歐盟研究與技術(shù)開發(fā)框架計劃的實(shí)踐及其啟示

韓鳳芹 高亞莉

（財政部財政科學(xué)研究所，北京 100142）

技術(shù)進(jìn)步是經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的重要支撐，科技創(chuàng)新已經(jīng)成為歐盟經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略基石，這其中實(shí)施近三十年的框架計劃功不可沒，本文將重點(diǎn)介紹科技框架計劃體制機(jī)制設(shè)計的具體做法，分析其實(shí)施過程中的主要特點(diǎn)，以達(dá)到“它山之石，可以攻玉”的目的。

一、歐盟研究與技術(shù)開發(fā)框架計劃的體制機(jī)制設(shè)計

（一）歐盟研究與技術(shù)開發(fā)框架計劃的出臺

歐洲擁有較強(qiáng)的科技實(shí)力和世界一流的科技人才，曾是第一、二次科技革命的發(fā)源地。但二戰(zhàn)后，美國取代歐洲成為第三、四次科技革命的主要發(fā)源地，進(jìn)入20世紀(jì)80年代，隨著新技術(shù)革命的深入發(fā)展，歐洲與美國的技術(shù)差距越來越大，不僅體現(xiàn)在化學(xué)等領(lǐng)先領(lǐng)域，而且在諸如微電子、信息技術(shù)等新技術(shù)領(lǐng)域與美國的差距更大，這其中重要的原因是歐洲各國忽視了科技合作。

歐洲是一個發(fā)達(dá)國家的聯(lián)合體，各國科技發(fā)展層次不一，高科技領(lǐng)域缺乏合作，科技政策長期不協(xié)調(diào)，科研力量分散，重復(fù)研究現(xiàn)象嚴(yán)重，造成科技資源浪費(fèi)，違背“1+1＞2”的規(guī)律，致整個區(qū)域內(nèi)研發(fā)水平下降，整體競爭力減弱。歐盟充分認(rèn)識到歐共體各國科技合作的必要性并提出逐步實(shí)現(xiàn)歐洲科技一體化的目標(biāo)，建立歐洲研究區(qū)，振興歐州科技。其主要內(nèi)容是實(shí)施歐盟研究與技術(shù)開發(fā)框架計劃。第一個框架計劃始于1984年，該計劃確定了歐洲機(jī)器人計劃等系列重點(diǎn)攻克計劃，振興了歐洲的科技與經(jīng)濟(jì)，為歐盟的經(jīng)濟(jì)繁榮和政治獨(dú)立奠定了基礎(chǔ)，至今已實(shí)施了七期，自此，科技框架計劃已經(jīng)成為歐盟科技政策的重要組成部分之一，每5年動態(tài)調(diào)整一次。該計劃的實(shí)施加強(qiáng)了歐盟成員國之間的合作，成為推動科技進(jìn)步的一劑良藥，標(biāo)志著歐共體開始從經(jīng)濟(jì)共同體向科技共同體延伸。

（二）框架計劃的宏觀管理體制

1.歐盟框架計劃的制定。歐洲委員會科研總司牽頭制定框架計劃，其下屬的政策協(xié)調(diào)與戰(zhàn)略司具體負(fù)責(zé)制定歐盟科技發(fā)展戰(zhàn)略與政策，并起草框架計劃，起草的框架計劃經(jīng)歐洲科技部長理事會討論修改后，由歐盟委員會提交歐洲理事會和歐州議會，由這兩個機(jī)構(gòu)共同決定框架計劃，歐盟委員會則負(fù)責(zé)框架計劃的管理與實(shí)施，協(xié)調(diào)歐盟各國科技計劃的落實(shí)。在計劃的起草和制定階段，政策協(xié)調(diào)與戰(zhàn)略司展開對歐共體各國各項政策的協(xié)調(diào)，對國際組織、中介組織的各項政策進(jìn)行協(xié)調(diào)，歐盟委員會要做大量的咨詢工作，科研總司會同其他各司反復(fù)討論，期間，歐盟科技部長理事會也要召開若干次會議，確定框架計劃的方針政策等。

