國(guó)外防治城市病的規(guī)劃應(yīng)對(duì)思路與措施借鑒

王開(kāi)泳+顏秉秋（等）

摘 要：城市病是隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程出現(xiàn)的，已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)外城市發(fā)展普遍存在的難題。城市規(guī)劃和管理是防治城市病的主要途徑之一。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家城市病的主要表現(xiàn)為人口膨脹，城市不堪重負(fù)；城市人口貧困失業(yè)、居住條件惡劣；交通擁堵，生活質(zhì)量下降；環(huán)境污染，資源短缺；社會(huì)沖突、犯罪活動(dòng)、政治腐敗現(xiàn)象加??；城市無(wú)序蔓延，發(fā)展失控等方面。針對(duì)以上問(wèn)題，國(guó)外從城市規(guī)劃和管理層面出發(fā)，進(jìn)行了很多的嘗試，積累了很多寶貴經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)借鑒美、英、日等發(fā)達(dá)國(guó)家治理城市病的規(guī)劃應(yīng)對(duì)思路，對(duì)我國(guó)的城市規(guī)劃管理有很好的啟發(fā)，今后應(yīng)更新城市發(fā)展理念，加強(qiáng)城市規(guī)劃編制的科學(xué)性與權(quán)威性，重視交通規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展的引導(dǎo)，積極推進(jìn)各項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)與對(duì)接，縮短規(guī)劃審批周期，嚴(yán)格保障規(guī)劃的順利實(shí)施。這些規(guī)劃思路的落實(shí)，對(duì)于我國(guó)防治城市病，推進(jìn)城市健康發(fā)展具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：城市病；防治；規(guī)劃應(yīng)對(duì)；借鑒

中圖分類號(hào)：C912.81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1 引言

城市化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，也是中國(guó)發(fā)展的機(jī)遇。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家高度重視新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，著力推進(jìn)生態(tài)文明，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。截至2012年底，我國(guó)的城市化率達(dá)到52.6%，2013年政府工作報(bào)告中關(guān)于城市化發(fā)展的論述“特大城市和大城市要合理控制規(guī)?！保稹皟蓵?huì)”代表委員的熱議[1]。城市病是指由于城市人口、產(chǎn)業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)冗^(guò)度集中，規(guī)模過(guò)大，導(dǎo)致交通擁堵，環(huán)境污染，住房緊張，能源短缺，貧困分化等種種弊端，通稱為“城市病”[2]。城市病的出現(xiàn)，固然與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要的關(guān)系，同時(shí)與城市規(guī)劃和城市管理有密切的關(guān)系。因此，我國(guó)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，從城市規(guī)劃的角度探討城市病的防治是一個(gè)很好地研究視角，借鑒國(guó)外防治城市病的規(guī)劃應(yīng)對(duì)思路，對(duì)于我國(guó)城市防治城市病，促進(jìn)城市持續(xù)健康發(fā)展具有十分重要的意義。

工業(yè)革命始于英國(guó)，英國(guó)也最早產(chǎn)生各類城市病?？梢哉f(shuō)，城市病是工業(yè)化與城市化的必然產(chǎn)物。而我國(guó)與世界其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，后發(fā)優(yōu)勢(shì)明顯，城市化進(jìn)程大大縮短，導(dǎo)致城市病集中高發(fā)，特別是像北京這種2000多萬(wàn)人口的超大城市，交通擁堵、房?jī)r(jià)高漲、垃圾圍城、水質(zhì)污染以及近來(lái)頻發(fā)的霧霾天氣等“城市病”病癥凸顯。

國(guó)外工業(yè)化起步較早，治理城市病的經(jīng)驗(yàn)比較豐富，特別是在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，摸索出一套完整的理論體系、城市規(guī)劃和建設(shè)方法，實(shí)現(xiàn)了從規(guī)劃層面上預(yù)防和治理各類城市病，防患于未然，成效顯著。因此，借鑒國(guó)外防治城市病的成熟經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)的城市病防治以及城市化健康發(fā)展具有十分重要的參考價(jià)值。

2 國(guó)外城市病主要表現(xiàn)形式

2.1 人口膨脹，城市不堪重負(fù)

