臺灣社會福利政策的發(fā)展與財務(wù)分配的挑戰(zhàn)

劉慧冠

臺灣社會福利政策的發(fā)展與財務(wù)分配的挑戰(zhàn)

劉慧冠

社會政策既為解決社會問題，因應(yīng)大眾需要而制定，因此，臺灣各階段社會福利政策隨著當(dāng)時之政治、經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境及政府財政狀況的不同而各有重大呈現(xiàn)。從宣布“解嚴(yán)”后，臺灣的社會福利政策也由“選擇性”的福利支出轉(zhuǎn)為“普及式”的福利支出，從現(xiàn)物給付轉(zhuǎn)為現(xiàn)金給付。持續(xù)增加的社會福利經(jīng)費(fèi)，成為領(lǐng)導(dǎo)階層不得不去面對的考驗(yàn)。

社會福利 社會政策 臺灣

劉慧冠，臺灣東海大學(xué)社會工作學(xué)系博士生（臺灣臺中 40704）。

一、前言

臺灣社會福利政策之推動，長久以來系針對當(dāng)時民眾之需要，因應(yīng)各樣社會問題的狀況，考慮政府的財力，來推動各項(xiàng)服務(wù)措施，以充分照顧民眾福祉，提升人民生活質(zhì)量為考慮。社會政策既為解決社會問題，因應(yīng)大眾需要而制定，因此，臺灣各階段社會福利政策隨著當(dāng)時之政治、經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境及政府財政狀況的不同而各有重大呈現(xiàn)。大體而言，臺灣的社會政策的發(fā)展，按各專家學(xué)者所提出的論點(diǎn)，整理后約可分為四個階段(詹火生，2011；李易駿，2013)。

第一階段：1949年至1959年，致力土地改革為首要任務(wù)——第二次世界大戰(zhàn)后初期政府推動的農(nóng)地改革政策。內(nèi)容包括1939年的“三七五減租”、1951年的“公地放領(lǐng)”及1953年的“耕者有其田”。1949年國民黨退守臺灣后，為確立財政基礎(chǔ)，確保龐大軍隊(duì)的用糧，也為強(qiáng)化在臺灣的統(tǒng)治，必須實(shí)行土地改革以排除地主勢力。

第二階段：1960年至1980年，以基層建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要重點(diǎn)——此階段為臺灣從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)型為工業(yè)社會的發(fā)展階段，政府致力于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，擴(kuò)大臺灣的基礎(chǔ)硬件建設(shè)，此階段以著名的十大建設(shè)為代表具體發(fā)展臺灣基礎(chǔ)建設(shè)。的確也透過強(qiáng)化基礎(chǔ)建設(shè)，帶動臺灣經(jīng)濟(jì)的起飛。

第三階段：1980年至1989年，初步完成福利法規(guī)并建立保險制度——1980年，臺灣通過“殘障福利法”、“老人福利法”及“社會救助法”，加上于1973年通過的兒童福利法規(guī)，在此階段臺灣已然完備對弱勢的福利服務(wù)群族照顧的法案，加上1987年的臺灣宣布“解嚴(yán)”，對市民社會的參與有相當(dāng)大的幫助。

第四階段：1990年至今，是臺灣社會福利制度蓬勃發(fā)展并穩(wěn)定建構(gòu)階段。

上述的前三個階段因大多在“戒嚴(yán)”時期的階段，相對應(yīng)于所稱的市民社會的參與是有著極高的落差的。1987年臺灣宣布“解嚴(yán)”，民間力量逐漸爆發(fā)，初期較具代表性的社會福利運(yùn)動為：

1.雛妓救援（1988年）影響1993年第一次“兒童福利法”的修正。

2.殘障福利（1990年）第一次修法。

3.農(nóng)民福利（1989年）通過農(nóng)民健康保險。

1992年，臺灣“國會”全面改選，“憲法”第18條增修條文納入婦女、身心障礙者及原住民的各項(xiàng)權(quán)利，這讓各社會福利團(tuán)體在社會權(quán)力運(yùn)作場域有更多的政治運(yùn)作空間，他們開始由街頭轉(zhuǎn)向議場與競選場合。

