我國私立學(xué)校法律地位探析

摘要:私立學(xué)校的法律地位是私立教育研究和實(shí)踐的基礎(chǔ)和前提.我國對(duì)私立學(xué)校法律地位的規(guī)定存在一定的缺陷,不利于私立教育的健康發(fā)展.要科學(xué)界定私立學(xué)校的法律地位,建議要尊重傳統(tǒng)和私立學(xué)校的辦學(xué)實(shí)際,合理定位私立學(xué)校的法人性質(zhì)和地位;明確政府與私立學(xué)校的關(guān)系,保障私立學(xué)校的平等權(quán)和自主權(quán);有效區(qū)分私立學(xué)校的種類,實(shí)行私立學(xué)校分類管理.

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

DOI:10．3963/j i．ssn．1671-6477．2014．06．026

收稿日期:2014-06-17

作者簡介:張利國(1976－),男,河北省張家口市人,大連民族學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師,西南政法大學(xué)民商法和教育法博士生,主要從事法學(xué)及教育學(xué)研究.?

基金項(xiàng)目:中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目(DC110416);大連市社會(huì)科學(xué)院2011年度立項(xiàng)課題(2011DIXK179)

一、我國私立學(xué)校法律地位的相關(guān)規(guī)定

私立學(xué)校是各國教育體系的重要組成部分,由于其關(guān)涉教育產(chǎn)權(quán)、學(xué)校治理等各項(xiàng)教育政策、法規(guī)的制定,歷來受到各國教育立法的重視.所謂“私立學(xué)校”是指非由國家出資建立的學(xué)校.即由國家以外的一切社會(huì)組織、個(gè)人、外國資本或者國有企業(yè)出資舉辦的學(xué)校 [1]175.

我國教育立法沒有采用私立學(xué)校這一范疇,而代之以“民辦學(xué)?！钡姆Q謂.筆者認(rèn)為,民辦學(xué)校的提法不夠科學(xué),民辦學(xué)校在本質(zhì)上就是西方的私立學(xué)校,建議以后的立法實(shí)踐將民辦學(xué)校統(tǒng)一界定為“私立學(xué)?！?基于理解和使用的需要,文中部分地方仍使用民辦學(xué)校的稱謂) ①.

私立學(xué)校的法律地位主要包括兩個(gè)層面的內(nèi)容.其一是橫向的、外在的法律地位,即私立學(xué)校與其他教育機(jī)構(gòu),主要是與公立學(xué)校的比較中所具有的法律地位.其二是縱向的、內(nèi)在的法律地位,即私立學(xué)校由于自身組織形態(tài)和法律結(jié)構(gòu)的差異所決定的其在整個(gè)法人體系中的類屬情況.

根據(jù)我國?民辦教育促進(jìn)法?與?民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例?的相關(guān)規(guī)定 ②,私立學(xué)校與公立學(xué)校具有同等的法律地位,國家應(yīng)該保障私立學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán).這是我國私立學(xué)校在橫向比較中的法律地位.

我國私立學(xué)校的縱向法律地位則主要是根據(jù)我國?民辦教育促進(jìn)法?相關(guān)法律規(guī)定而確立的.依據(jù)?民辦教育促進(jìn)法?,依法成立的民辦學(xué)校不僅需要具備法人條件,而且一經(jīng)成立即享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán).然而,私立學(xué)校作為獨(dú)立的法人,其究竟屬于哪一類型的法人?該問題一直是學(xué)界爭議的一個(gè)焦點(diǎn),并形成了公務(wù)法人說 [2]、社團(tuán)法人說 [1]195-196、財(cái)團(tuán)法人說 [3]、準(zhǔn)公益性或準(zhǔn)營利性法人說 [4]、非營利組織(第三部門)說 [5]等諸多學(xué)說.在立法層面,對(duì)民辦學(xué)校法律地位的界定也始終處于模棱兩可的尷尬境地.根據(jù)?民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例?的相關(guān)規(guī)定,民辦學(xué)校被冠以“民辦非企業(yè)單位”的稱謂,而這一所謂“獨(dú)創(chuàng)性”提法,不僅與傳統(tǒng)大陸法系有關(guān)法人的基本分類格格不入 ③,也難以消弭私立學(xué)校法律性質(zhì)與地位上的爭議,相反,從其產(chǎn)生之日起,就備受各方詬病.

