南京市流動人口居住證管理的社會效應(yīng)分析

鄭佳 董振宇 葛晨雨

隨著流動人口數(shù)量激增，過去一直承擔(dān)流動人口管理職責(zé)的暫住證制度逐漸喪失了其存在的社會基礎(chǔ)。“應(yīng)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模?！雹倭?xí)近平:關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164294.htm.當(dāng)前，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展，促進(jìn)流動人口融入城市，其中積極有效的措施之一便是實(shí)施流動人口居住證制度。作為大城市調(diào)控人口、吸納人才的一種方式，這一制度目前已在我國很多城市探索實(shí)行，北京、上海、廣州、深圳等城市先后試行，取得了顯著效果。

在戶籍制度改革方面，江蘇一直走在全國的前列。2011年4月，江蘇省最初在蘇州進(jìn)行試點(diǎn)，率先實(shí)行流動人口暫住證換居住證，隨后要求在全省范圍內(nèi)逐步取消暫住證。2013年4月19日，南京市政府印發(fā)《南京市“十二五”人口發(fā)展規(guī)劃的通知》，其中最受人關(guān)注的是，南京將建立居住證與戶籍準(zhǔn)入對接制度，對在居住地連續(xù)居住一定年限、符合相關(guān)條件的居住證持有人實(shí)行積分式、梯次化人口落戶政策，充分發(fā)揮居住證制度在調(diào)節(jié)人口增長方面的杠桿作用，從而達(dá)到完善生育政策和戶籍制度改革，合理調(diào)控人口規(guī)模。2013年10月，江蘇省政府正式下發(fā)并實(shí)施《江蘇省流動人口居住管理辦法（試行）》。目前，江蘇省公安機(jī)關(guān)登記暫住人口超過1700萬人，累計(jì)發(fā)放居住證900多萬張。近期，公安部門在全省重點(diǎn)推行流動人口居住證制度，力爭在2014年上半年基本完成集中換發(fā)證。以蘇州為例，作為蘇南模式的前沿城市和率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的城市，已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了流動人口居住證的全覆蓋。一項(xiàng)政策的出臺必然產(chǎn)生一系列社會效應(yīng)，在某種程度上，政策實(shí)施的實(shí)際效果關(guān)系到政府下一步整體戰(zhàn)略的部署。對這一政策的社會效應(yīng)的研究有助于公安機(jī)關(guān)相關(guān)后續(xù)工作的順利開展，從而逐步完善流動人口服務(wù)管理工作。

為了充分了解流動人口居住證實(shí)施情況，課題組成員通過對南京市流動人口辦理居住證進(jìn)行問卷調(diào)查，并走訪部分公安基層派出所與一線民警進(jìn)行交談，獲得了第一手資料。本研究采用的數(shù)據(jù)資料是江蘇警官學(xué)院“公安機(jī)關(guān)流動人口居住證積分制管理的社會效應(yīng)——基于南京市的實(shí)證分析”課題項(xiàng)目組于2013年10月至2014年1月在南京市收集的分層隨機(jī)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，調(diào)查樣本總數(shù)為1000份，實(shí)際回收960份，剔除無效問卷20份，實(shí)際有效問卷940份。統(tǒng)計(jì)顯示出受訪者或外來流動人口對居住證的辦理狀況，其中720位受訪者辦理了臨時居住證，而沒有辦理臨時居住證的受訪者為220人，分別占全部有效受訪者的76%和24%。在針對流動人口進(jìn)行抽樣問卷調(diào)查后，我們課題組成員還分別對南京市鼓樓區(qū)江東派出所、江寧區(qū)東山派出所和浦口區(qū)珠江派出所進(jìn)行實(shí)地結(jié)構(gòu)性訪談，了解部分民警對于實(shí)施流動人口居住證制的態(tài)度、意見及其對加強(qiáng)和改進(jìn)流動人口管理工作的看法。選擇這三家公安基層派出所是因其代表性強(qiáng):其一鼓樓區(qū)江東派出所，作為全國公安機(jī)關(guān)一級派出所，因?yàn)槠渫怀龅臉I(yè)績先后四次被評為“人民滿意派出所”。江東所雖然管轄區(qū)域并不大，但靠近市區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，流動人員往來較大。從警力的分配上來看，全所62位正式民警，其中社區(qū)警15名，治安警6名，負(fù)責(zé)治安管理的民警人數(shù)占總警力的三分之一。其二東山派出所是江寧區(qū)最大的派出所，管轄區(qū)域較大，日均接處警達(dá)80多起，涉及到流動人員的警情有一半以上。同時該所無論是從警力分配還是在實(shí)施流動人口居住證辦理制度上，該所都具有表率作用。全所82位民警分工明確，負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域，在辦證流程上，運(yùn)行正常。其三浦口區(qū)珠江派出所，該所管轄區(qū)域較大，地域范圍覆蓋75平方公里，轄區(qū)常住人口及外來人口達(dá)到18萬多人，同時毗鄰安徽省，流動人口基數(shù)很大。

