關(guān)于城市低碳環(huán)保的公共政策分析

馬思文 付 林

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150028)

一、低碳環(huán)保的公共政策理論概述

(一)低碳環(huán)保內(nèi)涵

低碳環(huán)保是一個(gè)新的環(huán)保概念，也是一種新的生活方式，最早在英國(guó)《我們未來(lái)的能源——?jiǎng)?chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》白皮書(shū)中提出。低碳經(jīng)濟(jì)通過(guò)更少的自然資源消耗和更少的環(huán)境污染，獲得更多的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，是創(chuàng)造更高的生活標(biāo)準(zhǔn)和更好的生活質(zhì)量的途徑和機(jī)會(huì)，也為發(fā)展、應(yīng)用和輸出先進(jìn)技術(shù)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，同時(shí)也能創(chuàng)造新的商機(jī)和更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。國(guó)內(nèi)普遍認(rèn)為，低碳經(jīng)濟(jì)是指以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)，以低碳為發(fā)展方向，以節(jié)能減排為發(fā)展方式，以碳中和技術(shù)為發(fā)展方法的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。其實(shí)質(zhì)是能源高效利用、清潔能源開(kāi)發(fā)、綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。核心是減排技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和制度創(chuàng)新以及人類生存發(fā)展觀念的根本性轉(zhuǎn)變。

(二)公共政策內(nèi)涵

公共政策是公共權(quán)威部門(mén)為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期特定的任務(wù)與目標(biāo)所制定實(shí)施的行為規(guī)范。公共政策的功能是其自身所固有的及其在運(yùn)行過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的功用、效力、職能、用途和目的的集合。主要包括導(dǎo)向、制約、分配、管理。導(dǎo)向功能是指公共政策能夠引導(dǎo)人們的行為和事物發(fā)展方向的功能，它是一種積極的功能，具有行為和觀念上的導(dǎo)向，引導(dǎo)人們的思想觀念發(fā)生變化。制約功能是指公共政策能夠限制或禁止人們進(jìn)行某些行為活動(dòng)的功能。其目標(biāo)就是制約、禁止制定者不希望發(fā)生的行為活動(dòng)。管理職能是指在公共政策運(yùn)行過(guò)程中應(yīng)承擔(dān)和可能完成基本政策任務(wù)的功能。政府在治理和控制環(huán)境方面應(yīng)優(yōu)先考慮這三個(gè)功能。

二、低碳環(huán)保對(duì)城市發(fā)展的作用

從實(shí)現(xiàn)低碳環(huán)保的最終目標(biāo)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的角度看，低碳環(huán)保不僅會(huì)增加經(jīng)濟(jì)效益，而且會(huì)促進(jìn)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展。低碳活動(dòng)能夠通過(guò)維持大氣穩(wěn)定、提升環(huán)境質(zhì)量以及要素集聚促進(jìn)發(fā)展，而兩者的有機(jī)結(jié)合將促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。在對(duì)一些城市低碳環(huán)保發(fā)展評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，環(huán)境水平較高的城市，其發(fā)展水平往往較高，環(huán)境能夠起到優(yōu)化發(fā)展的作用。2005—2010年，285 個(gè)城市中低碳環(huán)保促進(jìn)發(fā)展的城市比例由44%增加到51%，低碳環(huán)保制約發(fā)展的城市比重由56%下降為49%。綜合評(píng)估結(jié)果顯示，低碳環(huán)保對(duì)城市的發(fā)展起著促進(jìn)作用。

三、我國(guó)城市低碳環(huán)保公共政策存在的問(wèn)題

(一)城市低碳環(huán)保法律和體制不健全

目前，我國(guó)城市低碳環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)還不健全，沒(méi)有一部低碳環(huán)保基本法。雖然在開(kāi)發(fā)利用資源領(lǐng)域制定了一些法律法規(guī)，但是在關(guān)于節(jié)能減排、提高效能等內(nèi)容尚存在空白，也未制定針對(duì)石油和天然氣等能源的節(jié)能環(huán)保法規(guī)?，F(xiàn)有的能源立法和法規(guī)也存在與現(xiàn)實(shí)不符和難以執(zhí)行的問(wèn)題，在客觀上造成法律體制的滯后。如《可再生能源法》《節(jié)約能源法》等法律法規(guī)中，文字內(nèi)容表述不夠明確，沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)期效果，導(dǎo)致執(zhí)行力差。