圖1 歐盟科技框架計劃的制定與實(shí)施

2.歐盟框架計劃管理體制。歐盟高級審議機(jī)構(gòu)下設(shè)的科學(xué)咨詢委員會和產(chǎn)業(yè)咨詢委員會負(fù)責(zé)框架計劃項目的戰(zhàn)略指導(dǎo)，歐盟辦公室設(shè)立的執(zhí)行委員會對高級審議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)項目管理中的問題。執(zhí)行委員會下設(shè)項目辦，監(jiān)管項目的進(jìn)展、質(zhì)量、財務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)、報告的提交及項目的倫理研究等工作。各參與方組成項目團(tuán)隊，以項目協(xié)調(diào)人為核心，接受項目辦的領(lǐng)導(dǎo)，對項目辦負(fù)責(zé)。

（三）科技項目管理機(jī)制

為了適應(yīng)歐共體科技發(fā)展的目標(biāo)，第6框架計劃實(shí)行了新的管理機(jī)制，特別是科技項目管理機(jī)制不斷創(chuàng)新，具體包括：

1.基礎(chǔ)研究采用優(yōu)秀網(wǎng)絡(luò)機(jī)制?？蚣苡媱潈?yōu)先研究領(lǐng)域設(shè)立虛擬優(yōu)秀網(wǎng)絡(luò)中心，每一個尖端領(lǐng)域?qū)?yīng)一個優(yōu)秀網(wǎng)絡(luò)中心，網(wǎng)絡(luò)中心瞄準(zhǔn)該領(lǐng)域的前沿研究方向和長期目標(biāo)，不設(shè)定預(yù)期的成果，目的是集成現(xiàn)有的研究能力和技術(shù)，提高歐盟的科技優(yōu)勢，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)人員的互補(bǔ)性，歐盟委員會通過公開招標(biāo)設(shè)立優(yōu)秀網(wǎng)絡(luò)，對第三國開放。

每個網(wǎng)絡(luò)中心有一個獨(dú)立專家（符合歐盟規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)）監(jiān)督委員會，由歐盟委員會通過公開招標(biāo)方式選定，專家監(jiān)督委員會采用對比審核模式評估項目研究和集成成果，給網(wǎng)絡(luò)提出改進(jìn)意見，定期提交評估報告。

2.應(yīng)用研究采取集成項目機(jī)制。集成項目按照框架計劃主題項目優(yōu)先領(lǐng)域選定研究項目，調(diào)動歐洲現(xiàn)有的研發(fā)資源解決面臨的重點(diǎn)社會問題，集成項目有明確的預(yù)期結(jié)果和目標(biāo)，規(guī)定研究目標(biāo)在確定的時間完成。集成項目的參與單位由歐盟委員會通過公開招標(biāo)選定，項目對第三國開放。項目參與方以核心成員為主組成合作聯(lián)合體。框架計劃對集成項目的研究、技術(shù)開發(fā)、示范、以及技術(shù)推廣、轉(zhuǎn)讓、創(chuàng)新等內(nèi)容有詳盡的說明。

3.集成項目采取全過程管理模式。集成項目實(shí)行全過程績效管理，項目監(jiān)管與評估由歐盟委員會通過公開招標(biāo)方式選定的獨(dú)立專家（符合歐盟的相關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)）監(jiān)督委員會來完成。全過程績效管理分六個階段，第一階段制定計劃，確定重點(diǎn)關(guān)注的部門和主題，制定項目研究方案，在第二階段方案的論證階段，考慮項目研究的對象，確定項目研究可能的結(jié)果及預(yù)期的目標(biāo)，同時預(yù)估出達(dá)成這一目標(biāo)所應(yīng)付出的努力，第三階段核算和第四階段的財務(wù)預(yù)算方案的制定、第五階段項目的實(shí)施、第六階段的績效評估都是圍繞這一核心目標(biāo)展開。因此，歐盟集成項目管理第二階段論證階段，項目研究可能達(dá)到的結(jié)果和預(yù)期的目標(biāo)是績效評估的核心。每一階段都圍繞著第二階段項目研究可能的結(jié)果和預(yù)期的目標(biāo)而進(jìn)行。第7框架計劃對集成項目績效管理做了進(jìn)一步的改進(jìn)，在項目運(yùn)作中，分析項目的結(jié)果和影響，及時改進(jìn)方案，績效評估貫穿于每個階段，實(shí)行集成項目全過程目標(biāo)績效管理，盡可能地促使集成項目研究與績效目標(biāo)一致，研究結(jié)果與資助的初衷一致。集成項目績效全過程管理能夠激發(fā)研究人員及團(tuán)隊，尋找一切可能的研究路徑達(dá)到研究既定的目標(biāo)要求，這樣的研究成果真正能夠?qū)崿F(xiàn)在尖端領(lǐng)域有所突破，解決重大社會問題，在前沿領(lǐng)域擁有競爭的話語權(quán)。