然在第四階段的這二十余年的發(fā)展，因應(yīng)“解嚴(yán)”時期的開放，直接影響到臺灣的政治趨向民主化的歷程，民眾在社會權(quán)利意識高漲下，社會福利政策相對倍受社會各界重視，所以第四階段堪稱社會福利蓬勃發(fā)展階段，其展現(xiàn)了以下幾項(xiàng)特色：

l.社會福利預(yù)算不斷增加：1990年度“內(nèi)政部”社政業(yè)務(wù)預(yù)算計四十億余元新臺幣，2001年度預(yù)算計506億8916萬元新臺幣，2008年度預(yù)算計2983億新臺幣，2013年度預(yù)算計4320億元新臺幣（經(jīng)建會，2013），成長顯著。

2.對于經(jīng)濟(jì)弱勢家庭實(shí)施實(shí)質(zhì)的福利津貼：如1990年實(shí)施身心障礙者三項(xiàng)補(bǔ)助（生活補(bǔ)助費(fèi)、教養(yǎng)費(fèi)、輔助器具補(bǔ)助費(fèi)，1993年開辦中低收入老人生活津貼、1995年開辦中低收入家庭托育津貼、2000年試辦中低收入老人特別照顧津貼、2000年公布特殊境遇婦女家庭扶助條例等(后修訂為特殊境遇家庭扶助條例)。

3.社會福利政策因應(yīng)所需，立法漸趨完備(臺灣“法務(wù)部”，2014)：如1990年制定“少年福利法”，1994年修正“兒童福利法”、核定社會福利政策綱領(lǐng)及實(shí)施方案，1995年公布兒童及少年性交易防制條例，1997年制定“性侵害防治法”與“社會工作師法”、修正“殘障福利法”與“老人福利法”，1998年公布“家庭暴力防治法”，2000年公布特殊境遇婦女家庭扶助條例，2001年公布“志愿服務(wù)法”，2002年開始實(shí)施“兩性工作平等法”，2003年修正原住民敬老福利生活津貼暫行條例、制定“兒童及少年福利法”，2005年制定性騷擾防治條例，2006年制定公益勸募條例，2007年修訂“身心障礙者權(quán)益保障法”，2008年修訂“性別工作平等法”，2009年修正特殊境遇家庭扶助條例，等等。

4.成立專責(zé)機(jī)關(guān)或整合跨部會任務(wù)編組組織：如1997年成立“內(nèi)政部”性侵害防治委員會、“行政院”婦女權(quán)益促進(jìn)委員會、1998成立“行政院”社會褔?yán)苿有〗M、1999年捐助成立財團(tuán)法人婦女權(quán)益促進(jìn)發(fā)展基金會、成立“內(nèi)政部”家庭暴力防治委員會、兒童局等，均是專責(zé)或跨部會的任務(wù)編組機(jī)制。

綜觀上述，如何協(xié)助弱勢族群透過實(shí)際現(xiàn)金給付或?qū)嵔o付的方式提供服務(wù)與保障等，保障其生活基本權(quán)益，將是推展社會福利政策之重要課題。

二、臺灣社會福利給付的本質(zhì)

一般而言，社會福利的給付根據(jù)給付類型可區(qū)分為現(xiàn)金給付及實(shí)物給付(李易駿，2013；萬育維，2007；Gilbert，2013)。以現(xiàn)金發(fā)放即為社會給付，如低收入戶補(bǔ)助、教育津貼、敬老津貼等津貼，以及就業(yè)保險失業(yè)給付、職業(yè)災(zāi)害給付、與年金給付、全民健保與教育補(bǔ)助等。如為提供物品和服務(wù)，以及給予特定消費(fèi)之補(bǔ)助，即為實(shí)物給付，例如公共教育、醫(yī)療、托育、照護(hù)、就業(yè)訓(xùn)練等服務(wù)，透過政府直接或間接向公部門、私部門及非營利部門購買服務(wù)提供弱勢族群及個案服務(wù)的方式，不直接給付現(xiàn)金給弱勢族群及個案，稱之為實(shí)物給付。

服務(wù)對象可以得到些什么，如何取得與取得之形式為何，通?？煞譃閕n cash(現(xiàn)金)與in-kind (現(xiàn)物)此兩種形式。此兩種各有優(yōu)缺點(diǎn)，為解決缺點(diǎn)的部分而發(fā)展出第三種給付方式—vouchers (抵用劵)。三種給付類型的比較如下表所示:

表 給付類型比較①資料來源：Neil Gilbert＆Paul Terrell(2013)Dimensions of welfare policy，Boston:Allyn＆Bacon。李易駿，2013，《社會福利概論》，臺北：洪業(yè)出版社。

依“行政院”主計處統(tǒng)計調(diào)查顯示，2013年度臺灣各級政府的社會福利給付中，現(xiàn)金給付占53.2%、實(shí)物給付占46.8%，顯示臺灣社會福利提供方式多以現(xiàn)金給付為主?，F(xiàn)金給付方式所提供的直接福利雖然較高，并具有所得再分配效果，但除易扭曲個人勞動動機(jī)外，給付資格所引發(fā)之公平性爭議，亦常引發(fā)福利資源是否妥適運(yùn)用之問題。

其次在制定社會福利政策時多關(guān)注“誰有資格接受給付？”但另一個常被社會福利政策制定者忽略或誤解的議題是“誰實(shí)際獲得給付？”在選擇式的社會分配基礎(chǔ)中，明確指出接受給付意味著受到服務(wù)。但時常是無法提出保證的，說明如下：第一，那些符合資格接受服務(wù)的人可能不知道他們符合資格；第二，那些符合資格接受服務(wù)的人可能無法取得利益；最后，更需評估福利資源之公平公正性的問題，老人與兒童之間的福利是否會形成有限資源的相互競奪困境？

在“誰實(shí)際獲得給付？”的社會福利分配的議題中，很少比“誰應(yīng)獲得給付”和“定義給付資格”引起更大的辯論。這些決定誰可獲得給付的規(guī)定，可從廣泛和不同領(lǐng)域的社會福利政策中，發(fā)現(xiàn)特殊的(選擇式福利或殘補(bǔ)式福利)到一般（普及式福利）的標(biāo)準(zhǔn)。以下將比較普及式（Universalism）和選擇式（Selectivity）的給付資格原則之差別（李易駿，2013；萬育維，2007；Gilbert，2013）。

（一）普及式（Universalism）

1.給付如同一種基本權(quán)利，所有人都可獲得給付。例如老人的社會保險和小孩的公共教育。

2.視社會政策為社會對于社會成員和小區(qū)所面臨的一般生活問題——不只是限于貧窮、身心障礙(disabled)或面臨特殊困境，應(yīng)對所有社會成員響應(yīng)。

（1）所涉及的問題層面較大、較廣泛。

（2）將每個人設(shè)定皆處于危機(jī)中，面臨各種社會需求。

（3）福利國家的適當(dāng)目標(biāo)是籌劃響應(yīng)社會問題的廣泛方案，而不區(qū)別富有或貧窮、男人或女人、或其他種類的人民。例如社會保險、公共教育、老人健康照護(hù)等方案。不管個人所得收入，如同一個適當(dāng)福利社會的模型。

3.普及式主義者強(qiáng)調(diào)社會效益的價值及保有個人自尊和社會凝聚力的需求。普及式主義者認(rèn)為選擇式以經(jīng)濟(jì)決定論為基礎(chǔ)的方案特別分化、強(qiáng)調(diào)社會中的差異，將道德與經(jīng)濟(jì)視為同等意義。同時普及式主義者批評選擇式較會產(chǎn)生社會烙印現(xiàn)象。

4.普及式的方案雖然花費(fèi)較多成本，但比著重于社會邊緣團(tuán)體的資產(chǎn)調(diào)查方案更受歡迎。

5.普及式主義者也強(qiáng)調(diào)成本效益，因?yàn)閺V泛的預(yù)防方案如全面性出生前健康照護(hù)、學(xué)前教育方案，都可預(yù)防未來的問題。

6.普及式的政策可透過課稅達(dá)重新分配的效果，集中補(bǔ)助于最大的需求，并減輕普及式給付的財政負(fù)擔(dān)。

7.普及式服務(wù)在給付方面，是提供能維持基本生活水平的補(bǔ)助。

（二）選擇式(Selectivity)

1.選擇式給付是依據(jù)個人需求的基礎(chǔ)，通常依所得收入調(diào)查來決定。例如社會救助(public assistance)和社會住宅(public housing)等。