二、對(duì)我國私立學(xué)校法律地位的評(píng)介

我國私立學(xué)校法律地位的界定,盡管有其合理性的一面,但不足之處也是顯而易見的.

(一)名不符實(shí):私立學(xué)校與公立學(xué)校存在實(shí)質(zhì)上的不平等

首先,私立學(xué)校在法律地位上存在事實(shí)上的不平等.盡管我國?民辦教育促進(jìn)法?規(guī)定了民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位,但法律條文上的同等性絲毫掩蓋不了事實(shí)上的不平等,主要表現(xiàn)在:私立學(xué)校與公立學(xué)校在招生權(quán)、土地使用權(quán)、信貸支持、稅收待遇、教師身份、社會(huì)評(píng)價(jià)、學(xué)生就業(yè)等諸多方面存在不平等.

其次,私立學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)難以實(shí)現(xiàn).政府對(duì)待私立學(xué)校慣有的所有制思維,使得私立學(xué)校徒具“私法人”之名,而欠缺“獨(dú)立性”之實(shí).以?民辦教育促進(jìn)法?規(guī)定的“合理回報(bào)”制度為例,該制度僅是作為政府鼓勵(lì)民間辦學(xué)的一種獎(jiǎng)勵(lì)和扶持手段,其并不承認(rèn)民辦學(xué)校出資人對(duì)投入財(cái)產(chǎn)的利潤分配請(qǐng)求權(quán)和剩余財(cái)產(chǎn)的索取權(quán).特別是出現(xiàn)了某些地方政府的教育主管部門以維護(hù)“教育公益性”為幌子,肆意干預(yù)私立學(xué)校的內(nèi)外部活動(dòng),私立學(xué)校始終處于政府的監(jiān)督和控制之下,私立學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)難以真正實(shí)現(xiàn).

(二)歸屬困境:私立學(xué)校不屬于我國?民法通則?所規(guī)定的法人類型

1986年的?民法通則?沒有采納大陸法系國家有關(guān)社團(tuán)、財(cái)團(tuán)法人以及公益法人、營利法人等基本分類形式,而是將法人劃分為機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人以及企業(yè)法人四種基本類型,其中前三種又被稱為非企業(yè)法人.而私立學(xué)校不屬于其中任何一種法人類型.主要原因在于:一是舉辦主體不同.按照事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及機(jī)關(guān)法人設(shè)立登記的相關(guān)法律規(guī)定,事業(yè)單位是由國家機(jī)關(guān)或其他組織舉辦的,社會(huì)團(tuán)體是由中國公民自愿組成的,機(jī)關(guān)法人則專指各級(jí)國家機(jī)構(gòu),這與私立學(xué)?？梢杂善髽I(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人來舉辦存在明顯差異.二是初始財(cái)產(chǎn)構(gòu)成不同.事業(yè)單位主要是國家基于公共目的,由國家機(jī)關(guān)或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦而產(chǎn)生,不包括非國有性資產(chǎn)(?事業(yè)單位登記管理暫行條例?第2條);社會(huì)團(tuán)體法人的財(cái)產(chǎn)構(gòu)成具有多元性,有社會(huì)團(tuán)體的經(jīng)費(fèi)、社會(huì)團(tuán)體開展章程規(guī)定的活動(dòng)并在國家規(guī)定的范圍內(nèi)所取得的合法收入,以及來自社會(huì)各界的資助、捐贈(zèng)等多方面的財(cái)產(chǎn)(?社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例?第29條);機(jī)關(guān)法人則有專門獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi).相比而言,私立學(xué)校的初始財(cái)產(chǎn)來源主要為非國有資產(chǎn)構(gòu)成.由此可見,私立學(xué)校不屬于上述任何一種法人類型.

