加強稅源管理的幾點思考

胡良華

（安徽職業(yè)技術(shù)學院審計處， 合肥230011）

2013年全國稅收收入達到110 497億元，較上年增長9.83%。通過表1不難看出，近幾年來盡管我國稅收總額在不斷增長，但增速卻在不斷下降。年增長率從2011年的15.93%下降到2013年的9.84%。稅收收入增幅的逐年下降，為中國的稅務管理部門敲響了警鐘，如何保持稅收總額的持續(xù)增長，為國家財政收入提供穩(wěn)定的來源成為各界關(guān)注的焦點。通過加強稅源管理，完善稅源監(jiān)管體系，借鑒他國經(jīng)驗，為中國的稅源管理提供積極的參考，進而實現(xiàn)全國稅收總額的穩(wěn)定增長，滿足各項社會事業(yè)發(fā)展的需要。

表1 2011－2013年全國稅收收入總額表

稅源管理是稅收征管科學化、精細化的基礎(chǔ)。我們可以參考歐美國家在稅源管理方面的積極做法，積極進行我國稅源管理的頂層設計，建立和完善我國的稅源管理體系，提高我國的稅源管理水平。

一 我國稅源管理的現(xiàn)狀及存在的主要問題

早在2005年召開的全國稅收征管工作會議上，國家稅務總局領(lǐng)導就曾明確提出了今后一個時期稅收征管的工作要點和要求，這就是“以不斷提高稅收征管質(zhì)量和效率為目標，以強化稅源管理、優(yōu)化納稅服務為重點，大力實施科學化、精細化管理，全面提高稅收征管工作水平”。稅源管理是稅收管理的基礎(chǔ)和核心工作，是對各稅種稅基的管理，是挖掘和掌握各種經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的稅收的一種手段。它既是體現(xiàn)稅收管理水平的重要標志，又是提高稅收征管水平、完成稅收工作任務的重要途徑。稅源管理貫穿于稅收征管工作的全過程，它既不是單獨的一項工作，也不是單設的一個崗位。

經(jīng)過各級稅務部門的努力，目前我國的稅源管理水平有了顯著提升。但是由于現(xiàn)代化征管手段的整體運用水平參差不齊、納稅人的依法納稅意識不強、部門間的協(xié)稅護稅監(jiān)督制約機制尚未形成等原因，我國的的稅源管理與監(jiān)控仍存在著許多不足和薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一） 對稅源管理認識不到位

稅源不等于稅收，稅源是稅收的基礎(chǔ)，管理是增加稅收的關(guān)鍵。在當前稅收管理實踐中，人們往往在潛意識中把稅收等同于稅源，把完成稅收收入任務，當作考察稅源管理水平的重要指標，沒有把對稅源的準確掌握和挖掘作為稅源管理的重點。甚至有些地方的稅務官員工作不深入、不細致，只求過得去不愿意在精細化管理上做研究。

（二） 管理機構(gòu)職能“缺位”

近年來，稅收征管模式實現(xiàn)了由“管戶制”向“管事制”的轉(zhuǎn)變，將管理重點放在集中征收和重點稽查上。稅源管理的職能雖然落實在管理部門，各地也相應成立了各類管理機構(gòu)，但由于始終處于變動磨合的狀態(tài)，未達到統(tǒng)一和規(guī)范，稅源管理的職能嚴重“缺位”，管戶與管事相脫節(jié)。

（三） 稅源管理手段相對滯后

近年來各級稅務部門不斷加大計算機軟硬件的投入，實現(xiàn)了從稅務登記、稅款征收到稅款劃解全過程的計算機管理，但對稅源的管理信息系統(tǒng)尚未建全。一些地方不能根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟特點和發(fā)展趨勢對各類稅源進行科學動態(tài)的分析，缺乏對潛在稅源的關(guān)注，單一地以稅款的多寡作為唯一標準來劃分重點稅源和非重點稅源，忽視了一般稅源、流動稅源、零散稅源的管理。同時，稅源管理力量配置缺乏層次。由于缺乏科學合理的分類方法和管理目標，各地在管理人員配置上普遍缺乏層次，管理員負責的業(yè)務多、工作量大，負擔重，有些地方的計算機運用水平不高，很多工作必須依靠手工完成，從而減少了到納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營場所實地調(diào)查的時間，不能開展經(jīng)常性、專項性的稅源調(diào)查，對納稅人的基本情況、經(jīng)營狀況、涉稅信息也缺乏及時準確的掌握，無法保證納稅評估、稅務審計等復雜工作的有效開展。

（四） 稅源管理基礎(chǔ)較為薄弱

稅收管理基礎(chǔ)工作尤其是稅源管理仍比較薄弱，納稅戶籍管理有待加強，稅收分析工作水平有待提高，稅收管理員信息系統(tǒng)還存在功能不盡完善、納稅評估尚處在起步階段，稅源資料信息收集缺乏規(guī)范性，缺乏系統(tǒng)性整理，信息利用率低。