(二)實(shí)施低碳環(huán)保政策工具不健全

近年來(lái)，我國(guó)在低碳發(fā)展的政策工具方面，尚未建立低碳環(huán)保發(fā)展的長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制。國(guó)家在預(yù)算管理、稅收管理、企業(yè)財(cái)務(wù)管理等體制中，沒(méi)有明確對(duì)新能源進(jìn)行系統(tǒng)的投資和規(guī)劃，以市場(chǎng)化的激勵(lì)機(jī)制在財(cái)政政策上也沒(méi)有體現(xiàn)，而現(xiàn)行稅制中關(guān)于低碳環(huán)保的優(yōu)惠政策過(guò)于零散，沒(méi)有形成系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，影響低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府新能源和可再生能源技術(shù)創(chuàng)新的投入不足，僅僅依靠臨時(shí)撥款，沒(méi)有形成穩(wěn)定的政府投資機(jī)制，存在資金投入效率不高，盲目投資和重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題。另外，缺乏承接配套的政策工具，嚴(yán)重影響了財(cái)政政策效果的發(fā)揮。

(三)政府推動(dòng)機(jī)制不健全

首先，政府內(nèi)部機(jī)制直接影響到城市低碳環(huán)保的發(fā)展。政府在制定和解決政策問(wèn)題的過(guò)程中，存在區(qū)域之間及部門(mén)之間溝通不暢、推諉扯皮等問(wèn)題。缺乏對(duì)低碳政策的人才儲(chǔ)備，相關(guān)人才大多集中于研究領(lǐng)域，缺乏具體操作人員和部門(mén)。其次，權(quán)利和利益的部門(mén)化，不僅導(dǎo)致政策制定的部門(mén)利益和權(quán)利尋租，而且沒(méi)有形成規(guī)范的公共政策機(jī)制，這極大影響政策決策功能的有效發(fā)揮。第三，政策監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。這些監(jiān)督評(píng)估部門(mén)在運(yùn)行過(guò)程中，受到地方政府壓力，環(huán)保工作讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無(wú)法客觀和公正的開(kāi)展工作，導(dǎo)致這些官方監(jiān)督機(jī)構(gòu)名存實(shí)亡，嚴(yán)重影響了城市低碳環(huán)保事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(四)公民低碳環(huán)保意識(shí)淡薄

目前，我國(guó)很多城市燃燒煤和機(jī)動(dòng)車輛排放出的廢氣對(duì)大氣造成嚴(yán)重污染。工業(yè)“三廢”也在污染環(huán)境、破壞生態(tài)平衡，在現(xiàn)實(shí)生活中，人們大量使用一次性塑料袋、一次性筷子等使循環(huán)產(chǎn)品使用相對(duì)減少;汽車保有量已超過(guò)一些城市的負(fù)荷。加之，當(dāng)前全社會(huì)對(duì)低碳環(huán)保發(fā)展的認(rèn)知度較低，據(jù)2012年的調(diào)查顯示:20 ～30 歲對(duì)低碳環(huán)保的認(rèn)知度占該年齡段的70%;30 ～40 歲約為45%;40 ～50 歲只有40%;50 歲以上的認(rèn)知度較高為74%。如圖1 各年齡段對(duì)低碳環(huán)保認(rèn)知度占該人群比例(百分比)。