（四）科技計劃項目的經(jīng)費(fèi)管理

1.項目科研經(jīng)費(fèi)的資助方式。包括：可補(bǔ)償成本、統(tǒng)一費(fèi)用率、經(jīng)費(fèi)包干制度、獎金或獎學(xué)金的方式資助科研項目等。（1）可補(bǔ)償成本分為直接可補(bǔ)償成本和間接可補(bǔ)償成本，直接可補(bǔ)償成本是參與人從事項目研究所發(fā)生的直接成本，間接成本是為完成項目研究提供的后勤服務(wù)費(fèi)、技術(shù)支持等管理費(fèi)用。對間接成本主要采用統(tǒng)一費(fèi)用率的核算方式，費(fèi)用率為全部直接可補(bǔ)償成本的20%。（2）經(jīng)費(fèi)包干制度。如第6框架計劃對優(yōu)秀網(wǎng)絡(luò)項目的費(fèi)用包干按參與研究的人數(shù)，分不同等級的年費(fèi)用包干：如研究人員為50人、150人、250人、500人、1000人年資助經(jīng)費(fèi)分別為100萬歐元、300萬歐元、400萬歐元、500萬歐元、600萬歐元。而第7框架計劃中規(guī)定了國際合作項目采取經(jīng)費(fèi)包干制，不同收入水平的國家經(jīng)費(fèi)包干亦不同：高收入國家按每位研究人員20700歐元/年計算；中等收入國家按9800歐元計算；低收入國家按8000歐元計算。最高資助比例決定著項目經(jīng)費(fèi)的資助總額，合作項目不同資助的比例亦不同。有些前沿性項目資助達(dá)100%，非盈利性公共機(jī)構(gòu)資助比例為70%，而有些合作項目的經(jīng)費(fèi)資助比例僅為50%。

2.科研經(jīng)費(fèi)的撥付方式。一般采取一次性撥付、中期撥款、最終撥款三種方式。一次性預(yù)撥款：歐盟委員會在項目啟動后，資助合同生效45天內(nèi)，一次性支付項目協(xié)調(diào)人預(yù)撥款，比例一般為年資助160%，只要求提交兩階段報告的項目研究團(tuán)隊，預(yù)撥款數(shù)額為總資助金額的60%-80%。中期撥款：項目研究團(tuán)隊在提交中期報告并經(jīng)歐盟委員會檢查評估后，歐盟項目委員會將支付中期撥款，中期撥款與預(yù)撥款總和不得超過項目資助總額的90%。最終撥款：在項目結(jié)項并經(jīng)委員會評審?fù)ㄟ^后，項目研究團(tuán)隊協(xié)調(diào)人將收到項目委員會撥付的余款，一般為項目總資助額的10%。

3.風(fēng)險擔(dān)?；?。為了規(guī)避項目研究期間可能發(fā)生的財務(wù)損失，項目委員會將從項目預(yù)撥款中按資助總額的5%扣除費(fèi)用，作為風(fēng)險擔(dān)保金，并劃入基金會，基金的所有權(quán)歸項目團(tuán)隊，基金利息用以彌補(bǔ)項目參與人未履約產(chǎn)生的無法追償費(fèi)用而發(fā)生的損失，如利息不足以彌補(bǔ)未履約的損失，委員會則在基金中扣除部分損失款（一般不超過總資助的1%），項目結(jié)項后，如未發(fā)生無法追償款，則基金連本帶息返還給項目參與人。項目研究團(tuán)隊若為公共機(jī)構(gòu)、歐盟成員國或聯(lián)系國擔(dān)保的法人或中學(xué)后教育機(jī)構(gòu)、研究人員培訓(xùn)與職業(yè)開發(fā)性項目、前沿性研究項目及為特定群體服務(wù)的研究項目參與人不被列入風(fēng)險擔(dān)保金的范圍。

