發(fā)揮PPP模式在改革創(chuàng)新中的正面效應(yīng)

賈 康

（財政部財政科學(xué)研究所，北京 100142）

PPP這種公私合作伙伴關(guān)系概念下的投融資模式與項目管理模式，已受到有關(guān)管理部門的高度重視。在貫徹“五位一體”取向的全面改革與科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略中，PPP概念下的機(jī)制創(chuàng)新是十分重要的組成部分，可以產(chǎn)生寶貴的正面效應(yīng)。過去認(rèn)為只能由政府運(yùn)用財政資金來做的一些公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程、公共服務(wù)項目，在PPP的模式下，可轉(zhuǎn)變?yōu)橛煞钦钠髽I(yè)主體、民間資本、社會資金進(jìn)入實施，形成特許權(quán)管理框架下的有效供給，從而更快、更充分、更有質(zhì)量、更具績效水平地滿足社會公共需要。這種新境界，對于現(xiàn)在迫切需要應(yīng)對新矛盾、新挑戰(zhàn)，打造經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展“升級版”的中國，對于我們化解“中等收入陷阱”、“轉(zhuǎn)軌陷阱”等潛在威脅因素，推進(jìn)現(xiàn)代國家治理體系與能力現(xiàn)代化，具有莫大意義。

一、PPP模式在改革創(chuàng)新中的三大貢獻(xiàn)

（一）從政府角度

政府職責(zé)如何合理定位，已在改革開放新時期的幾十年中反復(fù)討論，大家都同意政府要做好自己應(yīng)做之事這一原則。但具體考察一下，當(dāng)下在充分尊重市場資源配置決定性作用的基礎(chǔ)上，擺在政府面前的應(yīng)做之事仍然千頭萬緒。擇其要者，至少要說到未來幾十年間如何推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和如何應(yīng)對人口老齡化支出壓力這兩件大事。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是中國走向現(xiàn)代化民族復(fù)興“中國夢”必由之路，未來幾十年間，城鎮(zhèn)化實際水平將從目前的40%左右一路走到70%左右高水平，之后轉(zhuǎn)入相對平穩(wěn)發(fā)展期。在此過程中，約有4億人要從農(nóng)村區(qū)域轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)成為常住人口（算術(shù)平均一年1300萬人以上）。別的不說，進(jìn)城人口所需的“市民化”待遇，必須得到基本公共服務(wù)均等化有效供給的支持和保障。靜態(tài)算賬所需的投入資金量是多少？如一人平均10萬元，就是40萬億元；如一人平均15萬元，就是60萬億元。如此天文數(shù)字的投入，僅靠政府包攬來做，肯定力不從心。必須打定主意，使道路、橋梁、隧道、涵洞、上下水、供電、供熱、供氣、醫(yī)院、學(xué)校、綠化等公共品、準(zhǔn)公共品的供給，得到已壯大、雄厚起來的民間資本和社會資金的加入，才有望以必要投入支撐這個幾十年間的發(fā)展過程可持續(xù)?？陀^地看，實際生活中這方面的壓力已使地方政府這些年的隱性負(fù)債大增，需要積極考慮在地方債增量、存量兩方面由民間資本、社會資金來有效置換和替代。

再就是人口老齡化的進(jìn)程，必將在未來幾十年內(nèi)需要大量的公共資源投入，以滿足養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)的客觀需求。有學(xué)者測算，人口老齡化對于中國整個養(yǎng)老體系形成公共支出壓力的高峰，約出現(xiàn)于2030年-2033年間，從現(xiàn)在算起，已不到20年的時間。在高峰期出現(xiàn)以后，這種壓力的緩慢下降還要有幾十年的過程。要看到在這個很長的歷史階段之內(nèi)，中國養(yǎng)老體系從硬件到服務(wù)所有的投入必然發(fā)生一系列的要求，如果不適應(yīng)這樣一個歷史階段來考慮制度和機(jī)制方面的預(yù)先準(zhǔn)備，那么政府履職將是不合格的。必須有這樣的戰(zhàn)略考慮，要運(yùn)用PPP模式創(chuàng)新來鼓勵、引導(dǎo)大量民間資本與社會資金進(jìn)入養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)。

總之，PPP對于政府來說，是必須積極運(yùn)用來推進(jìn)現(xiàn)代治理中化解財政壓力、債務(wù)壓力和充分盡責(zé)地實施和諧社會管理、貫徹“中國夢”發(fā)展戰(zhàn)略的機(jī)制創(chuàng)新。