大城市通常對(duì)人口具有強(qiáng)大的引力，人口快速集聚驅(qū)動(dòng)著各大城市加速發(fā)展。在此過(guò)程中，城市建設(shè)和管理應(yīng)滿足迅速增長(zhǎng)的發(fā)展需求，否則將導(dǎo)致各類城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給滯后于城市人口的增長(zhǎng)，從而引發(fā)一系列矛盾問(wèn)題，出現(xiàn)環(huán)境污染、就業(yè)困難、治安惡化等城市病。例如，19世紀(jì)末前后，英國(guó)城市人口急劇膨脹，造成住房短缺，貧民窟比比皆是；公共衛(wèi)生設(shè)施奇缺，空氣及水源污染嚴(yán)重，環(huán)境惡劣；就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，工人處境艱難；犯罪率居高不下等等。又如拉美地區(qū)，在20世紀(jì)中葉進(jìn)入工業(yè)化階段后，城市人口迅速集聚，城市化水平甚至超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家，出現(xiàn)城市化速度大大超過(guò)工業(yè)化發(fā)展速度的“過(guò)度城市化”[3]。人口過(guò)度膨脹，及其所造成的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施缺位，成為城市病其他病癥的主要病灶。

2.2 城市人口貧困失業(yè)、居住條件惡劣

城市人口貧困失業(yè)、住房困難、居住環(huán)境惡劣的一個(gè)重要表現(xiàn)就是貧民窟，在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的城市化進(jìn)程中都出現(xiàn)了大量貧民窟的現(xiàn)象。1900年38%（150萬(wàn)）的紐約市民居住在4.3萬(wàn)個(gè)貧民窟里，直到21世紀(jì)紐約尚有哈萊姆等貧民區(qū)的存在。目前，孟買1600萬(wàn)人口中有60%居住在僅占城市土地面積十分之一的貧民區(qū)和路邊的簡(jiǎn)陋建筑中，貧民窟已經(jīng)成為這個(gè)世界著名港口城市以及印度經(jīng)濟(jì)中心城市的最大特色[4]。同時(shí)，一系列的問(wèn)題伴隨貧民窟而來(lái)，一方面貧民窟內(nèi)居住條件惡劣，缺少基本的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，嚴(yán)重地影響居民的身心健康、下一代的教育和發(fā)展。另一方面，貧民窟人員混雜、治安混亂，成為城市犯罪的集中地和多發(fā)地。

2.3 交通擁堵，生活質(zhì)量下降

高度集聚的人口和產(chǎn)業(yè)對(duì)城市交通的依賴日益增強(qiáng)，城市交通建設(shè)滯后和供給不足的問(wèn)題越來(lái)越明顯，主要表現(xiàn)為交通擁擠、尾氣排放、空氣污染、出行安全等一系列問(wèn)題。倫敦是目前全英國(guó)最為擁擠的地區(qū)，每日交通高峰時(shí)段內(nèi)每小時(shí)有超過(guò)100萬(wàn)人和4萬(wàn)輛機(jī)動(dòng)車進(jìn)入中心城區(qū)，造成了嚴(yán)重的交通擁堵。在巴黎，由于上世紀(jì)60年代采取了“適應(yīng)小汽車發(fā)展”的交通策略，私人小汽車數(shù)量與日俱增，導(dǎo)致市區(qū)交通出行受阻，1973年環(huán)城快速路開(kāi)通后不久就出現(xiàn)了持續(xù)性的擁擠[4]。交通擁堵不僅增加了居民的出行時(shí)間和成本，居民的生活質(zhì)量也隨之下降，而且弱化了城市聚集效應(yīng)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等諸項(xiàng)城市重要功能效率低下，城市競(jìng)爭(zhēng)力衰退。更為甚者，交通擁堵將引發(fā)城市生存環(huán)境的持續(xù)惡化，成為阻礙發(fā)展的“城市頑疾”。

2.4 環(huán)境污染，資源短缺

發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)化進(jìn)程是一條先污染后治理的道路，洛杉磯、倫敦的光化學(xué)煙霧就是典型的案例。環(huán)境污染對(duì)城市發(fā)展的影響深遠(yuǎn)，不僅影響城市居民的健康，也影響了生態(tài)系統(tǒng)的平衡和可持續(xù)健康發(fā)展。有學(xué)者曾對(duì)此做出過(guò)研究，我國(guó)上世紀(jì)90年代由于環(huán)境污染帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失的部分估算結(jié)果為1085.1億元[5]，損失大約相當(dāng)于當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3.13%。根據(jù)2002年聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)事務(wù)部關(guān)于“全球挑戰(zhàn)，全球機(jī)遇”報(bào)告[6]，目前全世界有40%的人口（20多億）面臨水資源短缺。此外，土地資源緊缺問(wèn)題也是國(guó)際大都市在城市化進(jìn)程中所必須面對(duì)的問(wèn)題，東京、紐約、倫敦等大都市都曾出現(xiàn)較為嚴(yán)重的土地緊張問(wèn)題。如何開(kāi)辟新的發(fā)展空間、拓展地域范圍已成為各大都市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