(三)營利性與非營利性不分:民辦非企業(yè)單位法律特性模糊不清

教育屬于公益性事業(yè),受非營利性是保障教育公益性的固有思維影響,“民辦非企業(yè)單位”的性質(zhì)規(guī)定,刻意突出私立學(xué)校的公益性和非營利性,以區(qū)別企業(yè)等營利性組織.然而,非營利性與教育的公益性并沒有直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系.首先,二者的法律內(nèi)涵不同.公益性強(qiáng)調(diào)團(tuán)體的組織目的,即對(duì)于不特定多數(shù)人利益的滿足,而非營利性在法律內(nèi)涵上強(qiáng)調(diào)對(duì)團(tuán)體利潤的分配要求,即利潤不得在團(tuán)體成員之間分配;其次,二者的范疇歸屬不同.公益性強(qiáng)調(diào)教育的社會(huì)影響,屬于教育行為的范疇之一,非營利性與營利性強(qiáng)調(diào)對(duì)辦學(xué)所得利潤或盈利處理的一種制度要求,屬于市場行為的范疇;此外,二者側(cè)重點(diǎn)不同.教育之公益性側(cè)重對(duì)教育行為、活動(dòng)等的價(jià)值要求和倫理指向,而非營利性側(cè)重教育產(chǎn)品或服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性、市場性 [6].誠如學(xué)者所云:“我國建立的民辦非企業(yè)單位制度并非什么獨(dú)創(chuàng),不過是一個(gè)簡陋型的財(cái)團(tuán)法人制度.” [7]

三、對(duì)我國私立學(xué)校法律地位界定的立法建議

(一)尊重傳統(tǒng)和私立學(xué)校辦學(xué)實(shí)際,合理確定私立學(xué)校法律地位

從各國私立學(xué)校法律性質(zhì)與地位的規(guī)定看,突出的一個(gè)特點(diǎn)是私立學(xué)校的法律性質(zhì)深受所在國家教育法律傳統(tǒng)以及私立教育發(fā)展實(shí)際的影響.比如英國的“公學(xué)”制度、美國的天主教會(huì)學(xué)校以及德國的教會(huì)學(xué)校等,這些學(xué)校均深受教會(huì)法律傳統(tǒng)的影響,由于財(cái)產(chǎn)主要來源于慈善捐贈(zèng)、信托等方式,使得私立學(xué)校要么具有慈善機(jī)構(gòu)性質(zhì),要么具有類似“財(cái)團(tuán)法人”的地位.同樣的,各國私立教育發(fā)展實(shí)際直接導(dǎo)致了私立學(xué)校法律性質(zhì)與地位的多樣性.除日本專門建立了學(xué)校法人制度,作為設(shè)置私立學(xué)校的唯一主體,并被賦予了公益法人性質(zhì)外,如英國、美國、德國等國由于私立學(xué)校類型的多樣化導(dǎo)致私立學(xué)校的法律性質(zhì)與地位呈現(xiàn)出多元化特點(diǎn).

據(jù)此,筆者認(rèn)為,我國私立學(xué)校法律地位的認(rèn)定也要尊重我國教育傳統(tǒng),結(jié)合私立學(xué)校的具體實(shí)際做出相應(yīng)的規(guī)定 [8].一是應(yīng)充分認(rèn)識(shí)我國私立學(xué)校以投資辦學(xué)為本質(zhì)特征的實(shí)際.由于我國長期以來缺乏慈善捐贈(zèng)的觀念,加上相關(guān)法律制度的不健全,中國的私立教育從起步之日起就打上了濃重的投資辦學(xué)的印記,我國私立教育的本質(zhì)特征在于投資辦學(xué) [9].二是明確私立學(xué)校的私法人地位,根據(jù)資金來源方式的不同將我國私立學(xué)校定位為社團(tuán)法人或財(cái)團(tuán)法人.具體說來:

首先,改變我國?民法通則?對(duì)法人類型的四分法,繼承大陸法系傳統(tǒng)民法對(duì)公、私法人、社團(tuán)、財(cái)團(tuán)法人、公益法人和非營利法人的基本分類,并以此為基礎(chǔ),確立確定私立學(xué)校不同的法律性質(zhì)與地位.

其次,將投資助學(xué)型私立學(xué)校界定為社團(tuán)法人.社團(tuán)法人為人的組織體,其成立基礎(chǔ)在于人,并且根據(jù)其設(shè)立目的為營利或者公益,又可分為營利性社團(tuán)法人與公益性社團(tuán)法人.如此規(guī)定,一方面符合當(dāng)前我國私立學(xué)校的現(xiàn)實(shí)情況,即以投資辦學(xué)為主的多種私立學(xué)校并存.另一方面,也為我國開展?fàn)I利性與非營利性私立學(xué)校分類管理提供了法理基礎(chǔ).