4.項目財務(wù)審計及控制機(jī)制。歐盟為了保證科技資金的正確使用，制訂了完善的財務(wù)審計及控制機(jī)制。（1）財務(wù)報告制度。項目團(tuán)隊定期向項目委員會提交列有費(fèi)用使用明細(xì)表和認(rèn)證的財務(wù)報表的項目進(jìn)度報告，并接受委員會定期審查評估，委員會及評估專家對財務(wù)報表進(jìn)行認(rèn)真審查。（2）財務(wù)審計。項目參與人必須保留項目資助合同相關(guān)文件的原件及電子版至項目結(jié)束后的5年，并隨時接受由項目委員會及歐洲審計師法庭在項目執(zhí)行期間或結(jié)項后的5年時間里的任何時點(diǎn)對項目資助經(jīng)費(fèi)進(jìn)行財務(wù)審計，確保項目委員會相關(guān)機(jī)構(gòu)或其授權(quán)的第三方外部機(jī)構(gòu)隨時進(jìn)入研究團(tuán)隊從事研究活動的辦公室，直接接觸到團(tuán)隊的計算機(jī)數(shù)據(jù)和財務(wù)數(shù)據(jù)及審計所需的所有信息資料，同時確保參與項目的任何第三方（直接間接參與人）也必須接受項目委員會和歐盟審計師法庭的財務(wù)審計。審計結(jié)束后，審計機(jī)構(gòu)向被審計的項目研究團(tuán)隊提交1份審計報告，一個月內(nèi)研究團(tuán)隊可提出異議，在截止日期的兩個月內(nèi)提交最終的審計報告，委員會根據(jù)項目審計結(jié)果決定是否追索款項及違約責(zé)任。（3）違約責(zé)任。審計如發(fā)現(xiàn)項目團(tuán)隊發(fā)生不公正的財務(wù)支出、弄虛作假、虛列支出，并因此獲得歐盟的不公正財務(wù)資助，項目委員會將啟動追究違約賠償金，違約賠償金=不公正的歐盟資助額×（夸大支出額/某階段歐盟資助額），項目團(tuán)隊除繳納違約賠償款外，還要退還虛列的資助經(jīng)費(fèi)給項目委員會，并接受委員會給予的占項目總資助額2%-10%的財務(wù)罰款，若在第一次罰款后五年內(nèi)再次虛列夸大支出，弄虛作假，騙取不公正資助，將接受資助總額4%-20%罰款，兩年內(nèi)不得接受歐盟的項目資助。

二、歐盟框架計劃的主要特點(diǎn)及趨勢

（一）科技投入經(jīng)費(fèi)持續(xù)大幅增長

歐盟非常重視研發(fā)投入，第1到第7框架計劃的實(shí)施中，預(yù)算經(jīng)費(fèi)都呈不斷增加的態(tài)勢，特別是第7框架計劃的預(yù)算投入資金迅猛增加，是第一框架計劃預(yù)算投入資金的14.2倍，是第6次框架計劃投入的3倍（見表1），這種趨勢反應(yīng)了歐盟已經(jīng)把科研放在重要的戰(zhàn)略地位。

隨著研發(fā)資金的不斷增長及尖端領(lǐng)域的變化，資金在不同研究領(lǐng)域的分配也不斷調(diào)整（見表1），確保最前沿項目的資金需求。如，第6、7框架計劃增加了納米技術(shù)和納米科學(xué)及智能材料、新制造工藝和設(shè)備尖端研究項目，經(jīng)費(fèi)也從第6框架計劃的1300百萬歐元增加到第7框架計劃的3475百萬歐元，幾乎所有新增項目的經(jīng)費(fèi)都大幅增加。即使同一框架計劃內(nèi)不同研究領(lǐng)域經(jīng)費(fèi)的分布差別也很大，如第7框架計劃（FP7），共設(shè)有四個專項計劃和一個核研究計劃（歐共體原子能計劃），資金分配也不同。其中，合作計劃預(yù)算投入最高，占總預(yù)算的67%，是第7框架計劃的重點(diǎn)支持領(lǐng)域，合作計劃主要對非歐盟的的第三國開放，以尋求研究的國際合作。其次是原始創(chuàng)新，吸引最具聰明才智的頂尖級科學(xué)家從事創(chuàng)新性基礎(chǔ)研究，使歐盟在前瞻性的領(lǐng)域領(lǐng)先于世界。此外，歐盟科技體制越來越重視科技人力資源的重要性，如第7框架計劃設(shè)人力資源專項，并安排資金用于人力資源建設(shè)，通過“瑪麗居里計劃”、“國際研究人員交換計劃”、“科研獎金計劃”來實(shí)施，以推動人才的流動。