2.5 社會(huì)沖突、犯罪活動(dòng)現(xiàn)象加劇

發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了界限比較分明的富人居住區(qū)和窮人居住區(qū)，即所謂的“隔離社區(qū)”。例如巴黎西部的富人區(qū)，街道和社區(qū)整潔寬敞，而東部和北部的窮人區(qū)的許多街道狹窄、骯臟，甚至沒(méi)有路燈。美國(guó)則出現(xiàn)許多以白人、黑人、西班牙裔、亞裔等相同族裔集中，不同族裔分離的種族隔離現(xiàn)象。由于貧富差距不斷拉大、種族問(wèn)題得到不到根本解決，導(dǎo)致社會(huì)沖突日益增多，犯罪活動(dòng)居高不下[7]。貧民居住區(qū)的犯罪率高、毒品買賣盛行、暴力活動(dòng)頻繁，成為社會(huì)不穩(wěn)定的發(fā)源地。

2.6 城市無(wú)序蔓延，發(fā)展失控

20世紀(jì)50年代以來(lái)，美國(guó)等西方國(guó)家城市規(guī)模不斷增大，褔特制的出現(xiàn)與私人汽車大眾化，致使人們購(gòu)房置業(yè)的地域選擇范圍擴(kuò)展，從而加劇了城市用地覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)的過(guò)程。進(jìn)入80年代，西方社會(huì)開(kāi)始反思城市擴(kuò)展帶來(lái)的各種環(huán)境問(wèn)題及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果，認(rèn)為“以汽車為導(dǎo)向的交通方式、低密度的城市蔓延，是一種不可持續(xù)的增長(zhǎng)方式”[8]。低密度擴(kuò)展造成了人均服務(wù)設(shè)施成本的增加、土地資源浪費(fèi)以及城市中心區(qū)發(fā)展的衰退等；造成了種族、貧富在空間上的隔離；造成農(nóng)業(yè)用地、濕地的減少等負(fù)面作用[9]。

3 國(guó)外防治城市病的規(guī)劃應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)

交通擁堵等城市病的出現(xiàn)，直接原因是城市空間結(jié)構(gòu)不合理造成的，但根本原因是城市規(guī)劃的失誤，規(guī)劃沒(méi)有發(fā)揮引導(dǎo)和優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)控作用。因此，國(guó)外較早地重視起城市規(guī)劃，使城市發(fā)展與環(huán)境不斷協(xié)調(diào)，努力實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.1 美國(guó)的規(guī)劃思路與措施

針對(duì)城市無(wú)限蔓延式發(fā)展帶來(lái)的眾多問(wèn)題，美國(guó)的城市規(guī)劃與管理引入了“新城市主義” [10]（New Urbanism）和“精明增長(zhǎng)”（Smart Growth）的發(fā)展理念，并將其真正運(yùn)用于實(shí)際建設(shè)，使它們成為對(duì)城市推行近幾十年來(lái)的蔓延式增長(zhǎng)及其所引起的諸多負(fù)面效應(yīng)的有力還擊。它們主要倡導(dǎo)城市進(jìn)行積極的增長(zhǎng)管理，防止邊緣無(wú)序擴(kuò)張，保護(hù)日益受損的生態(tài)環(huán)境，使城市中心區(qū)恢復(fù)活力，挖掘城市現(xiàn)有空間的利用價(jià)值。其中，城市增長(zhǎng)管理主要是政府出臺(tái)一些政策措施，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)城市發(fā)展速度、建設(shè)時(shí)序、用地區(qū)位、用地性質(zhì)、用地規(guī)模的有效控制，并從多方面進(jìn)行協(xié)調(diào)組織、引導(dǎo)管制。按照E.Fonder的劃分方法，城市管理政策可分為兩方面，一為引導(dǎo)增長(zhǎng)政策，二為土地保護(hù)政策[11]。城市精明增長(zhǎng)的核心目標(biāo)是使城市空間發(fā)展轉(zhuǎn)向“填充式發(fā)展（infill）和緊湊式增長(zhǎng)（compact development）”。2000年，美國(guó)精明增長(zhǎng)聯(lián)盟（Smart Growth America）由美國(guó)規(guī)劃協(xié)會(huì)與60家公共組織共同創(chuàng)辦，成為推進(jìn)和貫徹“精明增長(zhǎng)”的先鋒。對(duì)于無(wú)序蔓延的一系列問(wèn)題，新城市主義提出了“公共交通導(dǎo)向”的發(fā)展模式（Transit-Oriented Development， TOD）[12]，提出重視宏觀區(qū)域整合，關(guān)注公共交通與土地使用模式之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)由城市規(guī)劃引導(dǎo)城市整體的空間開(kāi)發(fā)，取得了良好的效果。