（二）從公眾角度

中國現(xiàn)在進(jìn)入了所謂“中等收入階段”，在此階段公眾對于美好生活向往的空間極大地被激發(fā)出來以后，對公共服務(wù)的需求是倍增的。應(yīng)該講，自己跟自己比，絕大多數(shù)人都是越來越好，但是滿意度并沒隨之上升。所謂“幸福感”沒上來，甚至不升反降，更帶有以焦慮、糾結(jié)為特點的情緒與心理感受。其實世界上所有經(jīng)濟(jì)體比照下來，都有這樣的特點。這個挑戰(zhàn)的應(yīng)對要求，就是公眾需要更好的公共服務(wù)，得到更好地滿足他們對美好生活愿望的“有效供給”。PPP可以在政府繼續(xù)發(fā)揮作用的同時，把其他的社會力量（企業(yè)、社會組織的——可以包括非營利機(jī)構(gòu)、專業(yè)機(jī)構(gòu)、志愿者組織等等所有力量）結(jié)合在一起，不僅壯大資金力量，而且可以在運(yùn)營管理上、績效提升上優(yōu)勢互補(bǔ)，各方以最有優(yōu)勢的特長去管理最適合于由自己防控的風(fēng)險，這樣可以使公共工程、公共服務(wù)在建設(shè)和以后運(yùn)營過程中間的質(zhì)量水平、績效水平、管理水平得到明顯提升，而風(fēng)險則最小化。

因為PPP機(jī)制是參與多方一起把相對優(yōu)勢結(jié)合在一起：政府相對優(yōu)勢是全局眼光，規(guī)劃設(shè)計方面和政策方面的組織力、保障力。這方面長期的通盤考慮和組織能力的發(fā)揮，主要交由政府；企業(yè)有在管理方面“內(nèi)生的”天然優(yōu)勢，會特別注重自己參與進(jìn)來以后怎么能夠取得投資回報。企業(yè)的定位不是在學(xué)雷鋒，而要完成自己的投資回報，PPP給予企業(yè)有這種取得長期穩(wěn)定回報的可能性。適合這種可能、有這種偏好的民間資本，自然而然地就會考慮加入到這樣的項目上來。他們加入后的相對優(yōu)勢是管理知識、專業(yè)知識，以及從內(nèi)生的對于績效的關(guān)注而產(chǎn)生的管理精細(xì)化和效率化；還有就是其他各種專業(yè)群體如律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、設(shè)計師事務(wù)所等。所有這些管理方面的相對優(yōu)勢，具體涉及到每個行業(yè)，不論是搞橋梁的、搞道路的、還是搞養(yǎng)老社區(qū)的，所有這些主體把他們的相對優(yōu)勢合并在PPP的模式中，將帶給公眾一個更有效的供給機(jī)制。這種多方合作的PPP形式，可以使老百姓的愿望得到更好滿足，而且是在更高的績效水平、更優(yōu)的服務(wù)狀態(tài)下提供出有效供給來使他們的愿望得到滿足。

（三）從企業(yè)角度

在中國已得到很大發(fā)展、資金力量越來越雄厚、日益強(qiáng)化發(fā)展意愿的企業(yè)中，有一大批可望在PPP的模式之下打開一個新的發(fā)展空間。當(dāng)然這里面主要是一些偏好于長期穩(wěn)定回報的企業(yè)，可以更好地在市場經(jīng)濟(jì)的舞臺上通過PPP找到適合自己生存發(fā)展的空間。這種共贏、多贏的機(jī)制，從決策層到財政部門，再到地方政府層面已有的一些試驗中的相關(guān)各方，大家總體上越來越認(rèn)同。從中國和外部世界互動，中國繼續(xù)全面開放，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、全球化、信息化潮流匯合而進(jìn)一步大踏步跟上時代的過程中間，形成中外所有一切有意愿合作的力量之間的互動，我們也看到了廣闊前景。

二、以PPP貫通混合所有制

推進(jìn)PPP機(jī)制創(chuàng)新，一定要與十八屆三中全會全面改革部署聯(lián)系在一起來把握，這是一個戰(zhàn)略層面的問題。三中全會中最重要的一種涉及幾個概念的邏輯鏈接就是，確立“現(xiàn)代國家治理”理念，即明確要按照現(xiàn)代國家要求來治理、發(fā)展中國，提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。治國理念如何具體化？于是有第二個概念——要“構(gòu)建現(xiàn)代市場體系”，并突破性地提出“使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”，這是中國改革開放三十年以后，千難萬難反復(fù)探索總結(jié)終于形成了最高層面文件體現(xiàn)的共識。這個決定性的市場配置資源作用，被落實到一個非常關(guān)鍵的表述上，就是關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基石——產(chǎn)權(quán)制度，在這個文件里明確表示為要發(fā)展“混合所有制”。我們過去已有很多爭論的所謂姓“社”姓“資”、姓“公”姓“私”，“國進(jìn)民退”與“國退民進(jìn)”的問題，一旦放到“混合所有制”概念面前，可以大大地淡化“貼標(biāo)簽”色彩。因為標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代企業(yè)制度——股份制，其容納力和包容性完全可以是把“國”的、非“國”的、“公”的、非“公”的所有產(chǎn)權(quán)，以一個共贏的方式，在法治框架下無阻礙地實現(xiàn)相互合作，而PPP機(jī)制又正好在這里面貫通。

