財(cái)政分權(quán)、政治體制與地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向

李 丹 唐善永

（1.南京審計(jì)學(xué)院，江蘇 211815；2.上海金融學(xué)院，楊浦區(qū) 201209）

一、引言

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化一直是一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，無(wú)論是從理論方面還是從實(shí)證方面，很多學(xué)者都認(rèn)為中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重的不合理，地方政府偏向于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，而忽視科教文衛(wèi)等方面的支出。那么造成財(cái)政支出不合理的深層次原因到底是什么？一些學(xué)者認(rèn)為在中國(guó)財(cái)政分權(quán)的同時(shí)，政治上又是相對(duì)集權(quán)的，上級(jí)政府往往根據(jù)下級(jí)政府的業(yè)績(jī)來(lái)考核官員，從而進(jìn)行官員的調(diào)任，為了爭(zhēng)奪有限的政治資源，地方政府為了提高GDP增長(zhǎng)率，就會(huì)偏向經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，從而形成政治晉升錦標(biāo)賽模式（周黎安，2007）。還有一些學(xué)者認(rèn)為相對(duì)于科教文衛(wèi)支出，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在貪污腐敗方面更加容易，因此，地方官員很可能會(huì)為了貪污而擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出（maour，1998；潘春陽(yáng)等，2011）。這兩種觀點(diǎn)雖然在解釋地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面不同，但都是在一個(gè)前提條件下進(jìn)行分析，這就是中國(guó)的財(cái)政分權(quán)體制。除此之外，在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府之間也往往會(huì)形成競(jìng)爭(zhēng)，Tiebout（1956）早期提出的“用腳投票”的模型，他認(rèn)為居民可以通過(guò)“用腳投票”來(lái)引發(fā)類似市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的轄區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)，從而成為解決政府稅收、公共品供給與居民偏好相匹配的基本機(jī)制。但是Tiebout模型所要滿足的條件過(guò)于苛刻，在中國(guó)，“用腳投票”機(jī)制很大程度上受到限制，因此，中國(guó)財(cái)政分權(quán)下的地方競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生不同的影響，再加上中國(guó)在官員任命方面由上級(jí)指派，因此地方政府往往是對(duì)上負(fù)責(zé)，不對(duì)下負(fù)責(zé)，從而形成了一種基于上級(jí)政府評(píng)價(jià)的“自上而下的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”（張晏等，2005；王永欽、張晏、章元、陳釗、陸銘，2006）。

為了探究地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)扭曲的根本原因，本文從財(cái)政分權(quán)和政治體制的視角對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行研究。文章結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分主要分析在中國(guó)式的財(cái)政分權(quán)下，造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向的內(nèi)在根源；第三部分主要說(shuō)明模型的設(shè)定，變量的解釋以及數(shù)據(jù)的來(lái)源；第四部分主要對(duì)實(shí)證分析的結(jié)果進(jìn)行分析；第五部分主要是本文的結(jié)論以及政策建議。

二、財(cái)政分權(quán)、政治體制與支出結(jié)構(gòu)

中國(guó)式財(cái)政體制的核心內(nèi)涵是財(cái)政分權(quán)與垂直的政治治理體制的緊密結(jié)合。財(cái)政分權(quán)向地方政府和企業(yè)提供了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)，從20世紀(jì)70年代的放權(quán)讓利到20世紀(jì)80年代的分灶吃飯，再到20世紀(jì)90年代的分稅制改革，如何合理劃分中央和地方的利益關(guān)系、調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，不僅始終是我國(guó)財(cái)政體制改革的要點(diǎn)，也是整個(gè)經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的突破口。然而，在政治體制上，多數(shù)情況下，無(wú)論是在發(fā)達(dá)國(guó)家，還是在發(fā)展中國(guó)家，與財(cái)政分權(quán)相伴隨的往往是政治上的聯(lián)邦主義；而中國(guó)卻是在垂直的政治管理體制下，演繹出的財(cái)政聯(lián)邦主義。在中國(guó)，中央政府有強(qiáng)大的能力對(duì)地方進(jìn)行獎(jiǎng)懲，地方政府官員因而不得不追隨中央政府的政策導(dǎo)向。除了比較熟悉的以GDP為主的政績(jī)考核機(jī)制（周黎安，2004）外，Li和 Zhou（2005）還證實(shí)，中央的確是在按照一種相對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效的指標(biāo)來(lái)提拔官員，并且在績(jī)效考核時(shí)采用相對(duì)績(jī)效評(píng)估的方式，盡可能消除評(píng)估誤差，加大激勵(lì)效果。因此，財(cái)政分權(quán)和垂直的政治管理體制對(duì)地方政府最重要的影響就是政府間的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)。由于分權(quán)構(gòu)造了一種類似多部門平行的M型組織結(jié)構(gòu)，同時(shí)地方政府又是對(duì)上負(fù)責(zé)，從而形成了一種基于上級(jí)政府評(píng)價(jià)的“自上而下的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”（張晏等，2005），由于不同類型的財(cái)政支出對(duì)推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用不同，在財(cái)政分權(quán)下，地方政府為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的努力必然反映在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上，并造成偏重見(jiàn)效快、增長(zhǎng)效應(yīng)明顯的基本建設(shè)投資、忽視科教文衛(wèi)投入的扭曲。