表1 歐盟1-7框架計劃主要研究領(lǐng)域及其預(yù)算經(jīng)費(fèi)分布

（二）框架計劃動態(tài)調(diào)整，不斷豐富科學(xué)研究領(lǐng)域

歐盟每期框架計劃都對研究內(nèi)容加以動態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國際科技發(fā)展的需要。框架計劃中研究領(lǐng)域的動態(tài)調(diào)整有以下兩個特點(diǎn)：一是每期計劃都增加了新的高技術(shù)研究領(lǐng)域，努力保持研究領(lǐng)域的領(lǐng)先性。如，第1框架計劃優(yōu)先研究集中于能源領(lǐng)域；第7框架計劃內(nèi)容調(diào)整基本涉及當(dāng)今尖端領(lǐng)域（見表1）。二是研究領(lǐng)域從經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展轉(zhuǎn)向社會問題的解決與歐共體的鞏固，以確?？萍及l(fā)展方向與國家發(fā)展目標(biāo)相一致。如，第3框架計劃研究內(nèi)容擴(kuò)展為自然資源管理、智力資源管理、生命科學(xué)、人員的培訓(xùn)與交流等，并明確建立歐洲科技共同體；第4框架計劃調(diào)增了國際合作、社會經(jīng)濟(jì)研究、成果轉(zhuǎn)化等新的內(nèi)容，第5計劃也有調(diào)整，特別第6框架計劃第一次新列入了“科學(xué)與社會”的研究?？蚣苡媱澑鼮樽⒅乜萍汲晒霓D(zhuǎn)化，更為關(guān)注科技發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的緊密結(jié)合，避免了科技與經(jīng)濟(jì)社會的脫節(jié)。

（三）框架計劃體制和機(jī)制不斷創(chuàng)新

框架計劃在實(shí)施中，科技計劃的運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)和趨勢：一是積極鼓勵企業(yè)參與合作研究與創(chuàng)新，具有清晰的市場導(dǎo)向性；二是更加強(qiáng)調(diào)符合歐洲科技發(fā)展的實(shí)際，集成發(fā)展優(yōu)先領(lǐng)域；三是發(fā)揮泛歐科技大聯(lián)合的優(yōu)勢，進(jìn)行開放式的研究與開發(fā)。如，第7框架計劃在實(shí)施中，不斷引入新的機(jī)制，在聯(lián)合技術(shù)行動（Joint Technology Initiatives，JTI）中，首次推出了由公共資金與私人基金合作完成的重大科技項目，這是在工業(yè)研究領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的公私合作形式，對歐洲產(chǎn)業(yè)競爭力有顯著影響。此外，JTI是一個開放的結(jié)構(gòu)，典型的聯(lián)合體的創(chuàng)始會員是歐洲委員會和非營利產(chǎn)業(yè)協(xié)會，中小企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)和公司均可以加入產(chǎn)業(yè)協(xié)會。JTI的參加對象主要是歐盟成員國、準(zhǔn)成員國的相關(guān)機(jī)構(gòu)，對于來自第三國的申請也允許，但按個案處理。其主要目的是通過研究項目的國際合作，吸引國際頂尖級的研究人才對尖端領(lǐng)域進(jìn)行研究，目標(biāo)是通過國際工業(yè)界和科研院所的合作取得歐洲在關(guān)鍵領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。

