重要主體。由于我國環(huán)保事業(yè)起步晚，民間環(huán)保組織還是受到數(shù)量、資金、制度、法律、規(guī)模等多方面的限制，所以，作用非常有限。我國的環(huán)保組織相較于其他國家的一般意義上的非政府組織的一個(gè)特點(diǎn)是：一般都是自上而下有政府扶持形成的一些官辦民間組織，這樣的話，由公眾個(gè)人自發(fā)結(jié)社形成的那些草根型民間組織就為數(shù)不多，在經(jīng)費(fèi)、人力等方面受到掣肘。且我國環(huán)保民間大部分成員都是兼職，專職專業(yè)人員非常少，從而很大程度上限制了環(huán)保組織參與環(huán)境政策制定、實(shí)施社會(huì)監(jiān)督的能力，難以獲得社會(huì)認(rèn)可。

三、對完善我國環(huán)境保護(hù)中公眾參與制度的幾點(diǎn)建議

（一）完善公眾參與的法律制度，給予公民獨(dú)立的法律地位和訴訟資格

環(huán)境保護(hù)中的公眾參與需要奠定基本的權(quán)利基礎(chǔ)，因此必須完善公眾參與環(huán)境保護(hù)事務(wù)的法律制度。憲法是我國其他各部法律的母法，是國家立法的基礎(chǔ)與依據(jù)，所以首先要在憲法中明確我國公眾的環(huán)境權(quán)，為公眾參與奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第二，只有環(huán)境基本法及各單行法規(guī)對公眾參與的專項(xiàng)或補(bǔ)充立法非常完善的情況下，公眾參與制度才能有效落實(shí)[3]。我國《環(huán)境保護(hù)法》中目前還沒有對公眾參與制度作專門明確的規(guī)定，我們認(rèn)為有必要在修訂中增加對公民參與制度的一些明確規(guī)定。第三，為了保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)，提供法律救濟(jì)渠道，應(yīng)當(dāng)給予公民獨(dú)立的訴訟資格和法律地位，進(jìn)一步建立健全環(huán)境公益訴訟制度。建立環(huán)境公益訴訟制度[4]。

（二）拓寬公眾參與范圍，參與途徑具體化

當(dāng)前我國公眾參與最主要的一個(gè)障礙是缺乏公眾參與的機(jī)會(huì)和途徑，公眾缺乏參與的法律依據(jù)，前已述及，這一方面是由于法律規(guī)定的公民參與的范圍有限，另一方面是由于相關(guān)環(huán)境法律對公眾參與制度的規(guī)定不夠具體，過于抽象化、原則化，難以操作。美國、日本等國家在公眾參與的立法方面較我國積累了更多的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)加以借鑒，加快對《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》以及有關(guān)環(huán)保法律法規(guī)進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，拓寬公眾參與環(huán)境保護(hù)的范圍，具體其參與途徑、方式，使公眾參與制度具體化、法制化。

（三）推動(dòng)環(huán)保類非政府組織進(jìn)一步發(fā)展

非政府組織作為公眾基于共同的信念自愿形成的社會(huì)團(tuán)體，是一種能夠大大降低立法、執(zhí)法成本且有望收到更好環(huán)境保護(hù)效果的公眾組織形式，在公眾參與制度中有著重要作用，可以對政府在其不能、不便干預(yù)的領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)充，所以非政府組織被普遍認(rèn)為是公眾參與的最好的形式。非政府組織作用的發(fā)揮需要國家和社會(huì)為其創(chuàng)造良好的法律制度環(huán)境。所以，應(yīng)當(dāng)盡快完善規(guī)范非政府組織的法律法規(guī)，對環(huán)保組織的設(shè)立和登記創(chuàng)造寬松便利的法律環(huán)境，經(jīng)費(fèi)和人員方面適度放寬限制條件，特別是對缺乏政府支持的草根民間組織，良好的法律制度環(huán)境事關(guān)其生存，尤為重要。社會(huì)公眾和政府官員應(yīng)當(dāng)對環(huán)保組織的活動(dòng)給予理解、關(guān)心和支持。特別是在政府與社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系上應(yīng)當(dāng)以法律形式做出合理的界定[5]。政府與社會(huì)團(tuán)體相互聯(lián)系又相互區(qū)別，政府需要對社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行監(jiān)督和一定的管轄。相關(guān)法律也應(yīng)對政府的權(quán)力范圍作出規(guī)定，政府應(yīng)在法律規(guī)定的權(quán)力義務(wù)下，對社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行宏觀調(diào)控，避免直接管理、領(lǐng)導(dǎo)，甚至越權(quán)包辦。