當(dāng)然，僅僅依靠財(cái)政分權(quán)并不能使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)得到迅速的發(fā)展，一些比較有啟發(fā)的經(jīng)驗(yàn)主要來(lái)自印度和俄羅斯，可以說(shuō)，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面更為成功，正是由于中國(guó)財(cái)政分權(quán)有著自身的特色，也使得政府支出結(jié)構(gòu)的偏向更加嚴(yán)重，在這種官員上級(jí)任命的政治體制下，“地方政府官員的政治晉升激勵(lì)的考慮可能使得官員主導(dǎo)型的投資過(guò)度進(jìn)入某個(gè)行業(yè)或項(xiàng)目，甚至進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)”（周黎安，2004）。M.Keen和 M.Marchand（1997）指出，財(cái)政分權(quán)體制下地方政府在不同制度環(huán)境下的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)總福利的損失。張晏（2005）認(rèn)為各個(gè)地區(qū)為吸引更多的FDI，競(jìng)相降低稅率，但這一競(jìng)爭(zhēng)行為可能最終導(dǎo)致一種低效率的納什均衡，從地區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益看，造成參與FDI競(jìng)爭(zhēng)的各個(gè)地方政府“雙輸”而外商得利的局面。

在政治體制中，貪污腐敗始終是一個(gè)敏感問(wèn)題，它對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響是顯著的，從經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，每一個(gè)重大項(xiàng)目下，總是可以找到貪污腐敗的影子。在實(shí)證方面，Mauro（1998）考察了腐敗對(duì)政府支出結(jié)構(gòu)的影響。他發(fā)現(xiàn)，由于從不同支出中獲取賄賂的難易不同，腐敗的政府會(huì)將更大的比重支出在基礎(chǔ)設(shè)施，而降低支出于教育的比重。因此，貪污腐敗問(wèn)題可能會(huì)成為財(cái)政支出中的內(nèi)生性問(wèn)題，始終影響著政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

本文的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在解釋變量方面，除了分權(quán)指標(biāo)、地方之間的競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)之外，本文還添加了貪污腐敗的立案數(shù)，這使得本文研究的重點(diǎn)既關(guān)注于財(cái)政體制方面，也關(guān)注于政治體制方面，這和張軍，吳一平，陳剛，潘春陽(yáng)等都不相同，張軍除了在解釋貪污腐敗立案數(shù)不同之外，沒(méi)有涉及地方政府的支出結(jié)構(gòu)問(wèn)題，而其他幾位學(xué)者大多對(duì)財(cái)政分權(quán)與腐敗程度進(jìn)行分析，并沒(méi)有分析貪污腐敗立案數(shù)對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響。除此之外，為了能更好的反映地方政府的支出行為，本文還在解釋變量方面增加了上一年的人均GDP增長(zhǎng)率，因?yàn)楫?dāng)期的地方政府領(lǐng)導(dǎo)往往想超越以往的業(yè)績(jī)水平，因此，這一指標(biāo)很可能會(huì)顯著影響地方政府支出結(jié)構(gòu)的選擇。