（四）框架計劃的順利實(shí)施以良好的科技創(chuàng)新環(huán)境為前提

框架計劃的實(shí)施效果更有賴于整體的科技創(chuàng)新環(huán)境，科技創(chuàng)新環(huán)境包括科技體制機(jī)制環(huán)境、社會環(huán)境以及市場環(huán)境等。歐盟是發(fā)達(dá)國家的集合體，擁有先進(jìn)的理念、世界頂尖的研究人才、先進(jìn)的研究設(shè)備、完善的科技創(chuàng)新制度、法律法規(guī)；同時，也擁有能夠激發(fā)人才創(chuàng)新的人文環(huán)境。在實(shí)踐中，歐盟始終注重機(jī)制環(huán)境建設(shè)，注重激發(fā)企業(yè)、科研院所內(nèi)部創(chuàng)新的積極性，如建立歐洲企業(yè)與創(chuàng)新中心網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)中小企業(yè)吸納技術(shù)，成立技術(shù)型企業(yè)，出臺教育企業(yè)計劃等等系列機(jī)制，促使企業(yè)與科研院所的結(jié)合，搭建研發(fā)成果轉(zhuǎn)化平臺，使科研成果快速轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。在政策環(huán)境方面，歐盟制定了一套完善的鼓勵創(chuàng)新的財稅、人才流動、技術(shù)市場、技術(shù)獎勵、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定等；市場環(huán)境方面，歐盟擁有由相對完善成熟的科技中介服務(wù)、技術(shù)市場、金融服務(wù)機(jī)構(gòu)組成的較為發(fā)達(dá)的科技創(chuàng)新市場，這一相對成熟的市場機(jī)制在推動知識與技術(shù)的轉(zhuǎn)移和科技成果的推廣中，發(fā)揮著橋梁和紐帶作用。如歐盟建立技術(shù)市場，設(shè)立“技術(shù)谷”，發(fā)展技術(shù)經(jīng)紀(jì)人，加速技術(shù)向企業(yè)的快速轉(zhuǎn)化；此外，框架計劃對知識產(chǎn)權(quán)的使用、轉(zhuǎn)讓、保護(hù)、保密、公開、許可使用權(quán)等環(huán)節(jié)方面都有明確的規(guī)定，確保發(fā)明人的利益免受侵害。

三、歐盟框架計劃實(shí)踐對我國科技政策的啟示

（一）重視科技計劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和系統(tǒng)集成

歐盟框架計劃是一項系統(tǒng)而龐大的工程，涉及到研發(fā)的方方面面，其顯著特點(diǎn)是所有的科研計劃都納入統(tǒng)一的框架內(nèi)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性較強(qiáng)。從政策到研究領(lǐng)域的確定，從經(jīng)費(fèi)預(yù)算、分配及結(jié)項審計等，都是統(tǒng)一管理。對比歐盟，我國的科技政策被中央各部門分割，各自為戰(zhàn)，而且各職能部門也主要以科技計劃的形式來執(zhí)行具體的任務(wù)目標(biāo)。不同的項目計劃由不同部門和人在管理，一方面存在著交叉和重復(fù)，如某些新興科技領(lǐng)域，國家主要科技計劃給予立項，但隨著項目支持范圍的上下游擴(kuò)展，新的計劃產(chǎn)生，造成研究內(nèi)容的重復(fù)；另一方面，很多計劃都是執(zhí)行某個領(lǐng)域或方向的特定目標(biāo)，而且一般獨(dú)立實(shí)施，缺少系統(tǒng)性與優(yōu)化集成。應(yīng)借鑒歐盟做法，強(qiáng)調(diào)框架計劃的整體系統(tǒng)集成性，將研發(fā)和市場需求相結(jié)合，重大科技項目立項與科研成果的推廣和應(yīng)用目標(biāo)相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)跨部門和跨產(chǎn)業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一制定和差異化管理等內(nèi)容，注重科技創(chuàng)新鏈條的完整性，從產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、領(lǐng)域的整體需求安排和考慮科技計劃與項目。