2.選擇式主義者依據(jù)仔細(xì)目標(biāo)的受益者來衡量社會政策的合適范圍。

3.資產(chǎn)調(diào)查顯然是劃定社會給付限制的直接方法。透過有限制的給付資格依需求來訂定，可減少總體的花費(fèi)，并確保經(jīng)費(fèi)花費(fèi)于最緊急的人身上。

4.選擇式主義者所主張的社會效益，提供給付給窮人肯定比分配給每個人更有效益。針對需要的供給，通過教育、健康照顧、兒童照顧等，明顯會減少社會中之緊張局勢和敵對狀態(tài)。

當(dāng)普及式與選擇式之福利分配產(chǎn)生爭議時，討論的焦點(diǎn)一般是考慮社會效益和成本效益。普及式給付較強(qiáng)調(diào)社會效益，選擇式給付較強(qiáng)調(diào)成本效益。各有其爭論及優(yōu)缺點(diǎn)，目前仍未有具體定見。

三、臺灣社會福利政策之規(guī)劃趨勢

臺灣社會福利服務(wù)的提供方式，在長期的政府員額管制與強(qiáng)調(diào)民營化的趨勢下，福利服務(wù)的業(yè)務(wù)已大量委托民間辦理，這個現(xiàn)象導(dǎo)致政府在實(shí)際社會服務(wù)方面的經(jīng)驗(yàn)與能力受到限制，影響政府實(shí)質(zhì)的角色與功能。由于政府配置受社會服務(wù)提供的資源限制，民間辦理政府委托服務(wù)連帶面臨經(jīng)費(fèi)不足的窘境，經(jīng)常發(fā)生難以為繼的窘境。

政府常以“政府資源有限，民間潛力無限”為題，期望民間參與社會服務(wù)之提供，以舒緩政府投注資源不足所產(chǎn)生的壓力。然而，眾多研究發(fā)現(xiàn)，即使是較具規(guī)模的社會服務(wù)團(tuán)體與非營利部門，也有將近六成的組織面臨資金或財務(wù)資源取得不易及不足的挑戰(zhàn)，臺灣的社會團(tuán)體普遍面臨財力與人力不足的窘境，呈現(xiàn)在會員流失、義工不足與專業(yè)人才欠缺的實(shí)質(zhì)問題上。上述的議題顯示臺灣社會福利的支出雖然呈現(xiàn)擴(kuò)張的現(xiàn)象，但在資源分配上顯現(xiàn)了策略上的失衡。研究發(fā)現(xiàn)臺灣社會福利方案偏向現(xiàn)金給付，而建議應(yīng)積極拓展福利服務(wù)體系，培養(yǎng)專業(yè)服務(wù)人員，重新設(shè)計服務(wù)輸送體系，建構(gòu)服務(wù)設(shè)施。

以臺灣目前社會福利重要業(yè)務(wù)概況提出說明：

（一）社會安全及普及式的社會保險制度的建置完成(普及式福利)

臺灣的農(nóng)民健康保險自1989年7月1日實(shí)施以來，即年年呈現(xiàn)財務(wù)虧損情形。因農(nóng)保投保年齡無上限規(guī)定、農(nóng)保被保險人年齡層偏高、被保險人資格難以認(rèn)定、重殘給付比例高、農(nóng)保代理人之推波助瀾等因素，農(nóng)保制度之財務(wù)狀況長期處于虧損；為改善農(nóng)保財務(wù)狀況，在臺灣國民年金未開辦前，針對目前農(nóng)保結(jié)構(gòu)性問題（如修正主管機(jī)關(guān)、回歸職域保險、保險費(fèi)率重新精算、修正殘廢給付標(biāo)準(zhǔn)表、修正農(nóng)民健康保險監(jiān)理委員會之組織等）進(jìn)行研究規(guī)劃修正，后修正了勞動基準(zhǔn)法，勞保年金制的上路及國民年金法案的建置實(shí)行，通過普及式的社會保險福利制度，補(bǔ)實(shí)了長期以來臺灣社會安全制度的不足。