一、當(dāng)前實(shí)施流動人口居住證制度的重要性

（一）符合形勢發(fā)展需要，有助于改進(jìn)實(shí)際工作

隨著城市的快速發(fā)展，外來人員流量急劇增長。以南京為例，2012年全市常住人口達(dá)816.1萬，比上年末增加5.19萬，其中城鎮(zhèn)人口所占比重，即城鎮(zhèn)化率首次突破80%，達(dá)到80.23%，比上年提高0.5個百分點(diǎn)，成為全省首個城鎮(zhèn)化率超80%的城市。同時南京作為江蘇省會城市，正處于城市化的高度發(fā)達(dá)階段。根據(jù)預(yù)測，“十二五”期間，南京市人口流動和遷移更趨活躍，流動人口總規(guī)模將達(dá)到350萬左右。目前公安部正會同有關(guān)部門積極開展政策研究，形成了全國居住證管理辦法（草案），并征求各方面意見。因此，全面實(shí)施流動人口居住證制度符合形勢發(fā)展需要，有助于改進(jìn)實(shí)際工作，進(jìn)一步發(fā)揮流入地在服務(wù)管理流動人口方面的作用。

（二）有利于提升人口管理水平，推動戶籍制度改革

當(dāng)前實(shí)施居住證制度能幫助公安機(jī)關(guān)及時掌握和分析流動人口的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)流動人口管理工作中存在的問題，探尋解決問題的最優(yōu)辦法，從而有效提升人口管理效能，改善城市人口結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。居住證主要承載兩方面功能:一是積極提高流動人口基本公共服務(wù)水平，使之逐步享受本地居民在勞動、就業(yè)、入學(xué)、醫(yī)療、社會保障等方面的相關(guān)待遇。二是建立完善以就業(yè)年限、居住年限和城鎮(zhèn)社會保險參加年限為基準(zhǔn)的居住證制度，以階梯式落戶的通道，吸引文化素養(yǎng)高的優(yōu)秀人才留在城市。通過實(shí)施居住證制度，以積分選項(xiàng)的設(shè)定，讓不同的城市可以根據(jù)自己城市需要的人才狀況的不同設(shè)定積分的高低，以選擇和引導(dǎo)適合本地用工需要的人才流動到本地，既有利于人力資源合理配置，又有利于促進(jìn)社會公平與基本公共服務(wù)均等化。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，分類推進(jìn)戶籍制度改革，是在現(xiàn)行的戶籍制度下，在制度本身難以根本性取消的情況下，努力促進(jìn)戶籍改革和流動人口市民化，而實(shí)施流動人口居住證制度是其重要途徑。