3.2 英國(guó)的規(guī)劃思路與措施

19 世紀(jì)末，英國(guó)出現(xiàn)的嚴(yán)重城市和社會(huì)問(wèn)題，當(dāng)時(shí)著名的城市社會(huì)促進(jìn)者霍華德受任進(jìn)行治理。基于城市調(diào)查制定了城市整治方案，首次提出了田園城市構(gòu)想，而后在英國(guó)發(fā)起了著名的“田園城市”運(yùn)動(dòng)。1903年由霍華德指導(dǎo)建設(shè)了萊奇沃思（Letchworth），使其成為世界上第一座花園城市。田園城市思想影響深遠(yuǎn)，包括戰(zhàn)后英國(guó)新城運(yùn)動(dòng)和城市區(qū)域規(guī)劃、美國(guó)的郊區(qū)住宅開(kāi)發(fā)和后來(lái)的新城市主義都繼承了田園城市理論中的部分思想[13]。

19世紀(jì)中期，倫敦城市的物質(zhì)環(huán)境不斷惡化，公共衛(wèi)生和住宅問(wèn)題引起了社會(huì)各界的普遍不滿，于是，1848 年英國(guó)頒布了第一部《公共衛(wèi)生法》，授權(quán)各個(gè)地方政府，制定關(guān)于建筑物、街道環(huán)境的公共衛(wèi)生法規(guī)，成為英國(guó)政府率先致力于城市物質(zhì)環(huán)境公共管理的標(biāo)志；1909年又頒布了《住宅與城市規(guī)劃諸法》[14]，它是第一部涉及城市規(guī)劃的法律，對(duì)城市建設(shè)管理具有劃時(shí)代的意義，它要求地方政府對(duì)城市范圍內(nèi)將要被開(kāi)發(fā)、可能被開(kāi)發(fā)的用地進(jìn)行研究，編制規(guī)劃方案。至此，英國(guó)的城市規(guī)劃理論研究與探索實(shí)踐真正成為了一項(xiàng)必不可少的政府管理職能。

二戰(zhàn)后，倫敦郊外農(nóng)村的農(nóng)業(yè)功能逐漸消失，取而代之出現(xiàn)更多的城市的功能，這一現(xiàn)象慢慢演變?yōu)橐越紖^(qū)化過(guò)程為主的新城運(yùn)動(dòng)。這種郊區(qū)化與美國(guó)的城市蔓延發(fā)展不同，它強(qiáng)調(diào)為疏解城市中心區(qū)的人口密度而進(jìn)行的新城開(kāi)發(fā)，并積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。英國(guó)新城運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了大都市地區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)疏散，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，保證了二戰(zhàn)后城市住房大量需求，縮短了就業(yè)通勤距離，提高了居住環(huán)境質(zhì)量，其先進(jìn)而科學(xué)的發(fā)展理念為世界其他國(guó)家的城市發(fā)展所紛紛效仿。另外，英國(guó)首次提出在新城與大城市中心的區(qū)域范圍內(nèi)構(gòu)建“反磁力吸引”體系的構(gòu)想，通過(guò)新城與城市中心的分工協(xié)作構(gòu)建區(qū)域平衡狀態(tài)，并將其應(yīng)用于第三代新城建設(shè)[15]。而后，在綠帶控制與新城運(yùn)動(dòng)理念的指導(dǎo)下，開(kāi)展了歷次大倫敦規(guī)劃，成立“大倫敦議會(huì)”，成為專門管理大倫敦發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)。由于這一疏散戰(zhàn)略的實(shí)施，工業(yè)和居住有序地向郊區(qū)轉(zhuǎn)移發(fā)展，大倫敦人口開(kāi)始持續(xù)下降，城市膨脹得到一定程度的遏制。