一個PPP項目在產(chǎn)權(quán)方面沒有硬障礙，是在一個法治環(huán)境下的多產(chǎn)權(quán)主體間的契約。最典型的即以SPV的形式組成特殊項目公司來運(yùn)營PPP項目。這里面所有的股權(quán)都是有清晰歸屬，每一份標(biāo)準(zhǔn)化的股權(quán)屬于其中的股東，認(rèn)定以后不會產(chǎn)生法律上無法處置的糾紛（少數(shù)糾紛可通過法律途徑解決），大家在這樣可預(yù)期的穩(wěn)定的法治化環(huán)境下，來追求在共贏中目標(biāo)利益回報的實現(xiàn)。這樣的一種制度創(chuàng)新，匯入全面改革取向的中國現(xiàn)代化過程，其意義一定會超越我們關(guān)于籌資運(yùn)營層面的一般理解。

所以，PPP的機(jī)制創(chuàng)新決不只是一個融資機(jī)制的選擇，現(xiàn)實中也是一個中國走向現(xiàn)代化全面改革中，發(fā)展混合所有制以解放生產(chǎn)力的戰(zhàn)略性選擇。在前些年的研究中，我們也特別看重一個問題：認(rèn)識PPP應(yīng)從一開始感到的融資方面的需要，提升到管理模式創(chuàng)新的需要。因為只講融資，好像只是為緩解政府資金壓力，如果在某個階段上政府自己感覺壓力不大的時候，就可能又回過頭來對民間資本說“沒你什么事了”。比如前些年一些地方政府曾特別歡迎市政建設(shè)里民間資本的加入，但一聽說有“四萬億”投資刺激方案，馬上就變臉了，說“我們現(xiàn)在有錢了，不用求你們民營企業(yè)參加進(jìn)來了”。這就是眼光不夠高度，視野未達(dá)全局，沒有看到這是改革實質(zhì)內(nèi)容的一種具體表現(xiàn)。實際上，民間資本的加入不只是緩解政府的資金困難，還會提升管理績效水平，是從融資上升到管理模式創(chuàng)新的一種升級。這個升級再匯入以混合所有制為產(chǎn)權(quán)基石的全面改革，更是一個全局性的客觀需要。

作為研究者，我們很關(guān)注中國如果沒有全面改革會遇到什么潛在危機(jī)，尤其是中國會不會受到“中等收入陷阱”這樣一種可能威脅。在將近一百年的時間里，世界上差不多有一百個經(jīng)濟(jì)體步入中等發(fā)達(dá)階段，但是真正跨越這個階段而進(jìn)入穩(wěn)定高收入階段的經(jīng)濟(jì)體寥寥可數(shù)。二戰(zhàn)之后舉得出來的，大致就是日本和韓國、新加坡。中國如要能真正按照“人本主義”立場并拋開“狹隘民族主義”，和世界民族之林其他經(jīng)濟(jì)體共同發(fā)展，按照這樣的和平發(fā)展與崛起的愿景聯(lián)通到所謂的“中國夢”，一定要有各種因素合在一起攻堅克難化解矛盾的全面配套改革。PPP的機(jī)制創(chuàng)新，就是使市場資源配置作用得到各個方面更多認(rèn)同，也得到政府應(yīng)該“更好發(fā)揮作用”的各種可操作機(jī)制匹配磨合的一個重要改革事項。

三、結(jié)語

簡要地說，我們應(yīng)把PPP從融資視野提高到管理模式創(chuàng)新，再從管理模式創(chuàng)新提高到全面改革配套必備事項這樣一個高度來認(rèn)識。當(dāng)然，回到現(xiàn)實生活中間，當(dāng)然還是碰到什么問題就要解決什么問題。我們知道中國本土資本作為內(nèi)地民營企業(yè)介入的第一個PPP具體項目，是20世紀(jì)90年代初泉州刺桐大橋建設(shè)項目。在此之前，已有國外資本進(jìn)入中國實施電廠、搞污水處理廠等等的BOT，但是到了泉州刺桐大橋建設(shè)，才開始有了當(dāng)?shù)孛耖g資本和當(dāng)?shù)卣献鞯捻椖堪咐?，到現(xiàn)在這個項目還在運(yùn)轉(zhuǎn)，其中也有許多酸甜苦辣。當(dāng)年筆者曾參加了這個項目的現(xiàn)場研討會，現(xiàn)在還準(zhǔn)備再做些跟蹤調(diào)研?？傊?，我們愿意一起來推進(jìn)各方面有關(guān)PPP的理論密切聯(lián)系實際的研究，并積極促進(jìn)PPP實踐。