（三）有助于轉(zhuǎn)變行政職能，促進(jìn)社會和諧發(fā)展

當(dāng)前居住證制度作為地方政府進(jìn)行人口宏觀調(diào)控的重要手段，為地方政府有效控制人口總量、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、提高人口素質(zhì)提供重要支撐。居住證制度改變了原先暫住證管理的管制式模式，有利于我國從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變?！凹訌?qiáng)和創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理工作十分重要，這既是社會管理創(chuàng)新的重要組成部分，更是促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的重要舉措?！雹俟膊空匍_加強(qiáng)和創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理工作會議，http://www.gov.cn/gzdt/2011-05/13/content_1863224.htm.“與暫住證相比，居住證制度進(jìn)一步保障了外來常住人口的合法權(quán)益。居住證持有人可以享受子女教育、就業(yè)、社會保險、住房保障、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、證照辦理、社區(qū)事務(wù)、科技申報、職業(yè)資格評定、評選表彰等方面的公共服務(wù)。居住證持有人達(dá)到積分落戶條件者，可以辦理本市戶口，其配偶、子女、父母符合本市親屬投靠政策落戶規(guī)定的，可向公安機(jī)關(guān)另行申請辦理投靠親屬落戶。投靠落戶的隨遷子女可以按照有關(guān)規(guī)定在本市報名參加普通高中和普通高等院校招生考試?！雹诒臼芯幼∽C管理暫行辦法解讀，http://news.xinhuanet.com/house/tj/2013-09-24/c_117480235.htm.這些詳細(xì)的規(guī)定，充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀中以人為本的理念，有助于提升社會和諧發(fā)展能力。

二、南京市流動人口分布現(xiàn)狀與公安機(jī)關(guān)服務(wù)管理中的不足

（一）來寧的流動人員中農(nóng)村人口占多數(shù)，文化程度不高，以青壯年為主

在抽樣問卷中，我們了解到來寧工作的流動人口中農(nóng)村人口占據(jù)絕大部分，文化程度普遍不高，青壯年成為主力軍，并且呈現(xiàn)出規(guī)模龐大、來源分散、流動性強(qiáng)的特點(diǎn)。首先，從性別結(jié)構(gòu)看，男性流動人口比女性流動人口所占比重大，問卷結(jié)果顯示出男性約為女性數(shù)量的2倍。其次，從文化結(jié)構(gòu)看，盡管流動人口中不乏擁有高學(xué)歷、有較高素質(zhì)的人，但從整體而看，初中或初中以下文化程度的人占問卷總?cè)藬?shù)的65%；具有高中文化的為30%；具有大專及以上文化的僅為5%。再次，從年齡結(jié)構(gòu)看，來寧的流動人口中，25歲至35歲年齡段的人數(shù)占據(jù)比例為65%。最后，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，主要從事建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)的流動人口占調(diào)查人數(shù)的85%；從事自主經(jīng)商和其他行業(yè)的合計(jì)起來才15%。不難發(fā)現(xiàn)，來寧工作的流動人口大多數(shù)只能從事一些簡單、繁重、低收入的勞動，究其原因和他們的文化素質(zhì)、勞動技能存在著重要關(guān)系。此外，來寧流動人口的居住狀況也不容樂觀，多數(shù)以租房居住和在單位內(nèi)部居住為主。統(tǒng)計(jì)中，我們設(shè)置了“居住在租賃房屋”、“單位內(nèi)部”、“居民家”、“購房居住”和“工地工棚”五個選項(xiàng)，其中自己租房的占52.5%；在單位內(nèi)部居住的占23%；居民家中占4.5%；購房居住的占2%；工地工棚的占18%。合計(jì)前兩項(xiàng)，75.5%的流動人口以租房居住和在單位內(nèi)部居住為主。流動人口基本情況圖如下所示。