（五） 各單位之間溝通不暢

稅源管理需要不同單位、不同部門之間相互溝通、互相配合，建立起一個多部門的合作機制，才能發(fā)揮系統(tǒng)的作用。經(jīng)過多年的積累，部門間的聯(lián)席會議制度和信息傳遞制度和工商、稅收、海關(guān)等部門的協(xié)作制度基本建立，但從實際運行情況來，部門間的聯(lián)席會制度、信息傳遞制度、情況分析制度均沒有被有效執(zhí)行和堅持，部門間協(xié)調(diào)配合作用發(fā)揮不夠充分。

二 歐美國家稅源管理的經(jīng)驗

從上個世紀80年代起，歐美各國從自身實際出發(fā)，通過多年的積累，在稅源管理方面總結(jié)出了一套行之有效的方法。

（一） 通過立法的形式進行稅源管理

歐美國家通過把稅源管理提高到法律的高度，從稅收立法入手改革稅制，依法把稅收運行活動的全過程納入稅收管理的范圍，從而實現(xiàn)全過程管理的法制化。目前許多發(fā)達國家普遍建立了較為完善的稅收立法機制和執(zhí)法體系。英、法、美、日等國家在憲法中明確規(guī)定了納稅人的權(quán)利和義務，任何人偷逃稅款都將受到法律的嚴懲。韓國還專門制定了《逃稅懲罰法》和《逃稅懲罰程序法》。此外，美國、德國、法國等均制定了僅次于憲法的《稅收基本法》，通過法律形式闡明了關(guān)鍵稅收問題，奠定了稅收管理的法律體系。

（二） 科學合理的進行稅源管理

在稅源控管上，發(fā)達國家十分注重管理科學化，特別是實行稅源分類化管理、推行納稅人身份代碼制等制度，均取得積極的效果。加強重點稅源管理，實行稅源的分類分層管理。英國國內(nèi)收入局設置了大企業(yè)管理機構(gòu)，專門負責全國大企業(yè)公司所得稅的稅收管理及政策處理，倫敦以外的大企業(yè)也歸該局管理，所在地的稅務機關(guān)不得干預。目前很多發(fā)達國家都建立了全國性的稅務代碼，即納稅人鑒別號碼，以加強對納稅人信息的管理。通過實行稅務代碼終身制，辦理個人的所有稅收事務。通過執(zhí)行嚴格的稅號制度，澳大利亞可以對各類納稅人進行全面的監(jiān)控，從而有效地避免“漏征”或“漏管”的現(xiàn)象。芬蘭公民一出生稅務局即根據(jù)其身份證號碼確定稅務代碼，人口登記處負責定期向稅務局提供人口登記情況。稅務代碼的建立，不僅方便了稅務機關(guān)進行登記管理，也為納稅人信息資料的計算機管理和進行稅務審計奠定了基礎(chǔ)。個人所得稅預扣是許多國家稅務征管的重要制度，尤其是個人所得的征稅，由支付方在發(fā)放時代為扣除。如美國的預扣收入占全部稅款收入的七成。美國稅法規(guī)定，預扣是收入支付者的義務，必須有效履行，否則，必須承擔法律責任及相應的罰款。這種科學管理機制的建立，為稅收征管奠定了堅實基礎(chǔ)。

（三） 運用網(wǎng)絡技術(shù)進行稅源管理

歐美國家在稅源管理方面廣泛采用網(wǎng)絡化技術(shù)。通過網(wǎng)絡管理模式，稅務征管人員可以方便地對納稅人的納稅資料進行查詢，一旦發(fā)現(xiàn)異常情況隨時可以進行控制，從而減少稅款流失。同時還大大降低了稅收的征管成本。如美國聯(lián)邦稅務系統(tǒng)人均征稅約1 000萬美元；意大利各大稅務服務中心每年處理上千萬份納稅申報單，日本的稅收直接成本已降到了0.8%，而美國的稅收直接成本不到0.4%。

（四） 稅源管理社會化

為了有效加強稅收監(jiān)管，最大程度地控制現(xiàn)金交易，強化稅源管理手段，歐美國家實施了有效的稅源社會化管理。美國規(guī)定1萬美元以上的交易均需用支票結(jié)算，在銀行存入一定數(shù)額以上的現(xiàn)金時，必須提供現(xiàn)金來源的合法證明。美國的離境許可制度規(guī)定，在美國境內(nèi)的一切納稅人在離境時必須出示有當?shù)囟悇諜C關(guān)簽發(fā)的離境許可證后方可出境。通過離境清稅制度，有效控制外籍人員偷逃稅款。建立健全有效的護稅協(xié)稅制度。歐美國家的協(xié)稅護稅體系比較健全。在美國，稅務官員可以向有關(guān)部門了解個人的各種消費行為，然后向納稅人發(fā)出繳稅通知，比如向房屋管理部門查詢個人房產(chǎn)情況，然后通知房主依法納稅，對于拒不交稅的納稅人，稅務官員可以邀請公安機關(guān)一起配合檢查。