3.3 日本的規(guī)劃思路與措施

20世紀(jì)80年代初，日本土地價(jià)格暴漲，并引發(fā)了諸多社會(huì)問(wèn)題和民眾不滿。為抑制地價(jià)增長(zhǎng)以及房地產(chǎn)泡沫，確保土地的正確合理利用，日本國(guó)會(huì)于1989年通過(guò)了《土地基本法》[16]。它的出臺(tái)規(guī)范了日本土地的利用狀況，可以說(shuō)是日本土地政策從混亂放任轉(zhuǎn)向正式規(guī)范的里程碑。此后，日本相繼出臺(tái)關(guān)于土地利用方面的法律，包括《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》、《國(guó)土利用計(jì)劃法》、《都市計(jì)劃法》，《農(nóng)業(yè)振興地域整備法》等，據(jù)此日本有序開(kāi)展了五輪“國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃”，它以國(guó)家土地的綜合開(kāi)發(fā)為出發(fā)點(diǎn)，促進(jìn)國(guó)土均衡開(kāi)發(fā)為目標(biāo)，提出了全局性和長(zhǎng)期性的指導(dǎo)意見(jiàn)，在緩解日本土地與住房問(wèn)題、解決城市病等方面做出了重要貢獻(xiàn)[17]。

為緩解道路擁堵與環(huán)境污染問(wèn)題，東京的道路建設(shè)主要以高速公路網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)、城市干線道路建設(shè)、沿路環(huán)境整治等為重點(diǎn)。為緩解交通壓力，解決城市擁堵問(wèn)題，政府提出旅客列車、貨運(yùn)列車、近距離列車、快速列車、慢速列車分道形式，并實(shí)現(xiàn)列車的長(zhǎng)編組化和高速化，力圖大幅度提高列車的運(yùn)行能力和速度，解決城市擁堵問(wèn)題[18]。同時(shí)，由于遠(yuǎn)郊住宅區(qū)大規(guī)模擴(kuò)大，居民通勤問(wèn)題亟待解決，日本政府采取了新住宅區(qū)鐵路建設(shè)補(bǔ)助制度，對(duì)開(kāi)發(fā)商承擔(dān)的鐵路建設(shè)費(fèi)提供補(bǔ)貼，積極促進(jìn)通勤鐵路的開(kāi)發(fā)、建設(shè)。東京城市軌道交通的快速發(fā)展，不僅有效地解決了首都圈內(nèi)數(shù)千萬(wàn)人的通勤問(wèn)題，也極大促進(jìn)了城市人口和城市產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。

4 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

4.1 更新城市發(fā)展理念

近年，西方發(fā)達(dá)國(guó)家大部分已經(jīng)完成了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的任務(wù)，為了繼續(xù)保持在全球化產(chǎn)業(yè)分工和信息化時(shí)代的優(yōu)勢(shì)地位，它們根據(jù)自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新特點(diǎn)，尤其是人口負(fù)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)化等特征，積極謀劃“城市轉(zhuǎn)型”或“城市再生”（regeneration）。針對(duì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，國(guó)際上提出了眾多新型城市理念，如：健康城市、生態(tài)城市、低碳城市、緊湊城市、創(chuàng)新型城市、智慧城市等，這些新型城市發(fā)展模式已成為國(guó)內(nèi)外眾多城市的發(fā)展目標(biāo)，為我國(guó)特大城市治理城市病提供了較好的參考思路[19]。

我國(guó)傳統(tǒng)的城市發(fā)展模式推崇“效率至上”，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為城市發(fā)展的主要標(biāo)桿。在城市的發(fā)展過(guò)程中，人們的幸福感卻在流失，伴隨城市發(fā)展的腳步，很多城市出現(xiàn)的交通擁堵、環(huán)境污染等城市病，讓人憂心。因此，我國(guó)一方面應(yīng)積極學(xué)習(xí)和引進(jìn)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)城市發(fā)展理念，同時(shí)也努力根據(jù)我國(guó)自身城市狀況探索和創(chuàng)新適合自身的城市發(fā)展理念，構(gòu)建城市發(fā)展新模式。西方提出了大量城市發(fā)展的新理念，其根本目的具有相似性，即防治城市病，促進(jìn)城市健康可持續(xù)發(fā)展。面對(duì)諸多城市病問(wèn)題，我國(guó)也應(yīng)樹(shù)立以人為本的城市發(fā)展理念，改變過(guò)去城市治理的傳統(tǒng)意識(shí)。這就需要使經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃、建筑、藝術(shù)、文化等專業(yè)人員成為城市價(jià)值和城市標(biāo)準(zhǔn)制定的重要參與者，凝聚和形成影響城市發(fā)展的新的理性力量，建立新的城市價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)影響機(jī)制，以新的城市開(kāi)發(fā)理念來(lái)影響城市建設(shè)。