（二）加強(qiáng)科技計劃的宏觀管理與動態(tài)調(diào)整

我國的科技計劃體系管理模式相對僵化，有些科技計劃已經(jīng)不符合時代發(fā)展的需要，實(shí)際上已演變成相關(guān)單位獲取資源的途徑，而偏離了其初衷，我國大量的科技計劃都是在特定時期，為完成特定任務(wù)目標(biāo)而設(shè)立的，設(shè)立之初就沒有明確的截止時期，有始無終。從表2可以看出，目前仍在實(shí)施的國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)計劃、星火計劃、火炬計劃等都是20世紀(jì)80年代初設(shè)立的，帶有較強(qiáng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制色彩。在舊的計劃不評估、不終止的同時，又有很多新的計劃產(chǎn)生，這很容易造成計劃的主體功能的重疊現(xiàn)象。再如，重大科技計劃的動態(tài)調(diào)整的靈活性不夠，我國的863計劃從1986年設(shè)立至今，研究領(lǐng)域只做過3次調(diào)整，目前涉及8個研究領(lǐng)域，20個主題。而歐盟的框架計劃每5年調(diào)整一次，從第1框架計劃（84年）的6個領(lǐng)域調(diào)整為第7框架計劃的20多個領(lǐng)域。為此，借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)加強(qiáng)科技計劃的制定、實(shí)施及相關(guān)制度建設(shè)，形成方方面面不同的管理體系組成的嚴(yán)密的科技計劃管理機(jī)制，與科技創(chuàng)新有關(guān)的活動都納入計劃管理，從管理環(huán)節(jié)營造更好創(chuàng)新環(huán)境。在保持一些長期的基礎(chǔ)性科技計劃連續(xù)性的同時，要對現(xiàn)有重點(diǎn)計劃進(jìn)行評估，對科技計劃的目標(biāo)、功能、管理方式進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，對科技計劃重點(diǎn)攻關(guān)領(lǐng)域和內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)評估，不斷與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、科技發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀需要相銜接。

表2 我國主要科技計劃的功能分類

（三）優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高基礎(chǔ)研究的投入水平

我國多年來研發(fā)投入嚴(yán)重不足，特別是基礎(chǔ)研究投入不夠重視，這種現(xiàn)狀已經(jīng)制約了科技的發(fā)展，如，近年來研發(fā)投入雖有所增加，但基礎(chǔ)研究投入占研發(fā)投入總額的比例一直在5%左右，在現(xiàn)有的國家科技計劃投入中，2006年基礎(chǔ)研究計劃投入還不到50億元，2011年也只有185億元；相比之下，歐盟的第7框架計劃基礎(chǔ)研究投入占到研發(fā)總投入的16.3%（美日等發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)研究占研發(fā)投入的比例一般在15%-20%），基礎(chǔ)研究創(chuàng)造新知識，決定一個國家未來的創(chuàng)新能力，是未來競爭的支撐，因此，我國在加大研發(fā)投入占GDP比例的同時，應(yīng)更加重視基礎(chǔ)研究的投入。

表3 國家科技計劃主導(dǎo)部門及中央財政科技撥款單位：億元

（四）強(qiáng)化重大科技計劃的全過程管理

歐盟的框架計劃已經(jīng)執(zhí)行了近30年，項目管理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，很多是我們可以借鑒的。

1.管理要貫穿項目始終。我國目前科技計劃項目管理方面，“重立項，輕管理”現(xiàn)象嚴(yán)重，項目的績效評估環(huán)節(jié)缺乏。建議區(qū)分研究項目的性質(zhì)，采用不同的監(jiān)管管理方式，對科研項目實(shí)施全過程管理。如，區(qū)分基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究，增加應(yīng)用研發(fā)項目目標(biāo)的可達(dá)性分析，增加管理的針對性；同時，增加績效評估，并把績效評估貫穿項目管理的始終，在項目結(jié)項后的一定期限內(nèi)，追蹤項目的績效，并把績效結(jié)果作為未來確定新的科技項目的依據(jù)。在項目的績效評估中，把科技成果的產(chǎn)業(yè)化、市場化作為一項重要的指標(biāo)進(jìn)行評估，以此來促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)的融合。