（四）健全環(huán)境保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)制度

針對我國公眾參與環(huán)境保護(hù)意識(shí)和主動(dòng)性不足的現(xiàn)狀，建立合理適度的環(huán)境保護(hù)機(jī)制是非常必要的。在規(guī)定公眾對環(huán)境保護(hù)做出較大貢獻(xiàn)時(shí)有權(quán)獲得政府獎(jiǎng)勵(lì)或鼓勵(lì)公眾參與環(huán)保推廣、科研、實(shí)施，以及參與環(huán)保組織的那些具體政策等方面，可以考慮作明確的規(guī)定。確定公眾參與環(huán)境保護(hù)獲得獎(jiǎng)勵(lì)的條件、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、完整的獎(jiǎng)勵(lì)程序；明確對清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等環(huán)保企業(yè)的優(yōu)惠政策；適度放寬環(huán)境保護(hù)類公益社團(tuán)在設(shè)立、登記、對外合作、人員資金等方面的限制，為其成長發(fā)展，學(xué)習(xí)國外非政府組織創(chuàng)造良好環(huán)境。從而推動(dòng)我國環(huán)保組織走向規(guī)范化，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體組織公民參與社會(huì)事務(wù)，為我國環(huán)境保護(hù)中公眾參與制度的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

四、結(jié)論

公眾參與環(huán)境保護(hù)是一個(gè)國家對公民權(quán)利的重視和保護(hù)程度的標(biāo)志，同時(shí)還是實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要。公眾參與環(huán)境治理是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法的趨勢，目前已被許多國家認(rèn)可并進(jìn)行了立法、司法方面的有益實(shí)踐。我國環(huán)保立法起步較晚，公眾參與環(huán)境治理制度尚不完善。我國環(huán)境保護(hù)的立法仍然存在諸多不足，這在一定程度上制約了環(huán)境保護(hù)中公眾參與制度的發(fā)展與實(shí)現(xiàn)。公眾參與制度作為一項(xiàng)漸進(jìn)、動(dòng)態(tài)的歷史過程，要想能夠得到實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，就必須在一個(gè)長期的過程中在各個(gè)方面逐步完善和提高。相信隨著我國環(huán)境法律制度的不斷完善，社會(huì)團(tuán)體能獲得更良好的法律制度環(huán)境，公眾能取得更具體、完整的環(huán)境權(quán)，我國環(huán)境保護(hù)中的公眾參與制度將會(huì)提升到一個(gè)新的高度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理工作的戰(zhàn)略目標(biāo)。

[1]張棟.我國環(huán)境保護(hù)中公眾參與制度研究[J].安全與環(huán)境工程，2012(4)：67.

[2]舒冰.論我國環(huán)境保護(hù)中的公眾參與制度[J].內(nèi)蒙古環(huán)境保護(hù)，2004(2)：92.

[3]劉銳.我國環(huán)境保護(hù)中的公眾參與制度研究[J].大慶師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(4)：87.

[4]王美，賀娟利.環(huán)境保護(hù)中的公眾參與制度分析[J].北方環(huán)境，2013(6)：69.

[5]饒世權(quán).環(huán)境保護(hù)的公眾參與制度研究[J].資源與人居環(huán)境，2007(8)：6.