4.2 加強(qiáng)城市規(guī)劃編制的科學(xué)性與權(quán)威性

國(guó)外大城市都高度重視城市規(guī)劃的作用，在規(guī)劃制訂階段，注重公眾參與的作用，并反復(fù)進(jìn)行廣泛論證，以確保規(guī)劃的科學(xué)性和操作性。同時(shí)，在實(shí)施規(guī)劃方面，都通過(guò)規(guī)劃立法，強(qiáng)化規(guī)劃?rùn)?quán)威性。如，日本在應(yīng)對(duì)國(guó)土管理問(wèn)題陸續(xù)制訂了一百多部相關(guān)法律法規(guī)為城市化過(guò)程中的一系列相關(guān)問(wèn)題的解決提供了法律保障。而在倫敦城市規(guī)劃過(guò)程中，英國(guó)議會(huì)先后頒布了《綠帶法》、《新城法》、《內(nèi)城法》 等法律，有效地保障了倫敦都市圈均衡發(fā)展與社會(huì)公平。

我國(guó)雖然頒布實(shí)施了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，明確了規(guī)劃的法律地位，但受規(guī)劃科學(xué)性等諸多影響，規(guī)劃?rùn)?quán)威性較弱。我國(guó)政府權(quán)力高度集中，正所謂“規(guī)劃規(guī)劃，不如領(lǐng)導(dǎo)的一句話”，權(quán)力的高度集中容易引發(fā)越級(jí)決策、責(zé)權(quán)不對(duì)稱、言路阻塞，對(duì)規(guī)劃的權(quán)威性造成嚴(yán)重的損害。且規(guī)劃被隨意修改的現(xiàn)象比較普遍，很多地方“換一屆領(lǐng)導(dǎo)就改一輪規(guī)劃”。東部沿海一些城市的1997年～2010年的土地利用總體規(guī)劃布局調(diào)整率在20%以上，有的高達(dá)80%～90%。再次，對(duì)于違反規(guī)劃的行為處罰力度不夠，甚至許多違法行為是在地方領(lǐng)導(dǎo)默許之下進(jìn)行，起不到震懾作用。因此，在規(guī)劃的編制、規(guī)劃的修改以及規(guī)劃實(shí)施方面應(yīng)該制定具體的法律，追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和管理者的責(zé)任。

4.3 重視交通規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展的引導(dǎo)

汽車交通的發(fā)展加速了居住和工作地點(diǎn)的分離，科學(xué)合理、有前瞻性的交通規(guī)劃對(duì)治理城市交通擁堵具有根本性的調(diào)控作用。借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，提倡不同類型、不同速度的列車分道行使，通過(guò)鐵路建設(shè)補(bǔ)助制度，促進(jìn)通勤鐵路的建設(shè)。此外，不少發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，大城市以公共交通為主，才能使居民交通得到保障，同時(shí)使環(huán)境污染程度降低。例如，日本促進(jìn)公共交通的建設(shè)，在20世紀(jì)末，東京的鐵路、有軌電車、地鐵等軌道交通已經(jīng)形成基本完善的道路網(wǎng)絡(luò)，50年代左右，地鐵承擔(dān)了東京及首都圈內(nèi)旅客運(yùn)輸量的86.5%。

因此，我國(guó)在城市空間規(guī)劃和總體規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)對(duì)交通功能定位有全面的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)交通政策和其他城市政策的結(jié)合；促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)和交通規(guī)劃的結(jié)合，引導(dǎo)城市結(jié)構(gòu)的合理布局；加強(qiáng)綜合交通系統(tǒng)的建設(shè)，提高綜合交通效率；加強(qiáng)公共交通的建設(shè)，并提高公共交通系統(tǒng)的利用率；加強(qiáng)城市交通發(fā)展規(guī)劃及管理水平，提高道路建設(shè)的科學(xué)性。一方面，統(tǒng)一制定道路交通發(fā)展的規(guī)劃，結(jié)合水電煤氣燈管道進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)規(guī)劃；對(duì)于交通擁堵較嚴(yán)重的路口，建立交通樞紐，進(jìn)行立體交通或加寬改造，科學(xué)分流。另一方面提高交通管理水平和科技含量，利用先進(jìn)技術(shù)提高現(xiàn)有交通設(shè)施的使用，如通過(guò)路網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)中的交通流量來(lái)分配整個(gè)城市的交通網(wǎng)絡(luò)信號(hào)，再如運(yùn)用GPS定位技術(shù)，提高處理各種交通情況的反應(yīng)速度；對(duì)于市民則可利用網(wǎng)絡(luò)、電話等實(shí)時(shí)發(fā)布最新交通信息指導(dǎo)出行。另外，城市交通擁堵，是人、車、路之間的矛盾，在合理規(guī)劃道路以及合理調(diào)配出行工具的基礎(chǔ)上，要提高市民的交通素質(zhì)，才能全面的解決擁堵問(wèn)題，推進(jìn)交通管理的社會(huì)化、法制化，使市民養(yǎng)成良好的交通習(xí)慣，確保暢通的交通環(huán)境。