再次,將捐資助學(xué)的私立學(xué)?；蛘叱鲑Y辦學(xué)但在章程中表明不要求“合理回報(bào)”的私立學(xué)校界定為財(cái)團(tuán)法人.財(cái)團(tuán)法人“是財(cái)產(chǎn)的集合而成立的法人,是財(cái)產(chǎn)的集合體” [10]財(cái)團(tuán)法人的典型特征在于其往往是為了某一特定目的而設(shè)立,財(cái)團(tuán)之財(cái)產(chǎn)必須服務(wù)于這一特定目的.財(cái)團(tuán)法人的財(cái)產(chǎn)具有獨(dú)立性,即一旦捐助人將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給財(cái)團(tuán)法人,便與捐助人脫離了關(guān)系,財(cái)團(tuán)法人即可依照章程之規(guī)定獨(dú)立地支配和使用該財(cái)產(chǎn),倘若遇到財(cái)團(tuán)法人終止或解散之情況,該捐助財(cái)產(chǎn)亦不得在財(cái)團(tuán)組成員之間分配,而應(yīng)繼續(xù)用于社會(huì)公益事業(yè)或從事其他相近的事業(yè).

(二)明確政府與私立學(xué)校關(guān)系,保障私立學(xué)校的平等權(quán)和自主權(quán)

為實(shí)現(xiàn)公立學(xué)校和私立學(xué)校在法律上的平等地位,應(yīng)切實(shí)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用,保障私立學(xué)校平等權(quán)和辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn).在保障私立學(xué)校平等權(quán)方面,政府要在立法、法律執(zhí)行、法律監(jiān)督等方面對(duì)影響私立學(xué)校平等法律地位建立的幾個(gè)突出問題做出規(guī)定,即建立和完善私立學(xué)校在稅收、土地、教職工、受教育者權(quán)利保障等方面的法律規(guī)定,要清理并糾正對(duì)私立學(xué)校的各類歧視政策.

享有更大的辦學(xué)自主權(quán)不僅是私立學(xué)校滿足教育多元化需求的應(yīng)有之義,也是私立學(xué)校的一個(gè)典型特征.其辦學(xué)自主權(quán)主要包括招生自主權(quán)、學(xué)費(fèi)定價(jià)權(quán)、教育教學(xué)權(quán)、教師聘用權(quán)、學(xué)生管理權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)等方面.筆者認(rèn)為,當(dāng)前要重點(diǎn)落實(shí)好私立學(xué)校的學(xué)費(fèi)定價(jià)權(quán)、自主管理權(quán)和法人財(cái)產(chǎn)權(quán).對(duì)于私立學(xué)校的學(xué)費(fèi)定價(jià)權(quán),政府原則上應(yīng)當(dāng)允許私立學(xué)校根據(jù)市場供求關(guān)系和價(jià)值規(guī)律確定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),政府則要在強(qiáng)化私立學(xué)校信息公開制度、加強(qiáng)行業(yè)自律、建立和完善私立學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制以及退出機(jī)制等方面發(fā)揮作用;對(duì)于私立學(xué)校的自主管理權(quán),要允許私立學(xué)校在貫徹國家教育方針、遵守法律法規(guī)的前提下,結(jié)合自身辦學(xué)方式靈活多樣的特點(diǎn),在課程安排和開發(fā)、教育教學(xué)管理、學(xué)生評(píng)價(jià)等方面開展自主性實(shí)踐;對(duì)于私立學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán),根據(jù)私立學(xué)校的資產(chǎn)來源特點(diǎn),建立符合各自特點(diǎn)的、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、決策權(quán)與管理權(quán)分離的法人治理機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制以及投資與受益合理的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度.

(三)設(shè)定營利性與非營利性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),實(shí)行私立學(xué)校分類管理

從私立學(xué)校的分類看,營利性和非營利性私立學(xué)校并存發(fā)展已成為國際上私立學(xué)校發(fā)展的一種趨勢.?國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要? (2010－2020年)指出,要積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理制度,規(guī)范民辦學(xué)校的法人登記.據(jù)此,筆者認(rèn)為,應(yīng)在社團(tuán)法人的基礎(chǔ)上,根據(jù)其設(shè)立目的為營利性抑或非營利性,將私立學(xué)校劃分為營利性與非營利性的私立學(xué)校.