2.加強(qiáng)項目經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管。在項目經(jīng)費(fèi)管理中，歐盟項目事前、事中、結(jié)項后的成本三段式監(jiān)控制度及引入第三方審計機(jī)制、風(fēng)險擔(dān)保金制度很值得我國借鑒。首先，在項目事前，即科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制中，建議針對項目的屬性，引入科研項目經(jīng)費(fèi)的多種資助方式，如，可補(bǔ)償成本、經(jīng)費(fèi)包干制度、獎金或獎學(xué)金等，增強(qiáng)預(yù)算支出的彈性，以更好地適應(yīng)科技支出的特殊性。其次，從科研經(jīng)費(fèi)的撥付方式看，為保證科技項目經(jīng)費(fèi)使用的均衡性，應(yīng)根據(jù)項目特點(diǎn)，靈活采取一次性撥付、分階段撥付等方式，而對項目結(jié)余資金，應(yīng)視結(jié)余的原因，進(jìn)行差異性處理。最后，加強(qiáng)科研項目的績效審計機(jī)制，既要關(guān)注支出過程控制，更應(yīng)關(guān)注科研成果產(chǎn)出的績效，特別是科研成果的轉(zhuǎn)化情況。對項目承擔(dān)方不合理的支出或夸大支出問題，應(yīng)啟動追究違約賠償金，要求項目承擔(dān)方賠付不合理支出，并給予一定比例的罰款；而對科研成果產(chǎn)出績效高的項目，應(yīng)建立科技經(jīng)費(fèi)獎勵機(jī)制。

（五）科技政策應(yīng)注重營造良好的科技創(chuàng)新環(huán)境

我國的863等科技計劃項目與歐盟的框架計劃的實(shí)施都是在20世紀(jì)80年代中期開始的，時間大體相同，但是科技創(chuàng)新能力的差距仍然很大，除了科技投入規(guī)模、具體的組織方式的差異外，科技創(chuàng)新的環(huán)境差異是導(dǎo)致中國與歐盟科技產(chǎn)出差異的重要原因。從科技創(chuàng)新的規(guī)律角度看，政府造不出“喬布斯”，只有市場才能創(chuàng)造出來，在市場競爭的領(lǐng)域，過多強(qiáng)調(diào)政府的作用，效果會適得其反。這是西方發(fā)達(dá)國家給我們的啟示。從目前我國科技政策的現(xiàn)狀看，政府替代市場的現(xiàn)象較為普遍，政府關(guān)注創(chuàng)新的舉措更多地是強(qiáng)調(diào)投入、強(qiáng)調(diào)政策優(yōu)惠，而對投入的效果，缺乏評估，對有利于創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)這樣的見效慢的制度性建設(shè)重視不夠。具體表現(xiàn)在科技政策的制定主體缺乏宏觀統(tǒng)籌，各科技職能主管部門條塊分割，更多地關(guān)注自已掌握的科技資金數(shù)量多少及其如何分配。在這一政策環(huán)境下，企業(yè)和科研院所都缺乏科技創(chuàng)新的動力和壓力，所以，未來我國科技政策的調(diào)整，更多地應(yīng)在營造環(huán)境上下功夫，強(qiáng)調(diào)政策宏觀統(tǒng)籌與系統(tǒng)集成的結(jié)合，在政策環(huán)境上，應(yīng)與產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、金融政策、人才政策等結(jié)合；在市場環(huán)境上，要打破壟斷、加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，營造有利于企業(yè)創(chuàng)新的市場環(huán)境；要通過宣傳、教育、引導(dǎo)，在全社會形成一個鼓勵創(chuàng)新，允許失敗，寬容失敗的社會文化環(huán)境。

〔1〕Innova tio n in a knowledg e-dr iven econom y[R].Brussels：Commissio n of the Eur opean Communities，2000-02.

〔2〕Commission of the European communities.Proposal for a decision of the European parliament and of the council：concerning the seventh framework programme of the European Community for research，technological development and demonstration activities（2007 to 2013）[EB/OL].http：//europa.eu.int/.

〔3〕European Commission.Guide to Financial Issues relating to FP7 Indirect Actions[EB/OL].http：//europa.eu.int/，2007.

〔4〕靳仲華.淺析歐盟制定第七個框架研發(fā)計劃的戰(zhàn)略思想[J].全球科技經(jīng)濟(jì)瞭望，2006（8）：4-5.

〔5〕張?zhí)烀?歐盟科技創(chuàng)新政策的分析與評價[J].全球科技經(jīng)濟(jì)瞭望，2001（7）.