4.4 積極推進(jìn)各項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)與對(duì)接

國(guó)外規(guī)劃體系協(xié)調(diào)統(tǒng)一，各規(guī)劃之間關(guān)系明確，從而可以較好實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源整合和空間合理布局。國(guó)外大城市的規(guī)劃通常都存在一個(gè)跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，類似于“大都市規(guī)劃委員會(huì)”，對(duì)區(qū)域城市發(fā)展和規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)。都市圈的規(guī)劃?rùn)?quán)利集中在規(guī)劃委員會(huì)，由委員會(huì)來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一的研究、安排，從而可以較好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的資源整合和產(chǎn)業(yè)合理布局。通過(guò)跨區(qū)域的規(guī)劃，構(gòu)建起多中心的城市群布局，并根據(jù)大城市的發(fā)展規(guī)律，維持其開(kāi)放性、流動(dòng)性、多樣性和異質(zhì)性，促進(jìn)大城市及以此為核心城市的城市體系各成員城市的合作與發(fā)展，推動(dòng)城市群（都市圈）內(nèi)各城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。如美國(guó)紐約注重發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)組織作用，其中，既有政府支持的組織也有民間成立的非盈利組織。1898年成立的大紐約市政府、1929年成立的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)，20世紀(jì)60年代成立的紐約大都市區(qū)委員會(huì)等，它們?cè)趨^(qū)域規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制形成等方面發(fā)揮了重要作用[20]。

我國(guó)與城市建設(shè)、發(fā)展相關(guān)的規(guī)劃主要有國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等。但我國(guó)規(guī)劃體系較為混亂，規(guī)劃之間相互不協(xié)調(diào)。如國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃本來(lái)是擁有上位規(guī)劃的地位，城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的制定，都必須以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)。但是，各地方行政層級(jí)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是由同級(jí)人民政府制定并由同級(jí)人大批準(zhǔn)實(shí)施的。這樣，地方政府就可能在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中盡量把指標(biāo)做大，然后再以此為依據(jù)制定符合地方政府意愿的城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。因此，我國(guó)城市的規(guī)劃往往著眼于自身，且每個(gè)城市都將自己城市發(fā)展目標(biāo)與城市定位盲目拔高，這樣就會(huì)導(dǎo)致盲目建設(shè)、資源浪費(fèi)、功能非配不合理等問(wèn)題。所以，我們?cè)谔岣吒鞑块T規(guī)劃科學(xué)性與加強(qiáng)其執(zhí)行的力度的同時(shí)，注重各種規(guī)劃的有機(jī)銜接，注重規(guī)劃之間的綜合性與系統(tǒng)性，尊重上位規(guī)劃，避免規(guī)劃之間的矛盾，構(gòu)成促進(jìn)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃系統(tǒng)。而針對(duì)城市病，要以“聯(lián)系”視角和“前瞻”思維科學(xué)制定與城市發(fā)展相關(guān)的一系列規(guī)劃，確定其在區(qū)域中所承擔(dān)的功能，以及自身的結(jié)構(gòu)、布局等。

4.5 縮短審批程序，嚴(yán)格保障城市規(guī)劃的實(shí)施

發(fā)達(dá)國(guó)家的城市規(guī)劃理論非常重視規(guī)劃過(guò)程中的監(jiān)督管理，強(qiáng)調(diào)公眾參與，將其視為各利益相關(guān)方充分博弈并達(dá)成妥協(xié)的過(guò)程，認(rèn)為這樣制定出來(lái)的規(guī)劃具有較高的認(rèn)可度，也較容易實(shí)行。如英國(guó)在整個(gè)規(guī)劃過(guò)程中，必須有三個(gè)月時(shí)間的公眾參與階段，作為規(guī)劃編制過(guò)程中的重要組成部分?？赏ㄟ^(guò)磋商、質(zhì)詢、聽(tīng)證等環(huán)節(jié)，以充分聽(tīng)取公眾的各項(xiàng)意見(jiàn)，據(jù)以對(duì)規(guī)劃加以修改完善。規(guī)劃一旦確定，又以公告的形式予以公布，以使公眾遵守并監(jiān)督實(shí)施[21]。同時(shí)，英國(guó)規(guī)劃的審批過(guò)程必須在8周內(nèi)完成。若8周內(nèi)申請(qǐng)人未得到答復(fù)，其申請(qǐng)可以自動(dòng)被認(rèn)為得到了規(guī)劃管理部門的批準(zhǔn)。規(guī)劃申請(qǐng)一般有三種審批的結(jié)果：一種是申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)；第二種是有條件的批準(zhǔn)；第三種是拒絕批準(zhǔn)[22]。