三、指標(biāo)選擇，計(jì)量模型與數(shù)據(jù)說(shuō)明

基于Mauro在1998年建立的關(guān)于腐敗與教育支出結(jié)構(gòu)的跨國(guó)實(shí)證研究模型，結(jié)合本文的研究重點(diǎn)，建立如下回歸模型：

其中小標(biāo)i和t分別代表第i個(gè)省和第t年。

1.被解釋變量的選擇

被解釋變量分別為經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出同地方財(cái)政支出的比重（jszc），行政支出同地方財(cái)政支出的比重（xzzc）以及民生類支出同地方財(cái)政支出的比重（welf）。應(yīng)注意的是這里的地方財(cái)政支出僅僅包括預(yù)算內(nèi)的財(cái)政支出，不包括預(yù)算外的支出，這樣做的原因主要是無(wú)法獲得各省預(yù)算外資金支出結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)，雖然這幾年部分省份已經(jīng)公布了這方面的支出，但是數(shù)據(jù)有限。另外，雖然沒(méi)有包括預(yù)算外資金，但是本文的結(jié)論仍然可信，正如傅勇（2005）所說(shuō)，如果我們發(fā)現(xiàn)管理較為嚴(yán)格的預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出也存在某種扭曲，我們就應(yīng)該對(duì)結(jié)論更有信心。

這三個(gè)被解釋變量的數(shù)據(jù)均來(lái)自于《中國(guó)財(cái)政年鑒》，需要說(shuō)明的是后兩個(gè)被解釋變量，這里的行政管理支出不包括公檢法方面的支出。而民生支出中，本文主要選取了社會(huì)福利和社會(huì)救濟(jì)支出，這和本文的研究重點(diǎn)有關(guān)，由于本文主要是分析地方政府的行為問(wèn)題，相對(duì)于教育之類的剛性支出，這部分的支出更能體現(xiàn)地方政府的支出意愿。

2.解釋變量的選擇

解釋變量中，本文包含了四個(gè)核心變量，分別為滯后一期的人均GDP增長(zhǎng)率（pgdplv-1）、財(cái)政分權(quán)（fd）、貪污腐敗立案數(shù)（mour）以及地方政府競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)（compe），下面我們分別來(lái)詳細(xì)介紹這幾個(gè)解釋變量。

滯后一期的人均GDP增長(zhǎng)率。地方政府在制定當(dāng)年的GDP增長(zhǎng)率時(shí)，往往會(huì)考慮上一年GDP的增長(zhǎng)情況。而為了保證GDP的穩(wěn)定快速增長(zhǎng)，地方政府的支出行為可能會(huì)發(fā)生扭曲，導(dǎo)致為了增長(zhǎng)而支出的情況發(fā)生，這種支出方式不僅可以提高地方領(lǐng)導(dǎo)人的政績(jī)水平，也為爭(zhēng)奪稀缺的政治資源提供了籌碼。周黎安等（2005）也發(fā)現(xiàn)中央運(yùn)用省級(jí)官員的前任績(jī)效和同期全國(guó)平均GDP增長(zhǎng)率或鄰近地區(qū)GDP增長(zhǎng)率作為比較的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)方面，在統(tǒng)計(jì)上，前者顯著性高于后者。因此，本文希望引入滯后一期的人均GDP增長(zhǎng)率來(lái)分析對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響。

財(cái)政分權(quán)（FD）。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)這是一個(gè)比較有爭(zhēng)議的概念，從嚴(yán)格意義來(lái)說(shuō)，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)其實(shí)并不是真正意義上的財(cái)政分權(quán)，不同口徑的衡量也會(huì)得出不同的標(biāo)準(zhǔn)。早期把地方政府支出的相對(duì)比重作為分權(quán)的指標(biāo)，但是如果是這樣的話，中國(guó)可能是世界上最分權(quán)的國(guó)家（張軍，2007），林毅夫，劉志強(qiáng)（2000）則是利用邊際分成率來(lái)衡量財(cái)政分權(quán)，這個(gè)直接的結(jié)果就是1988年-1993年之間，除了天津、山西、安徽之外，其余省份的FD都是100，這顯然不符合事實(shí)?？紤]到本文的研究重點(diǎn)，在這里本文所選用的指標(biāo)是zhang和zou（1998）、喬寶云（2002）、傅勇，張晏（2007）所使用的指標(biāo)①把財(cái)政分權(quán)定義為一個(gè)省的人均財(cái)政支出占人均總財(cái)政支出的份額。。這一指標(biāo)實(shí)際上是一個(gè)綜合的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)，較為全面地刻畫了在財(cái)政分權(quán)體制下地方政府所獲得的實(shí)際財(cái)政自主權(quán)力，也是目前國(guó)際上比較通行的做法。