（二）流動人口對居住證辦理工作的關(guān)注度一般，辦證主動性較低

在問卷中，有一個問題問道:“日常工作生活中，您對流動人口居住證辦理工作的關(guān)注度是?”其中有80人選擇了“非常關(guān)注”，210人選擇了“比較關(guān)注”，460人選擇了“偶爾關(guān)注一下”，還有190人選擇了“不關(guān)注”。為了獲取流動人口對居住證管理工作的理解程度，我們還專門設(shè)計(jì)了問題:“您覺得實(shí)行居住證管理對流外人員的重要性如何？”得到了結(jié)果是“很重要”為24%，“一般”為65%，“不太重要”的為11%。同樣，在另一道相似的問題中我們得到了類似的結(jié)果，“您會主動去公安機(jī)關(guān)辦理居住證嗎？”群眾的選擇是“愿意去辦”占21.3%，“人家辦了，我也辦”占23.4%，“不愿意去辦”占一半以上。事實(shí)上，我們在和多名流動人員訪談中也發(fā)現(xiàn)，很多流動人口即使愿意去辦理居住證，但對能否留在南京找到合適工作、能呆多長時間往往心中無底，而一些用工單位對于證件是否齊全也不在意，因此辦證的積極性、主動性便不高了。

（三）來寧的流動人員與當(dāng)?shù)厝罕姶嬖谛睦砭嚯x，缺乏溝通

雖然居住證制度已經(jīng)開始逐步實(shí)施，但在寧工作的大多數(shù)流動人口因地域、文化差異、成長經(jīng)歷不同，難以融入到當(dāng)?shù)厝罕娭小Ｕn題組成員在鼓樓區(qū)江東派出所召開的一次座談中，幾乎所有的社區(qū)民警都反映，由于不同社會群體之間存在的心理距離而導(dǎo)致流動人口與本地居民產(chǎn)生間隔、疏遠(yuǎn)，繼而引發(fā)各類問題。一方面，流動人員由于心理上出現(xiàn)落差，對所生活的城市、社區(qū)有著陌生感，難以融入當(dāng)?shù)厣?，很少參與街道辦事處、基層派出所、社區(qū)居委會開展的各項(xiàng)活動。另一方面，大多數(shù)來寧工作的流動人員缺乏必要的生存技能和手段，缺少維護(hù)自身權(quán)益的意識，缺乏基礎(chǔ)的法律常識，在工作和生活中一旦受挫便容易產(chǎn)生歧視感和被剝奪感，特別是散居在社區(qū)中的外來人員，生活在沒有同鄉(xiāng)、親戚支撐的環(huán)境下，各方面都需要有較強(qiáng)的獨(dú)立性和能動性，而大多數(shù)流動人員缺乏與本地群眾溝通，選擇回避與城市居民進(jìn)行日常交際和各種互動，長此以往便逐步脫離當(dāng)?shù)厝罕?。同樣，在江寧區(qū)東山派出所每季度舉行一次的警民聯(lián)誼會上，參與其中的人員也大多數(shù)是本地人，外來人員很少參加。我們不難發(fā)現(xiàn)，在設(shè)計(jì)的問卷中“您認(rèn)為與戶籍人口產(chǎn)生隔閡的主要因素是？”這一題的選擇中，被調(diào)查人員認(rèn)為最突出的問題不是“教育程度”、“生活習(xí)慣”問題，也不是“價值觀和思維”、“相關(guān)政策和制度”問題，選擇“其他”這一選項(xiàng)的也不多，大多數(shù)人都選擇了“缺乏與當(dāng)?shù)厝罕姷臏贤ā薄?/p>