（二）社會救助（屬于選擇式的福利）

1.辦理社會救助各項(xiàng)照顧工作

社會救助最積極的目的是希望促進(jìn)低收入戶自立，即通過救助資源與機(jī)會的提供，助其脫離對救助措施的依賴，除提供生活扶助、醫(yī)療補(bǔ)助、確保衣食住行等基本需求外，最重要的方法就是鼓勵低收入戶就業(yè)與就學(xué)，協(xié)助其習(xí)得一技之長，早日脫離貧窮。

2.強(qiáng)化災(zāi)害預(yù)防工作

有關(guān)天然災(zāi)害救助措施，本諸救急原則及因應(yīng)“災(zāi)害防教法”于1998年7月19日之公布，“內(nèi)政部”邀集“中央”相關(guān)部會、地方政府、專家學(xué)者、民間團(tuán)體等，共同研商“建立重大天然災(zāi)害物流機(jī)制”協(xié)調(diào)會，獲致共識包括：請各直轄市、縣（市）政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所訂定重大災(zāi)害應(yīng)變計劃；各直轄市、縣（市）受理各界捐款、捐贈物資并實(shí)施作業(yè)計劃；直轄市、縣（市）制定救災(zāi)物流資源手冊、社會救助團(tuán)體資源手冊、救災(zāi)人員名冊等，以強(qiáng)化救災(zāi)之預(yù)防工作。

（三）福利服務(wù)（分屬選擇式及普及式福利范疇）：

1.少年福利。以身心健全發(fā)展為主，其工作內(nèi)涵如下：

（1）輔導(dǎo)改善少年輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)

（2）辦理兒童及少年性交易防治工作

（3）配合司法體系辦理少年轉(zhuǎn)向安置輔導(dǎo)工作

2.婦女福利。著重就業(yè)保護(hù)、減輕照顧家庭負(fù)擔(dān)。包含下列各項(xiàng)內(nèi)涵：

（1）促進(jìn)婦女權(quán)益發(fā)展。1997年臺灣成立跨部會之“行政院”婦女權(quán)益促進(jìn)委員會，以期有效推動各項(xiàng)婦女權(quán)益工作。各縣市政府也紛紛成立婦女權(quán)益促進(jìn)委員會。

（2）落實(shí)婦女人身安全保障（例如“113專線”等）。

（3）強(qiáng)化女性單親家庭扶助。

（4）提供特殊境遇家庭各項(xiàng)生活扶助。2000年公布特殊境遇婦女家庭扶助條例作為執(zhí)行的依據(jù)，后于2009年修訂為特殊境遇家庭扶助條例。

（5）推動一般婦女福利措施。成立婦女福利服務(wù)中心，提供多元及小區(qū)化的綜合性服務(wù)。如加強(qiáng)辦理老人日托服務(wù)以減輕職業(yè)婦女照顧之負(fù)擔(dān)等。

3.老人福利。強(qiáng)調(diào)醫(yī)療照護(hù)、經(jīng)濟(jì)安全、尊嚴(yán)快樂。包含下列各項(xiàng)內(nèi)涵：

（1）健康維護(hù)措施。強(qiáng)調(diào)老人預(yù)防保健服務(wù)（即老人健康檢查）、中低收入及低收入老人醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助、中低收入及低收入老人重病住院看護(hù)費(fèi)用補(bǔ)助等。

（2）提供經(jīng)濟(jì)安全補(bǔ)助。注重低收入老人生活補(bǔ)助、中低收入老人生活津貼、中低收入老人特別照顧津貼等。

（3）教育及休閑育樂活動。

（4）提供居家、小區(qū)、機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)。

（5）加強(qiáng)未立案老人養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)之輔導(dǎo)。

4.身心障礙者福利。落實(shí)維護(hù)權(quán)益、保障公平參與社會之機(jī)會。包含下列各項(xiàng)內(nèi)容：

（1）提供經(jīng)濟(jì)保障服務(wù)。

（2）辦理托育養(yǎng)護(hù)及小區(qū)照顧服務(wù)。

（3）規(guī)劃財產(chǎn)信托制度。

（4）就業(yè)促進(jìn)服務(wù)