貪污腐敗的立案數(shù)。數(shù)據(jù)來(lái)自于《中國(guó)檢察年鑒》（1994-2011年）中各省的《人民檢察院年度工作報(bào)告》。利用貪污腐敗來(lái)分析財(cái)政支出問(wèn)題可以歸于Mauro（1998）關(guān)于腐敗對(duì)教育支出比重為負(fù)的跨國(guó)實(shí)證分析。近幾年，我國(guó)的部分學(xué)者也通過(guò)腐敗問(wèn)題來(lái)研究財(cái)政支出方面的問(wèn)題，但側(cè)重點(diǎn)各有不同。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)。本文認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)之后，地方政府之間會(huì)為了有限的資源進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，從而發(fā)生標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)（Besley和Case，1995）或者是晉升錦標(biāo)賽模式下的競(jìng)爭(zhēng)（周黎安，2007），但是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的競(jìng)爭(zhēng)必須是同質(zhì)之間的競(jìng)爭(zhēng)，即具有相同或大致相同實(shí)力的雙方才能形成真正有效的競(jìng)爭(zhēng)。因此，從理論上來(lái)說(shuō)，中國(guó)各個(gè)省份之間的競(jìng)爭(zhēng)大多是不同層次下的平行競(jìng)爭(zhēng)。一些學(xué)者也希望通過(guò)分析地方政府之間的策略性互動(dòng)行為來(lái)影響其它省份的財(cái)政支出（王文劍等，2007，李永友、沈坤榮，2008，郭慶旺、賈俊雪，2009）。對(duì)于這種競(jìng)爭(zhēng)性財(cái)政支出對(duì)各個(gè)省財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)會(huì)造成什么樣的影響，將是本文研究的一個(gè)重點(diǎn)。本文選取對(duì)FDI的稅收優(yōu)惠政策為地方政府競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)。這個(gè)指標(biāo)的好處，一是數(shù)據(jù)的可得性，二是稅法在全國(guó)是統(tǒng)一的。具體的方法是先計(jì)算全國(guó)外資企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)的稅率，再逐年計(jì)算每個(gè)省的實(shí)際稅率，拿全國(guó)的稅率除以每個(gè)省的稅率，值越大，說(shuō)明競(jìng)爭(zhēng)力就越強(qiáng)。

3.控制變量的選擇

在控制變量選擇上，本文主要考慮以下幾個(gè)方面因素。一是經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度。相關(guān)研究表明，地區(qū)開(kāi)放程度與政府支出之間存在顯著關(guān)系，較高開(kāi)放程度往往有較高政府支出。按照通行做法，利用每一年的進(jìn)出口總額，按當(dāng)年人民幣對(duì)美元的牌價(jià)兌換成人民幣，再除以當(dāng)年GDP。二是各省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征。不同省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，發(fā)達(dá)地區(qū)的省份大多以第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為主，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的省份主要以第一產(chǎn)業(yè)為主，不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征可能也會(huì)影響政府的支出行為。因此在指標(biāo)選擇上，利用第一產(chǎn)業(yè)的增加值除以GDP。三是地區(qū)人口結(jié)構(gòu)。一個(gè)地區(qū)學(xué)生越多政府負(fù)擔(dān)會(huì)越重，尤其在我國(guó)，經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，義務(wù)教育支出是強(qiáng)制支出，在某些地區(qū)成為最大一筆財(cái)政支出。因此本文選擇各省在校小學(xué)生數(shù)除以各省的總?cè)丝趤?lái)衡量地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)。四是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型特征。傅勇，張晏（2007），王美今（2010）等都認(rèn)為體制變革集中體現(xiàn)在各地區(qū)的所有制結(jié)構(gòu)差別，這種差別可能使地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生不同程度的傾斜，本文選取國(guó)有企業(yè)職工數(shù)占總職工數(shù)來(lái)衡量這種轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的特征。五是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)特征。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，政府支出的結(jié)構(gòu)會(huì)隨著城市化水平的不斷提高而發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變化。由于現(xiàn)在農(nóng)民工的數(shù)量越來(lái)越多，而且所起到的作用越來(lái)越重要，本文采取城鎮(zhèn)的就業(yè)人口數(shù)量與總的就業(yè)人數(shù)之比來(lái)衡量城鎮(zhèn)化的水平。