（四）少數(shù)民警存在著傳統(tǒng)封閉的思想觀念，缺乏人性化關(guān)懷和服務(wù)意識

當(dāng)前，少數(shù)民警仍保持著傳統(tǒng)封閉的思想觀念，認(rèn)為自己是管理者，把外來流動人員作為被管理者，以嚴(yán)格限制的管理模式對待流動人員，缺乏人性化關(guān)懷。在工作中，對流動人口實(shí)行“以證管人”、“以房管人”和“以業(yè)管人”，管理方式上以登記、辦證、收費(fèi)為主。很少從有利于服務(wù)和保障流動人口的角度去思考問題，存在畏難、排斥的情緒，阻礙了流動人員與政府機(jī)關(guān)的溝通交流，導(dǎo)致流動人員在遇到困難時也不主動尋求幫助，逐漸產(chǎn)生各類矛盾，妨礙了流動人口對流入地的認(rèn)同感。問卷中，有個問題是“您是通過什么途徑了解江蘇正在實(shí)施的居住證辦理？”答案反映出公安機(jī)關(guān)開展這項(xiàng)工作的力度還不夠，流動人口對正在實(shí)施的居住證辦理情況了解渠道較窄。在另外一個問題“您對政府出臺一系列促進(jìn)流動人口與戶籍人口融合的政策的預(yù)期感覺如何？”只有50人選擇了“政策能很快得以落實(shí)”這一選項(xiàng)，而占據(jù)被調(diào)查總數(shù)67%的人選擇了“問題較為復(fù)雜，落實(shí)到位很慢”這一選項(xiàng)，從某種程度上反映出流動人口對政府出臺的促進(jìn)其與戶籍人口融合的政策預(yù)期較低。但在另一個問題“遇到困難時，您通過何種渠道尋求幫助？”有620人選擇了“撥打110報警”，反映出流動人口普遍對民警的信任。具體情況如下圖表。

（五）缺乏統(tǒng)籌協(xié)作的機(jī)制，條塊分割明顯，信息交流不暢通

我們在同流動人員的訪問中得知，當(dāng)前政府各部門提供服務(wù)管理時，缺乏統(tǒng)籌協(xié)作的機(jī)制，條塊分割明顯，信息交流不暢通?！白鳛楣操Y源的人口信息基本上由各職能部門獨(dú)自享有，相互之間缺乏溝通、協(xié)調(diào)和合作，不能發(fā)揮各部門的技術(shù)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，一定程度上造成了設(shè)施資源和信息資源的浪費(fèi)?！雹賱⑸徎?《河北省流動人口服務(wù)管理模式創(chuàng)新研究》，《前沿》2011年第17期。目前，南京市公安機(jī)關(guān)已經(jīng)初步建立了流動人口管理信息系統(tǒng)，但其他部門采集的流動人口信息不能與之有效的流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)信息共享，不僅使得管理工作重復(fù)，同時雖然投入了大量的人力、物力、財(cái)力，效果甚微。公安機(jī)關(guān)普遍存在警力不足的困境，以鼓樓區(qū)江東派出所為例，該所共有15名社區(qū)民警，分管7個責(zé)任區(qū)，還要輪流參與接處警、案件辦理、巡邏等工作，遇到節(jié)假日、重大活動舉辦還要參與安全保衛(wèi)工作。這樣來看，每周下社區(qū)的時間只有一、兩天，幾乎難以做到對轄區(qū)流動人口情況的全面掌握。具體情況如下圖表。

三、公安機(jī)關(guān)完善流動人口服務(wù)管理的對策

（一）轉(zhuǎn)變工作理念，分類別實(shí)施服務(wù)管理

思想理念引領(lǐng)行動方向，公安機(jī)關(guān)的一言一行都代表黨和政府的執(zhí)政理念。面對流動人口服務(wù)管理這樣一個長期復(fù)雜的社會管理創(chuàng)新工程，以服務(wù)意識取代管理意識勢在必行?！靶枰M(jìn)一步落實(shí)‘屬地化管理、市民化服務(wù)’的原則，大力推進(jìn)公共服務(wù)的均等化，實(shí)現(xiàn)在勞動就業(yè)、社會保障、子女就學(xué)等方面的無差別化服務(wù)，使他們能夠更好地享受到流入地經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，取得與戶籍人口平等的社會經(jīng)濟(jì)地位。”①楊菊華:《城鄉(xiāng)差分與內(nèi)外之別:流動人口經(jīng)濟(jì)融入水平研究》，《江蘇社會科學(xué)》2010年第3期。公安機(jī)關(guān)作為政府窗口服務(wù)部門，與群眾接觸最多，思想觀念亟待更新，應(yīng)當(dāng)一視同仁地對待流動人口與城市居民，公平公正依法辦事，把各項(xiàng)人性化服務(wù)措施落實(shí)到位，讓流動人口真正成為城市的主人，主動融入到城市化進(jìn)程中。同時公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著打擊違法犯罪和維護(hù)社會治安的職能，做好流動人口管理這項(xiàng)工作不僅與日常戶籍管理、偵查破案等工作關(guān)系密切，更是與服務(wù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展息息相關(guān)?！皩α鲃尤丝诜诸悇e實(shí)施服務(wù)與管理就是依托于居住證，準(zhǔn)確掌握兩類人群的信息，對于流動人口中的第一類人群應(yīng)該加強(qiáng)公共服務(wù)，使其享受市民化待遇；而第二類人群則應(yīng)該是管理的重點(diǎn)對象，對其應(yīng)加強(qiáng)防范與監(jiān)控?！雹趧⑸徎?《河北省流動人口服務(wù)管理模式創(chuàng)新研究》，《前沿》2011年第17期。真正體現(xiàn)出管理是為了更好地服務(wù)，服務(wù)好流動人口也在一定程度上服務(wù)了城市常住人口。