我國(guó)規(guī)劃監(jiān)督管理不到位，規(guī)劃被隨意修改的現(xiàn)象普遍，公眾對(duì)規(guī)劃的參與和監(jiān)督不夠。規(guī)劃的一般做法是市政府將規(guī)劃業(yè)務(wù)委托給城市規(guī)劃部門下屬的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院或者大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)，并以各種方式保證城市主要領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃意圖得意充分體現(xiàn)，公眾沒(méi)有參與的規(guī)劃的設(shè)計(jì)中去。而且，由于公眾對(duì)規(guī)劃缺乏認(rèn)識(shí)，因此難以對(duì)規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，使得違反規(guī)劃、隨意修改規(guī)劃的行為難以受到約束。

5 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)正在經(jīng)歷著大規(guī)模的城市化過(guò)程，城市化仍然是未來(lái)一段時(shí)期中國(guó)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。如何在城市快速發(fā)展過(guò)程中，通過(guò)城市規(guī)劃等多種手段，防治城市病的出現(xiàn)，將是決定未來(lái)城市能否健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。英、美、日等主要發(fā)達(dá)國(guó)家已進(jìn)入后工業(yè)化階段，而中國(guó)大約2003年左右，才開(kāi)始進(jìn)入工業(yè)化后期階段。因此，國(guó)外特大城市曾經(jīng)出現(xiàn)的一些問(wèn)題和矛盾很可能也在我國(guó)特大城市發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)，在這種情況下，有效借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家特大城市治理大城市病的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，可以使中國(guó)特大城市的發(fā)展少走彎路，少出差錯(cuò)。但由于國(guó)內(nèi)外制度環(huán)境等存在較大差異，很難將這些成功的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ酵耆浦策^(guò)來(lái)。因此，在大力借鑒國(guó)外特大城市治理城市病的經(jīng)驗(yàn)同時(shí)，應(yīng)該立足我國(guó)國(guó)情，加強(qiáng)制度環(huán)境的分析，探索適合我國(guó)的城市病解決途徑。本文以城市規(guī)劃的視角，借鑒國(guó)外防治城市病的成功經(jīng)驗(yàn)，從更新城市發(fā)展理念，到規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性，各規(guī)劃間的協(xié)調(diào)和審批程序，再到交通規(guī)劃等其他基礎(chǔ)設(shè)施的引導(dǎo)等方面對(duì)我國(guó)城市病的治理提出了一些建議和意見(jiàn)。當(dāng)然，城市病的形成除了城市規(guī)劃方面的原因也有管理體制等方面的原因[14]，因此，城市的健康發(fā)展要從多個(gè)視角、采用多種手段綜合治理城市病，才可能取得較好的成效。

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Countermeasures of Urban Planning to Manage “Urban Disease”： The Experiences from Foreign Countries

WANG Kai-yong1， YAN Bing-qiu1，2， WANG Fang1，2， GAO Xiao-lu1

（1. Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling， Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research， CAS， Beijing 100101， China； 2. The University of Chinese Academy of Sciences， Beijing 100049， China）

Abstract： World-widely， it is a common phenomenon that with the process of industrialization and urbanization， various urban problems （or the so-called “urban disease”） emerged and became the obstacles of further development. A key way to deal with urban problems is urban planning and management. The main symptoms of urban diseases in developed countries include population expansion， poor dwelling， traffic congestion， environment pollution， social conflicts， and urban sprawl. So far a lot of theories and concepts have been proposed from urban planning and management perspectives and practiced， the experiences of which become valuable know-how for China. Lessons from the USA， UK， Japan and other developed countries suggested that， we should renew the very basic concept and purpose of urban development， strengthen the rationality and authority of urban planning， emphasize on the important influence of transportation infrastructures on the formation of urban structures， improve the coordination of different planning schemes， shorten the planning approval cycle and ensure planning implementation.

Key words： urban problems； urban disease； urban management； urban planning； comparative study