除上述變量之外，為了更好的反映地方政府的支出結(jié)構(gòu)問(wèn)題，本文還增加一組刻畫政策影響的虛擬變量D，D中包括DUM98，DUM02以及DUMXBKF，DUM98主要刻畫的是1998年的亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)，相應(yīng)年份賦值為1，其余年份為0；DUM02主要刻畫的是2002年的所得稅分享改革，相應(yīng)年份之后賦值為1，之前賦值為0；DUMXBKF主要刻畫的是西部大開(kāi)發(fā)，對(duì)2000年以后享受西部開(kāi)發(fā)政策的省份賦值為1，其余為0。

四、實(shí)證分析

在對(duì)模型進(jìn)行分析之前，應(yīng)該對(duì)模型進(jìn)行檢驗(yàn)，同時(shí)判斷采用固定效應(yīng)模型還是隨機(jī)效應(yīng)模型，通過(guò)hausman檢驗(yàn)，我們發(fā)現(xiàn)，表2中的（1）和（2）模型的P值分別為0.1672和0.4111，因此拒絕原假設(shè)，所以應(yīng)采取隨機(jī)效應(yīng)模型，而（3）至（6）模型不能拒絕原假設(shè)，因此，應(yīng)采用固定效應(yīng)模型。

表1 變量及統(tǒng)計(jì)描述

接下來(lái)，具體考察影響政府支出結(jié)構(gòu)的因素。如前所述，滯后一期的人均GDP增長(zhǎng)率、財(cái)政分權(quán)、地方競(jìng)爭(zhēng)以及貪污腐敗的立案數(shù)對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)可能造成不同的影響，考慮到基本建設(shè)支出在2007年統(tǒng)計(jì)年鑒上口徑的變化以及腐敗立案數(shù)據(jù)的滯后性，本文的數(shù)據(jù)將只考慮1994年—2006年之間的數(shù)據(jù)，在省份方面，我們排除了西藏，重慶以及青海三個(gè)地區(qū)。

（一）核心解釋變量對(duì)地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響

從模型（1）可以看出，財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出起到了極大的促進(jìn)作用，財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出結(jié)構(gòu)的彈性為0.848，即財(cái)政分權(quán)每變動(dòng)1個(gè)百分點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出結(jié)構(gòu)就會(huì)變動(dòng)0.848個(gè)百分點(diǎn)。與財(cái)政分權(quán)有著密切聯(lián)系的就是地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，從回歸結(jié)果來(lái)看，其它地方政府的競(jìng)爭(zhēng)性支出行為會(huì)影響到本地政府的支出行為，當(dāng)其它地方政府的競(jìng)爭(zhēng)度提高一個(gè)百分點(diǎn)，本地政府對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重就會(huì)提高0.089個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)于貪污腐敗的立案數(shù)，從回歸的結(jié)果可以看出貪污腐敗與經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出存在著正向的關(guān)系，這和maour，潘春陽(yáng)等得到的結(jié)論一致，而且也符合我們的經(jīng)驗(yàn)感受，因?yàn)閺呢澪鄹瘮〉娜菀锥壬蟻?lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的貪污腐敗肯定比一些民生支出方面的貪污腐敗更容易。