（二）健全完備的流動人口信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)流動人口服務(wù)管理信息化

目前正在實(shí)施的流動人口居住證辦理是公安機(jī)關(guān)戶口登記管理的一個薄弱環(huán)節(jié)。如果對流動人口的人員數(shù)量、質(zhì)量、層次等信息都不清楚，將直接影響相關(guān)政策制定和落實(shí)措施的針對性、準(zhǔn)確性、有效性。因此，公安機(jī)關(guān)要結(jié)合實(shí)際，及時掌握好流動人口動態(tài)，努力做好以下兩個方面:第一，加強(qiáng)基礎(chǔ)信息采集，實(shí)現(xiàn)流動人口動態(tài)管理?！傲鲃尤丝诨A(chǔ)信息是實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控和政府各職能部門加強(qiáng)服務(wù)和管理的前提和基礎(chǔ)?！雹蹖O大虹:《云南省流動人口管理工作調(diào)查研究》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2010年第6期。日常工作中，公安機(jī)關(guān)應(yīng)建立流動人口信息采集責(zé)任制度，強(qiáng)化流程管理，登記工作要做到棟不漏戶、戶不漏人、人不漏項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)無縫對接，從而達(dá)到“實(shí)名、實(shí)數(shù)、實(shí)時”管理的成效。同時公安基層派出所要加強(qiáng)對出租屋的信息收集和更新，把握最新的人口流動趨勢，可以在出租房密集地、居委會等流動人口來往較多的地點(diǎn)設(shè)立流動人口信息登記投遞箱，以社區(qū)警務(wù)宣傳欄為依托，印制發(fā)放《流動人員居住證辦理信息登記表》、《租賃房屋信息登記表》，公布社區(qū)民警聯(lián)系方式，按時收取信息登記表，及時做好信息采集錄入、變更登記。第二，完善警用綜合管理服務(wù)工作平臺，將管理工作向網(wǎng)絡(luò)化延伸，構(gòu)建一個實(shí)時動態(tài)、覆蓋全面的流動人口居住證信息化管理系統(tǒng)。公安機(jī)關(guān)要以社區(qū)警務(wù)工作信息平臺為載體，建立集數(shù)據(jù)錄入、日常管理、信息反饋、監(jiān)督考核、決策分析等功能為一體的綜合信息平臺，實(shí)現(xiàn)流動人口居住證、租賃房屋、重點(diǎn)管控人員等信息的采集錄入、統(tǒng)計(jì)分析、查詢比對功能。條件成熟時，還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展包含人口流入系統(tǒng)、人口流出系統(tǒng)、用工單位數(shù)據(jù)系統(tǒng)、社會保障系統(tǒng)、子女入學(xué)教育系統(tǒng)等相關(guān)系統(tǒng)，把其他職能部門的信息聯(lián)入到這個流動人口居住證信息化管理系統(tǒng)中來。