5.結(jié)合民力強(qiáng)化小區(qū)功能與服務(wù)工作。

6.中高年齡失業(yè)者及原住民的就業(yè)促進(jìn)，協(xié)助支持就業(yè)弱勢族群。

綜觀上述，從1949年到2013年的臺灣社會福利政策發(fā)展與財政分配歷史來看，可歸納出下列幾點(diǎn)趨勢：

第一，社會政策理念逐漸具體落實(shí)在法規(guī)制度上，政府角色已漸修正。1949年后，臺灣第一個實(shí)施的社會政策就是勞工保險，1950年勞工保險針對當(dāng)時公用交通事業(yè)單位及礦場、鹽場為對象的社會保險；也因?yàn)楫?dāng)時特殊的背景下，建立了勞工保險制度中雇主和被保險勞工保險費(fèi)分?jǐn)偟碾p方繳費(fèi)制，由雇主負(fù)擔(dān)80%，而由被保險的勞工負(fù)擔(dān)20%。此雙方繳費(fèi)制一直到1995年3月全民健康保險開辦后，隨后，勞工保險的“雙方繳費(fèi)制”就修正為“三方繳費(fèi)制”，即“中央”及地方政府負(fù)擔(dān)勞工保險費(fèi)的10%，雇主則減為負(fù)擔(dān)70%，有一定雇主的勞工則維持20%。也因?yàn)閯诠けｋU保險費(fèi)主要由雇主負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致勞工保險投保薪資分級表的上限難以提高，間接影響勞工老年給付的水平。

社會福利政策具體透過法制化來實(shí)踐，則是在工業(yè)化和都市化快速發(fā)展的1980年代，1980年的“社會救助法”、“殘障福利法”及“老人福利法”（時稱社會福利三法）開啟了臺灣社會政策法制化的嶄新階段。近六十余年來，臺灣社會福利政策的演變主要是從理念政策到制度實(shí)踐。在1990年之前，政府福利政策仍維持著殘補(bǔ)（residual）式的角色。一直到全民健康保險開辦后，政府逐步朝向制度普及（institutional universal）的角色和功能，到勞保年金及國民年金的實(shí)行達(dá)到制度普及的嶄新階段。

第二，福利需求從兒童、老人、殘障（身心障礙）等群體逐漸擴(kuò)大到全體成員。從福利服務(wù)需求人口的發(fā)展趨勢來分析，臺灣社會政策的發(fā)展路徑和福利先進(jìn)國家很類似，最初是以兒童和貧窮人口為主，再逐漸擴(kuò)大到其它社會經(jīng)濟(jì)弱勢人口：包括身心障礙者、老年人、原住居民、弱勢婦女、弱勢家庭，再擴(kuò)大到全體國民。

第三，福利供給從需要資產(chǎn)調(diào)查（means test）的選擇式（selective model）或殘補(bǔ)式的福利服務(wù)擴(kuò)大到普及式（universal model）的福利服務(wù)。1990年代以前的社會政策，除了勞工保險外，大多數(shù)福利服務(wù)采取選擇式的福利服務(wù)為主，一般必須通過資產(chǎn)調(diào)查的方式，符合資產(chǎn)調(diào)查資格者才有資格享有福利服務(wù)。1995全民健康保險的開辦，開啟了全民普及式福利服務(wù)的新時代。

第四，供給轉(zhuǎn)變到以經(jīng)濟(jì)安全、金錢為主的福利供給。1990年代以前，社會政策重視以實(shí)物或服務(wù)為主的福利給付，如針對兒童、老人、殘障等群體機(jī)構(gòu)照顧為主，金錢給付只針對當(dāng)時所謂的貧戶提供救助。1994年部分縣市政府針對65歲以上的老年人提供排富的敬老津貼，開啟了老年人口經(jīng)濟(jì)安全的現(xiàn)金給付階段，后來更建立國民年金和勞工保險年金制度，延續(xù)老年經(jīng)濟(jì)安全的政策。社會福利政策的財務(wù)分配從早期實(shí)物（in kind）為主、金錢（in cash）為輔的福利，轉(zhuǎn)向?yàn)楝F(xiàn)金給付為主，實(shí)物給付為輔的現(xiàn)況。

四、未來臺灣社會福利政策與財務(wù)分配的困境與挑戰(zhàn)