表2 模型分析結(jié)果

對(duì)于行政管理支出，滯后一期的人均GDP增長(zhǎng)率對(duì)行政支出的影響并不顯著。但財(cái)政分權(quán)對(duì)行政支出的影響非常顯著，這出乎我們一般的認(rèn)識(shí)，因?yàn)樨?cái)政分權(quán)不僅沒(méi)有擴(kuò)大行政支出占財(cái)政支出的比重，反而下降了，而且在回歸統(tǒng)計(jì)上也非常的顯著。造成這一結(jié)果的原因可能有以下幾個(gè)方面：一是財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致地方政府更加偏向于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出，二是本文行政支出的比重僅僅包括預(yù)算內(nèi)的行政管理費(fèi)，不包括公檢法支出以及大量的預(yù)算外支出，而預(yù)算外主要支出往往被認(rèn)作行政管理方面的支出，因此才會(huì)造成結(jié)論與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)。這也從另一個(gè)方面揭示了我國(guó)財(cái)政預(yù)算方面存在的缺陷。貪污腐敗的立案數(shù)對(duì)行政支出結(jié)構(gòu)的影響顯著為負(fù)，本文認(rèn)為目前對(duì)預(yù)算內(nèi)的行政管理費(fèi)用的支出，腐敗程度并不嚴(yán)重，這可以從經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和行政管理費(fèi)用支出兩者的不同性質(zhì)中得到答案。這也可以解釋為什么一些地方行政大樓建設(shè)的很豪華，而不直接進(jìn)行貪污。

對(duì)于民生類支出，滯后一期的人均GDP增長(zhǎng)率對(duì)民生支出起到了顯著的負(fù)面作用。這和我們的預(yù)期一致，也和許多學(xué)者得到的觀點(diǎn)一致。根據(jù)前文所述，造成這一問(wèn)題的主要原因，還是地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面有著內(nèi)在的激勵(lì)作用，地方的領(lǐng)導(dǎo)會(huì)把當(dāng)前的業(yè)績(jī)與以往的年份進(jìn)行比較，促使他們進(jìn)行趕超，因此，地方政府會(huì)把有限的資源用到經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，從而忽略了民生類支出。

（二）重大政策對(duì)地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響

2000年起我國(guó)在西部11省市實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。因此在模型的設(shè)定上，本文添加了虛擬變量，從回歸的結(jié)果來(lái)看，西部開(kāi)發(fā)政策顯著增加了這些地方政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投資比重，從這個(gè)角度說(shuō)，西部大開(kāi)發(fā)起到了一定成效。而在民生類支出方面，西部開(kāi)發(fā)政策效果并不顯著。對(duì)于行政管理支出方面，西部開(kāi)發(fā)政策不僅沒(méi)有擴(kuò)大政府預(yù)算內(nèi)的行政管理費(fèi)用，而且還有下降的趨勢(shì)，除了上文提到的原因之外，本文還認(rèn)為這些在全國(guó)競(jìng)爭(zhēng)格局下處于弱勢(shì)的西部地區(qū)，抓住了西部開(kāi)發(fā)的契機(jī)，在政策大力傾斜下以及地方政府之間的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)，使政府也更有動(dòng)力去發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。因此，西部這些地區(qū)更傾向于將增量資源投資于見(jiàn)效快、政績(jī)顯著的基本建設(shè)投資，而其它支出總量上雖有上升，但是在財(cái)政支出比重方面有下降的趨勢(shì)。

2002年所得稅分享體制改革，改變了地方與中央在所得稅收入方面的分享比例，將地方所得稅的50%上收中央，并全部用于面向不發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，2003年中央繼續(xù)將這一比例提高到60%，這項(xiàng)改革使地方的財(cái)政收入減少，中央財(cái)政收入增加。那么這項(xiàng)改革對(duì)地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面會(huì)造成什么樣的影響，通過(guò)本文模型回歸的結(jié)果可以看出，這次所得稅分享體制改革，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重影響為負(fù)，而在民生支出方面，卻起到了積極的正面作用，使民生支出比重有上升趨勢(shì)。因此，可以說(shuō)，這項(xiàng)所得稅收入分享體制改革，對(duì)于扭轉(zhuǎn)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面，起到了一定的效果。而在1998年亞洲金融危機(jī)方面，本文所添加的虛擬變量DUM98對(duì)這三個(gè)被解釋變量所起到的作用都不顯著，因此在這里不作分析。