（三）加強(qiáng)與其他職能部門的協(xié)作，充分發(fā)揮公安基層派出所職能

公安機(jī)關(guān)在流動人口管理服務(wù)時經(jīng)常面臨警力不足等諸多困境，需要在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，與其他職能部門緊密配合，齊抓共管，充分發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道基層政權(quán)組織和村委會、居委會等群防群治組織的作用，動員社會各方面力量，從而建立起一個統(tǒng)一、有整體效能和權(quán)威性的指揮系統(tǒng)。作為主力軍的公安基層派出所，涉及到流動人口居住證辦理等基礎(chǔ)工作，是各項(xiàng)指令的執(zhí)行者，更應(yīng)發(fā)揮好自身職能。第一，明確工作內(nèi)容和要求，強(qiáng)化工作責(zé)任。當(dāng)前很多地區(qū)是以戶數(shù)為單位來劃分責(zé)任區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，還需考慮流動人口、地理位置、居委會地域等因素，采取有效措施，將重點(diǎn)向流動人口多的地方傾斜，通過掌握這一部分人群動態(tài)達(dá)到掌握全體人員的動向。第二，發(fā)揮社區(qū)警務(wù)優(yōu)勢，科學(xué)劃分責(zé)任區(qū)。公安機(jī)關(guān)要以社區(qū)警務(wù)建設(shè)為基礎(chǔ)，充實(shí)責(zé)任區(qū)警力，強(qiáng)化社區(qū)民警管理流動人口的核心作用，把流動人口管理工作納入到社區(qū)警務(wù)日常管理工作的范疇，并聯(lián)合其他有關(guān)部門，牽頭組建一支流動人口管理隊(duì)伍，形成齊抓共管的局面。社區(qū)民警要經(jīng)常深入社區(qū)，與流動人員交流談心，對轄區(qū)內(nèi)的流動人口做到心中有數(shù)，及時掌握治安情況。此外，“單純的警察下社區(qū)還不足以提高雙方的接觸頻率，只有將‘警察下社區(qū)’和‘居民進(jìn)警局’密切結(jié)合起來，才能夠加深警察和社區(qū)居民的雙向了解，促進(jìn)警察與社區(qū)居民的充分融合，社區(qū)警務(wù)才能夠落實(shí)到位?！雹俦R國顯:《警民距離:農(nóng)村流動人口警察滿意度實(shí)證研究》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2009年第3期。第三，立足于出租房，用固定的房屋來管理不固定的流動人口?，F(xiàn)實(shí)生活中，只有少數(shù)流動人員在城市買房自住，大部分都是居住在出租房內(nèi)，這樣他們?nèi)ス矙C(jī)關(guān)辦理居住證的積極性便不高，造成工作阻礙。公安機(jī)關(guān)應(yīng)以出租房為依托，只要房屋有出租后，不論承租人是誰，基層派出所民警都要及時把各項(xiàng)信息發(fā)布到該房屋的居住者。