（一）現(xiàn)金給付宜維持在目前的規(guī)模，不宜再增加

臺灣地區(qū)的各項(xiàng)福利服務(wù)體制尚未建置健全，在市場或民間團(tuán)體沒有足夠的能量來提供服務(wù)的情況下，政府應(yīng)該大量投入資源并承擔(dān)服務(wù)供給的角色，而非一昧期待通過所謂民營化由市場或民間團(tuán)體獨(dú)力承接服務(wù)提供的角色。未來臺灣地區(qū)福利服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)以發(fā)展實(shí)物給付為主。以日本、韓國為例，這兩個鄰近東亞國家亦以提供實(shí)物給付為主，僅在偏遠(yuǎn)無服務(wù)提供地區(qū)才采用現(xiàn)金給付。

（二）人口結(jié)構(gòu)的失衡，嚴(yán)重沖擊社會福利財政支出的增加

臺灣地區(qū)人口結(jié)構(gòu)的高齡化與少子女化，已經(jīng)是影響未來社會福利政策發(fā)展不可忽視的因素，1993年臺灣進(jìn)入高齡化社會后，即不斷朝向高齡社會邁進(jìn)，按“行政院”經(jīng)建會估計，在2016年左右，臺灣將進(jìn)入高齡社會，2036年進(jìn)入超高齡社會。同時，出生率則逐年下降，2009年出生人口數(shù)已降至20萬人以下，2010年更跌至19萬人左右。足見高齡化和少子女化對未來社會政策及財政分配的威脅甚巨。意即需要社會照顧的高齡人口日增，但有能力來供養(yǎng)老年人口的生產(chǎn)人口則愈來愈少，臺灣面臨經(jīng)濟(jì)全球化下的政府資源短缺而社會福利需求擴(kuò)大的兩難，政府財政將面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)(李易駿，2013)。

（三）國民的福利需求提升，造成政府福利支出不斷擴(kuò)大的財政壓力

隨著臺灣的政治趨向民主化的歷程，民眾在社會權(quán)利意識高漲下，社會福利政策相對倍受社會各界重視。從近二十年來政府社會福利支出的不斷擴(kuò)張來看，其主要原因之一是新的社會福利需求的產(chǎn)生，政府社會政策必須因應(yīng)原因之二為社會民主化的影響，政黨為了爭取選民的支持，紛紛提出對人民社會福利承諾的政見，導(dǎo)致政府的社會福利支出逐年增加，政府必須以特別預(yù)算或舉債方式來因應(yīng)。社會福利經(jīng)費(fèi)的不斷增長，給臺灣各級政府帶來了嚴(yán)重的財政負(fù)擔(dān)，讓原本財政吃緊的臺灣政府，財政擔(dān)負(fù)更形嚴(yán)峻。

（四）社會保險基金不足潛在威脅

勞工保險基金、國民年金基金、公教保險基金為臺灣在社會保險方面的三大基金。雇主負(fù)擔(dān)的退休基金則有勞工退休基金、公教人員退撫基金、私校教職員退撫基金等。政府對社會保險基金負(fù)擔(dān)最后的給付責(zé)任，因此，基金的管理就攸關(guān)各項(xiàng)社會保險給付的財源基礎(chǔ)。精算的結(jié)果顯示，未來二十年臺灣將面臨目前勞工保險基金和國民年金基金基金不夠支付年金給付的窘境。如何緩解未來基金潛在債務(wù)的問題，做到未雨綢繆，將是未來臺灣社會政策及財務(wù)規(guī)劃的重大挑戰(zhàn)。

[1]黃源協(xié)，2013，《社會政策與社會立法》，臺北：雙葉書廊。

[2]李易駿，2013，《社會福利概論》，臺北：洪業(yè)出版公司。

[3]萬育維，2007，《社會福利服務(wù)：理論與實(shí)踐》，臺北：三民書局。

[4]詹火生，2011，《一甲子以來臺灣社會福利政策的演變：從理念政策到制度實(shí)踐》，臺灣社會福利論壇研討會論文。

[5]Burden，Tom，1998，“Ideological Perspectives”In Social Policy and Welfare，London:Pluto Press.

[6]Johnson，N.，1987，The Welfare State in Transition－The Theory and Practice of Welfare Pluralism.Sussex: Wheatsheaf Books.

[7]Neil Gilbert＆Paul Terrell，2013，Dimensions of welfare policy，Boston:Allyn＆Bacon.

編輯/汪鴻波

C916

A

1672-4828(2014)04-0079-08

10.3969/j.issn.1672-4828.2014.04.010