（三）其他因素對(duì)地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響

從人口結(jié)構(gòu)來(lái)看，小學(xué)生占總?cè)丝诘谋戎兀╯tu）增加會(huì)正面影響經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重，這可能是因?yàn)槲覈?guó)目前的基本建設(shè)支出中包含了小學(xué)的基建項(xiàng)目支出。另外，這個(gè)指標(biāo)對(duì)行政管理費(fèi)用支出以及民生支出并不顯著。從體制改革來(lái)看，國(guó)有化程度（sou）越高，對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重的影響就越大，而對(duì)民生支出顯著為負(fù)。這可以說(shuō)明高度的國(guó)有化會(huì)嚴(yán)重扭曲地方政府的支出結(jié)構(gòu)。開(kāi)放度指標(biāo)（open）對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重以及行政支出比重的影響都顯著為正，對(duì)民生支出比重的影響中，含控制變量的開(kāi)放度指標(biāo)顯著為負(fù)，這說(shuō)明進(jìn)出口貿(mào)易的發(fā)展拉動(dòng)了中國(guó)基本建設(shè)的支出，同時(shí)為了更好處理與國(guó)外貿(mào)易方面的事務(wù)，也增加了預(yù)算內(nèi)的行政支出比重，但對(duì)民生支出影響為負(fù)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，越是以第一產(chǎn)業(yè)（first）為主導(dǎo)的省份，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的扭曲程度越明顯。

五、結(jié)論及政策建議

本文在我國(guó)財(cái)政分權(quán)的背景下討論了地方政府支出結(jié)構(gòu)方面的幾個(gè)前置問(wèn)題，并利用1994年—2006年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。本文認(rèn)為我國(guó)財(cái)政分權(quán)最大的成功是使地方政府成為了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的個(gè)體，大大拓展了地方政府的執(zhí)行權(quán)和執(zhí)行空間。在1994年分稅制之后，這種財(cái)政分權(quán)模式得到了自我強(qiáng)化，而在財(cái)政分權(quán)的同時(shí)，政治上又相對(duì)集權(quán)，上級(jí)政府往往根據(jù)下級(jí)政府的業(yè)績(jī)來(lái)考核官員，并進(jìn)行官員的調(diào)任。在當(dāng)前體制下，無(wú)論是財(cái)政分權(quán)體制還是基于GDP考核的政治體制，都對(duì)我國(guó)地方財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了嚴(yán)重的扭曲行為，地方政府更加偏向經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出以及行政管理支出，而忽視了民生類支出。

從本文實(shí)證分析的結(jié)果來(lái)看，核心解釋變量當(dāng)中，滯后一期的人均GDP增長(zhǎng)率、財(cái)政分權(quán)、地方政府競(jìng)爭(zhēng)程度都促使了地方政府重基本建設(shè)支出，輕民生支出。從影響程度看，除GDP之外，財(cái)政分權(quán)指標(biāo)對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的扭曲程度最為嚴(yán)重。而對(duì)于官員貪污腐敗，結(jié)果表明貪污腐敗會(huì)使地方政府加大經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。在政策方面，西部大開(kāi)發(fā)取得了一定的效果，西部省份通過(guò)一些政策扶持，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而2002年所得稅分享體制改革，并沒(méi)有影響地方政府加大基本建設(shè)的熱情，但是對(duì)社會(huì)福利和社會(huì)救濟(jì)的影響是正向的，說(shuō)明所得稅分享體制改革一定程度上扭轉(zhuǎn)了地方政府的支出結(jié)構(gòu)。