四、加強(qiáng)城市低碳環(huán)保的公共政策建議

(一)健全和完善城市低碳環(huán)保法律和機(jī)制

我國(guó)應(yīng)結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，健全和完善城市低碳環(huán)保的法律法規(guī)。以法律形式保障低碳環(huán)保的有效推行。同時(shí)也要加強(qiáng)和資源保護(hù)方面的法制建設(shè)，積極推行改善低碳的有效機(jī)制。目前，我國(guó)有關(guān)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套協(xié)調(diào)法律法規(guī)缺失，更缺少一些強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)，所以政府相關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步研究制定石油、天然氣、煤炭以及城市節(jié)能產(chǎn)品等領(lǐng)域的單獨(dú)法律法規(guī)，完善循環(huán)利用節(jié)約環(huán)保和城市生態(tài)等領(lǐng)域的一些法律體系。

(二)建立和完善低碳環(huán)保政策工具

首先，加大財(cái)政投入的范圍和力度。對(duì)薄弱產(chǎn)業(yè)如節(jié)能減排和可再生資源等建立專項(xiàng)資金，確保新能源產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。其次，加大財(cái)政補(bǔ)貼政策。要努力建設(shè)以低碳排放為特征的產(chǎn)業(yè)體系和消費(fèi)模式，繼續(xù)加大對(duì)清潔能源的扶持力度。第三，建立完善的稅收改革制度，在傳統(tǒng)稅種中增設(shè)新的環(huán)保稅種。政府應(yīng)加大稅收優(yōu)惠直接調(diào)控，通過(guò)免稅、減稅等激勵(lì)手段，促進(jìn)新能源的使用，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的積極性。

(三)優(yōu)化政府管理機(jī)制

要優(yōu)化政府內(nèi)部機(jī)制管理，優(yōu)化組織體系，組織機(jī)制實(shí)現(xiàn)各組織體系之間的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

首先，政府政策在制定、實(shí)施、調(diào)整、評(píng)估和監(jiān)督的過(guò)程中，要堅(jiān)持履行規(guī)范化和公開(kāi)化，并要注重公民參與。要適時(shí)追蹤低碳環(huán)保政策的執(zhí)行情況，及時(shí)獲取反饋信息，調(diào)整和修改實(shí)施方案。實(shí)行官員績(jī)效考核追究制，建立健全公眾參與監(jiān)督體制，要設(shè)立專門(mén)的獨(dú)立于地方政府的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

(四)增強(qiáng)公民低碳環(huán)保意識(shí)

在城市低碳環(huán)保建設(shè)中，應(yīng)大力加強(qiáng)公民環(huán)保意識(shí)。我國(guó)政府管理部門(mén)要樹(shù)立“低碳環(huán)保的生活”理念，并大力開(kāi)展宣傳活動(dòng)，引導(dǎo)公眾增強(qiáng)低碳意識(shí)，讓每一位公民了解低碳環(huán)保的生活方式，如減少塑料袋的使用，避免使用一次性餐具，節(jié)約能源，減低有害物質(zhì)的排放等。每個(gè)公民應(yīng)主動(dòng)、自覺(jué)地為營(yíng)造良好的綠色環(huán)保氛圍做貢獻(xiàn)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，面對(duì)日趨嚴(yán)峻的全球氣候變化和環(huán)境問(wèn)題。發(fā)展低碳環(huán)保順應(yīng)了世界發(fā)展趨勢(shì)，政府的公共政策對(duì)于發(fā)展城市低碳環(huán)保起到了至關(guān)重要的作用。而低碳環(huán)保、節(jié)能減排是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的基本要求，一系列節(jié)能減排措施的強(qiáng)制實(shí)施，將極大緩解經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)帶來(lái)的環(huán)境和資源壓力。通過(guò)健全和完善城市低碳環(huán)保法律和體制，建立和完善低碳環(huán)保政策工具以及政府內(nèi)部機(jī)制優(yōu)化管理等方面充分發(fā)揮政府職能，大力積極倡導(dǎo)綠色生活方式，樹(shù)立健康文明的生活理念，引導(dǎo)公眾環(huán)保購(gòu)選，為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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