首先,確立“禁止分配限制”原則和目的性標(biāo)準(zhǔn)作為營利性和非營利性私立學(xué)校界分的標(biāo)準(zhǔn).即如果一所私立學(xué)校存續(xù)的目的是為實(shí)現(xiàn)公共目的而存在,并且不把扣除成本之后的凈收入分配給機(jī)構(gòu)成員的就是非營利性私立學(xué)校,反之,則為營利性私立學(xué)校.

其次,明確營利性和非營利性私立學(xué)校的主要權(quán)利義務(wù).在權(quán)利方面,營利性私立學(xué)校本質(zhì)上相當(dāng)于公司或企業(yè),可參照?公司法?、?企業(yè)法?的相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行規(guī)制.對(duì)于學(xué)校而言,其主要權(quán)利形態(tài)表現(xiàn)為獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán),即私立學(xué)校對(duì)投入其的財(cái)產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán),任何組織和個(gè)人無法定事由,不得隨意處分私立學(xué)校的財(cái)產(chǎn);對(duì)于私立學(xué)校的投資人或舉辦者而言,其主要的權(quán)利形態(tài)表現(xiàn)為剩余財(cái)產(chǎn)索取權(quán)、利潤分配請(qǐng)求權(quán)等經(jīng)濟(jì)性權(quán)利以及選舉管理者、參與學(xué)校治理等管理性權(quán)利.在義務(wù)方面,營利性私立學(xué)校主要履行法律對(duì)企業(yè)法人的義務(wù)要求,如向政府依法納稅、維護(hù)社會(huì)公序良俗,向股東履行信息披露、接受監(jiān)督、分配利潤等義務(wù).

非營利私立學(xué)校在權(quán)利方面,可以享受與公立學(xué)校一樣的在土地使用、財(cái)政支持、稅收、招生資助等方面的相關(guān)權(quán)利.在義務(wù)方面,非營利性私立學(xué)校除負(fù)有類似公立學(xué)校在教育產(chǎn)品或服務(wù)提供方面的法定義務(wù)外,還負(fù)有非營利性法人的一般性義務(wù)要求,如“禁止利潤分配、禁止個(gè)人圖利、合理性薪酬、禁止非關(guān)聯(lián)性商業(yè)活動(dòng)以及強(qiáng)制信息披露等規(guī)則約束” [11].

注釋:

① 關(guān)于將民辦學(xué)校統(tǒng)一改為“私立學(xué)?！钡姆Q謂,主要基于以下理由:第一,在法律語言的使用習(xí)慣上,公法、私法的劃分是大陸法系國家傳統(tǒng)的法律劃分方法,盡管劃分的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同,但學(xué)校作為一種民事主體,將其進(jìn)行公立、私立學(xué)校的劃分有助于法律語言使用上的一致性.第二,“民辦”與“官辦”相對(duì),該種劃分,與現(xiàn)代法治社會(huì)所倡導(dǎo)的主體平等精神格格不入,特別是在中國這樣一個(gè)“官本位”色彩較為濃厚的國家,“民辦學(xué)校”與“官辦學(xué)?！钡膭澐?會(huì)進(jìn)一步助長官辦學(xué)校的優(yōu)越感,不利于民辦學(xué)校平等地位的實(shí)現(xiàn)和健康發(fā)展.第三,公立、私立學(xué)校的劃分符合國際上大多數(shù)國家關(guān)于學(xué)校的劃分,屬于國際通行的慣例.如日本、美國、德國、中國臺(tái)灣地區(qū)的立法中都有對(duì)公立學(xué)校、私立學(xué)校的明確規(guī)定.

② 我國?民辦教育促進(jìn)法?第5條、第27條,?民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例?第29條、第31條對(duì)民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的法律地位做了詳盡的論述.

③ 傳統(tǒng)大陸法系民法體系中關(guān)于法人的分類一般包含有公法人和私法人(以法人設(shè)立所依據(jù)的法律為標(biāo)準(zhǔn)),社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人(以法人成立的基礎(chǔ)為標(biāo)準(zhǔn)),公益法人和營利法人(以法人的目的為標(biāo)準(zhǔn))等基本形式.