（五） 稅務機構(gòu)設置精簡高效

歐美國家稅務部門的機構(gòu)設置精簡高效以美國夏威夷州稅務局為例，只設稅收服務處理、查賬兩個組和六個辦公室，只設局長、副局長各1人，全局人員約300人，年收稅額達到40億美元。

三 加強我國稅源管理的幾點思考

隨著信息化、網(wǎng)絡化的不斷發(fā)展和稅源管理形勢的不斷變化，筆者認為可以采取以下措施完善我國的稅源管理：

（一） 加快稅收立法

我國可以借鑒歐美國家的經(jīng)驗，制定適應中國國情的稅收法，在法律中具體闡述公民納稅的基本原則和納稅義務，并為各種單項稅種法律的制定提供立法依據(jù)，真正做到有法可依、有章可循。遵循國際慣例，建立我國的稅收司法保障體系。稅收司法保障體系是稅源監(jiān)管的基本前提。在稅收征管實踐中涉稅案件逐年增多，面對暴力抗法情況稅收管理員卻沒有獨立執(zhí)法權(quán)，難以對違法行為進行處罰。

（二） 努力提高稅收管理員個人素質(zhì)

通過各種方式不斷提高稅收管理員的思想道德素質(zhì)和專業(yè)技術(shù)水平。通過強化對稅收管理員的思想教育，牢固樹立“聚財為國、執(zhí)法為民”的稅務工作宗旨，自覺抵制腐敗行為。加強對一線人員的業(yè)務培訓，通過開展培訓班等形式提高稅務人員的會計知識、稅收知識和信息化應用水平。大力倡導稅務人員參加各種資格考試，不斷提高業(yè)務水平。

（三） 建立稅源管理信息系統(tǒng)

稅源本身具有隱蔽性和易失性的特點，如何有效發(fā)現(xiàn)稅源、管理控制稅源，在當前形勢下，建立一套科學合理、功能強大的稅源管理信息系統(tǒng)是必不可少的一件事情。利用網(wǎng)絡技術(shù)針對重點稅源進行監(jiān)控。同時構(gòu)建稅收風險評價指標體系，通過對企業(yè)財務活動、納稅活動進行分析，評價企業(yè)納稅風險，提高稅源管理水平。對納稅人申報材料進行數(shù)據(jù)挖掘，通過建立數(shù)據(jù)分析模型，設計一套嚴謹客觀的分析指標，及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)納稅異常情況，從而使評估和稽查階段的管控更具針對性。

（四） 切實加強相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)

通過構(gòu)建稅務與工商、銀行、海關(guān)等部門的協(xié)作平臺，完善稅務系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)動機制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，形成管理合力。以房地產(chǎn)為例，中國的房地產(chǎn)業(yè)需要繳納的稅種比其他任何一個行業(yè)都多。從土地使用權(quán)的出讓到房地產(chǎn)開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、保有等諸環(huán)節(jié)，涉及的稅種多達12個，不同的稅種往往分屬不同的管理部門。同時，稅務部門征稅時，需要一些掌握在房產(chǎn)、土地管理部門的原始資料。而這些資料對稅收管理部門來說，往往是不能及時的獲得。

（五） 建立健全稅源的全過程管理機制

首先，建立針對納稅人的稅前監(jiān)控制度。通過對納稅人經(jīng)濟活動信息、行業(yè)發(fā)展動態(tài)以及財務指標變化的分析，及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營情況的變化，有針對性的開展稅前監(jiān)控。其次，在征管環(huán)節(jié)，及時組織收入，努力做到應收盡收。最后，認真做好稅后稽查工作。通過對稅前監(jiān)控和實際征收情況的比較，有針對性的開展稅務稽查工作，運用網(wǎng)絡技術(shù)和協(xié)作平臺及時獲取相關(guān)信息，充分運用各種稽查手段，搜集相關(guān)證據(jù)。

［1］ 嚴明，越祥蘭.借鑒國際經(jīng)驗，完善稅源管理［J］.稅收征納，2003，（1）：13－14.

［2］ 邱慈孫.美國稅源管理的特點及啟示［EB／OL］.（2006－11－28）［2014－04－15］.http：／／www.lwsir.com／jj／sw／200703／26632.html.

［3］ 王俊琪，潘宏霞，方敏.淺談如何有效開展稅源管理工作［J］.山西財政稅務?？茖W校學報，2008，（6）：34－36.