（四）加強(qiáng)民主參與和民主管理，建立流動人口自治組織

政府部門在服務(wù)管理的過程中，由于流動人口數(shù)量多易出現(xiàn)監(jiān)管不到位，同時流動人口群體作為被管理的客體，一直以來難以參與到制度的制定中，只能成為被管理和控制的對象，其意愿表示、利益訴求較難表達(dá)。“在政府引導(dǎo)下，構(gòu)建外來流動人口自主管理網(wǎng)絡(luò)體系，使其充分發(fā)揮群眾性自律自助組織的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的效能?！雹谥軐W(xué)馨:《從流動人口管理走向流動人口治理——我國政府流動人口管理中行政范式轉(zhuǎn)型的制度設(shè)計(jì)》，《探索》2009年第4期。在流動人口相對較多的地區(qū)，自治組織的建立能夠得到流動人口信任和認(rèn)同，增強(qiáng)他們對城市的認(rèn)同感、歸宿感，從而進(jìn)行自我服務(wù)，更好地解決實(shí)際問題，進(jìn)一步促進(jìn)集聚地的穩(wěn)定繁榮。自治組織的建立要以民主選舉的方式產(chǎn)生負(fù)責(zé)人，專門負(fù)責(zé)上傳下達(dá)，對流動人口整個群體負(fù)責(zé)，發(fā)揮好聯(lián)系政府職能部門的橋梁作用，讓政府部門能了解到他們的人員動態(tài)、生活狀況等信息，收集到亟需解決的問題，同時也傳達(dá)相關(guān)政策，及時疏導(dǎo)、緩和、解決可能發(fā)生的沖突和矛盾。此外，讓流動人口融入到城市社會中來，不僅要在硬件上進(jìn)行投入和管理，還要在軟件上改善他們的生活、工作環(huán)境，拉近其與當(dāng)?shù)厝罕姷木嚯x，增強(qiáng)其社會責(zé)任感、認(rèn)同感。公安機(jī)關(guān)應(yīng)探索成立流動人口社區(qū)服務(wù)中心，積極為全體社區(qū)成員服務(wù)，努力開展一系列便民服務(wù)措施，如免費(fèi)提供房屋租賃、就業(yè)等信息，提供民事糾紛調(diào)解，協(xié)助解決流動人口子女入學(xué)問題，舉辦法律知識培訓(xùn)，開展各種文體活動，豐富業(yè)余文化生活等，為他們的生活創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境，讓其享有與城市居民相同或相近的基本權(quán)利，逐步完成其向城市居民轉(zhuǎn)變的過程，突破與城市居民隔離的狀況。

（五）切實(shí)保障流動人口法律權(quán)益，堅(jiān)持依法管理、依法服務(wù)

現(xiàn)實(shí)生活中侵犯流動人員合法權(quán)益的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，絕大多數(shù)人都面臨著勞動合同、勞動安全保護(hù)、工資拖欠等一系列問題。他們當(dāng)中特別是來自于農(nóng)村地區(qū)的流動人口由于知識水平、勞動技能等多種客觀因素限制，處于弱勢地位，不能及時有效地維護(hù)好自身權(quán)益。一旦正當(dāng)權(quán)益難以維護(hù)，流動人員心中日積月累的怨恨便尋求發(fā)泄，甚至出現(xiàn)以違法犯罪的方式解決矛盾，成為一種社會不和諧因素的最大誘因，影響社會穩(wěn)定。為此，公安機(jī)關(guān)要明確自身職責(zé)，加強(qiáng)農(nóng)民工法律援助力度，進(jìn)一步建立健全工資保證金、工資支付監(jiān)控制度和有關(guān)部門的聯(lián)動防控機(jī)制，積極預(yù)防妥善處置因拖欠工資引發(fā)的上訪和群體性事件，嚴(yán)厲打擊惡意欠薪、欠薪逃匿的違法犯罪活動，保護(hù)流動人口合法權(quán)益。③孫大虹:《云南省流動人口管理工作調(diào)查研究》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2010年第6期。同時要主動為流動人口服務(wù)，處理好各類投訴案件，擴(kuò)寬與流動人員的溝通渠道，執(zhí)行好國家、省市關(guān)于流動人口管理服務(wù)的法律規(guī)定，保證法律法規(guī)的有效實(shí)施，切實(shí)維護(hù)好流動人口的合法權(quán)益。此外，公安機(jī)關(guān)要制定切實(shí)可行的法律宣傳教育規(guī)劃，不斷提高流動人口的法律意識和常識。在真正用法律保護(hù)好流動人口的同時，也防范了流動人口犯罪，維護(hù)了社會穩(wěn)定。在宣傳法律知識的同時，還應(yīng)加強(qiáng)對流動人口中危險系數(shù)高的人群進(jìn)行適當(dāng)管控，針對無業(yè)者、居無定所者要進(jìn)行監(jiān)管和疏導(dǎo)，從而減少治安、刑事甚至惡性案件的發(fā)生。④楊琛:《和諧社會背景下城市流動人口管理對策研究——以江西省鷹潭市為例》，南昌大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文。