認(rèn)識(shí)到我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的這種根源性問(wèn)題，那么如何去扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)象？本文認(rèn)為，要想從根本上改變目前地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，一是從政治方面著手。目前我國(guó)的情況是經(jīng)濟(jì)分權(quán)，政治集權(quán)，地方政府可以說(shuō)只對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，而上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考核仍停留在GDP的增長(zhǎng)上。在這種體制下，地方政府是不可能有動(dòng)力大力發(fā)展民生支出的。有一些學(xué)者提出要建立“綠色GDP”來(lái)對(duì)地方政府進(jìn)行考核，筆者并不認(rèn)同這個(gè)觀點(diǎn)，因?yàn)檫@種考核方式仍然停留在過(guò)去的思維方式上，而且指標(biāo)復(fù)雜，容易導(dǎo)致地方政府行為的異化。因此，本文堅(jiān)持認(rèn)為應(yīng)該從政治方面著手，地方政府的責(zé)任不是為了官員的晉升去發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而應(yīng)對(duì)本轄區(qū)的居民負(fù)責(zé)，地方的官員應(yīng)該由當(dāng)?shù)氐木用襁M(jìn)行選舉，并對(duì)居民負(fù)責(zé)?？紤]到我國(guó)的特殊國(guó)情，一下放開(kāi)不太現(xiàn)實(shí)，根據(jù)張永生等人的觀點(diǎn)，在省這一層的官員任命，仍然由中央負(fù)責(zé)，省以下的官員由當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行選舉。二是把握財(cái)政分權(quán)的程度，一般來(lái)說(shuō)，中央通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付加大對(duì)欠發(fā)達(dá)省份的財(cái)力支持，但是由于這部分轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有規(guī)定用途，地方政府很可能將大量的轉(zhuǎn)移支付資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，本文實(shí)證分析的結(jié)論也證實(shí)了目前財(cái)政分權(quán)使地方政府更加注重基本建設(shè)支出，因此，單純依靠轉(zhuǎn)移支付政策不可能扭轉(zhuǎn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問(wèn)題，因此適度的集權(quán)并加強(qiáng)中央政府在社會(huì)公共服務(wù)上的職能或許是一個(gè)明智的選擇（傅勇、張晏，2007）。三是加強(qiáng)地方政府之間的合作，防止盲目競(jìng)爭(zhēng)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，同質(zhì)對(duì)象之間的競(jìng)爭(zhēng)可以提高資源的使用效率，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，還可以提高社會(huì)生產(chǎn)率，但是考慮到我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，政府之間的有效競(jìng)爭(zhēng)并不多見(jiàn)，往往造成的是資源的大量浪費(fèi)。因此，本文認(rèn)為，不同實(shí)力的省份之間要加強(qiáng)合作。可以相鄰省份之間，也可以跨區(qū)域，中央在考核時(shí)，可以把省份之間作為一個(gè)整體進(jìn)行考核，這樣可以有效減少目前財(cái)政資源的浪費(fèi)狀況。除此之外，筆者認(rèn)為，改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，還要注意以下幾個(gè)方面：提高打擊貪污腐敗的力度，特別是在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，以預(yù)防為主，防止貪污腐敗的發(fā)生；加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理，將可以納入預(yù)算內(nèi)的資金盡快納入預(yù)算內(nèi)，不能納入預(yù)算內(nèi)的，要及時(shí)公布支出方向。

〔1〕傅勇，張晏.中國(guó)式分權(quán)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向：為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的代價(jià)[J].經(jīng)濟(jì)研究，2007（3）：4-12.

〔2〕彭鍛煉，左武.公共支出結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)公平的影響[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（4）：90-95.

〔3〕陳詩(shī)一，張軍.中國(guó)地方政府財(cái)政支出效率研究：1978—2005[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2008（4）：65-78.

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〔5〕陶然等.地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)格局演變下的中國(guó)轉(zhuǎn)軌：財(cái)政激勵(lì)和發(fā)展模式反思[J].經(jīng)濟(jì)研究，2009（7）：21-33.

〔6〕李猛，沈坤榮.地方政府行為對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響[J].經(jīng)濟(jì)研究，2010（12）：35-47.

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〔8〕陳剛，李樹(shù)，余勁松.援助之手還是攫取之手?——關(guān)于中國(guó)式分權(quán)的一個(gè)假說(shuō)及其驗(yàn)證 [J].南方經(jīng)濟(jì)，2009（7）：3-15.

〔9〕王美今，林建浩，余壯雄.中國(guó)地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)行為特性識(shí)別：“兄弟競(jìng)爭(zhēng)”與“父子爭(zhēng)議”是否并存？[J].管理世界，2010（3）：22-31.

〔10〕潘春陽(yáng)，何立新，袁從帥.財(cái)政分權(quán)與官員腐敗——基于1999-2007年中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2011（3）：38-46.