對我國當前完善基本公共教育服務(wù)的政策建議

孔偉艷

基本公共教育服務(wù)是我國基本公共服務(wù)體系的首要內(nèi)容。在進入中等偏上收入階段的我國，借鑒跨越中等收入階段的日本、韓國、新加坡在完善基本公共教育服務(wù)方面的經(jīng)驗，反思巴西從落入中等收入陷阱到進入高收入國家行列的做法，總結(jié)落入“福利陷阱”的英國的教訓(xùn)，對我國當前完善基本公共教育服務(wù)，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、建立公共教育服務(wù)與經(jīng)濟增長的互動機制

中等收入國家的經(jīng)驗表明，教育與經(jīng)濟增長具有互動機制。要通過改善公共教育服務(wù)，為經(jīng)濟增長創(chuàng)造更多的人力資源。

（一）公共教育服務(wù)與經(jīng)濟增長具有互動機制

人力資源是經(jīng)濟增長的重要推動力，教育是開發(fā)人力資源的主要途徑。公共教育服務(wù)與經(jīng)濟增長，主要通過“較高的經(jīng)濟增長—較好的公共教育服務(wù)—較好的人力資源—較高的全要素生產(chǎn)率—較高的經(jīng)濟增長”形成互動機制。

日本、韓國、新加坡跨越中等收入階段的經(jīng)驗，充分說明了教育為經(jīng)濟增長提供內(nèi)在動力的作用。日本在20世紀50年代普及了九年義務(wù)教育，60年代普及了中等教育，70年代推動了高等教育的大眾化，80年代推進了教育的個性化、信息化和國際化。戰(zhàn)后日本經(jīng)濟增長的60%靠技術(shù)進步取得，而技術(shù)進步又依賴科技人才的培養(yǎng)。日本、新加坡適應(yīng)中等收入階段產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，都非常重視職業(yè)教育。20世紀70年代，日本政府適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從資本密集型的重化工業(yè)轉(zhuǎn)向知識密集型產(chǎn)業(yè)的要求，將教育的重點放在培養(yǎng)技術(shù)人才上，培養(yǎng)出一大批能夠自主開發(fā)新技術(shù)的高級人才和熟練應(yīng)用新技術(shù)的中級人才。新加坡通過以分流篩選為基礎(chǔ)的因材施教制度，培養(yǎng)了大批精英人才和應(yīng)用型人才。重視發(fā)展各種職業(yè)學(xué)校，對就業(yè)者進行技術(shù)培訓(xùn)。政府有關(guān)部門下設(shè)有訓(xùn)練學(xué)院和職業(yè)培訓(xùn)中心，推行企業(yè)培訓(xùn)計劃。教育部門和政府機關(guān)還與一些跨國公司合作，選送本國專業(yè)技術(shù)人員和管理人員到國外進修學(xué)習(xí)。

巴西在1964—1985年的軍人統(tǒng)治時期，對教育重視不夠，政府教育投入不足，公共教育經(jīng)費占GDP的比重低于發(fā)展中國家當時的平均水平，造成低小學(xué)入學(xué)率、高留級和輟學(xué)率、高文盲率現(xiàn)象，導(dǎo)致人力資源得不到改善，直接影響到經(jīng)濟持續(xù)增長，并帶來了產(chǎn)業(yè)升級困難、就業(yè)困難、犯罪多發(fā)等一系列問題。20世紀80年代“經(jīng)濟神話”破產(chǎn)后，巴西經(jīng)濟停滯，外債沉重，整個教育特別是義務(wù)教育經(jīng)費投入不足加劇。20世紀80年代末以來，巴西通過改善公共教育服務(wù)，提高了全民的教育水平，為經(jīng)濟增長創(chuàng)造了更好的人力資源。

（二）改善公共教育服務(wù)以為經(jīng)濟增長創(chuàng)造人力資源

受教育體制改革滯后的影響，我國當前創(chuàng)新型人才短缺，勞動力市場供求結(jié)構(gòu)性問題突出。能否形成以公共教育服務(wù)改善促進需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和要素投入結(jié)構(gòu)全面調(diào)整的體制機制，已成為我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，進而順利進入高收入階段的關(guān)鍵。結(jié)合代表性中等收入國家的經(jīng)驗和我們的現(xiàn)實國情，應(yīng)當適應(yīng)科技創(chuàng)新與技術(shù)升級的需要，以創(chuàng)新型人才與技能型人才為培養(yǎng)目標，推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展與職業(yè)教育發(fā)展。

一是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展對人力資源的需求狀況，制定有關(guān)普通高等教育和職業(yè)教育招生規(guī)模與專業(yè)設(shè)置的計劃，并在一定范圍內(nèi)動態(tài)調(diào)整。二是實現(xiàn)普通教育與職業(yè)教育學(xué)習(xí)成果的互認和銜接，建立普通教育與職業(yè)教育多向溝通的機制。三是以推進政府統(tǒng)籌、校企合作、集團化辦學(xué)為重點，探索部門、行業(yè)、企業(yè)參與的職業(yè)教育辦學(xué)機制；開展委托培養(yǎng)、定向培養(yǎng)、訂單式培養(yǎng)試點；開展工學(xué)結(jié)合、彈性學(xué)制、模塊化教學(xué)等試點。四是完善職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生直接升學(xué)制度，提高技能型人才的社會地位和待遇。

二、提供基本公共教育服務(wù)要同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)

完善的公共教育服務(wù)能夠促進經(jīng)濟增長，但公共教育服務(wù)的水平受一國的經(jīng)濟發(fā)展水平制約，不能對所有教育級別和類別、為所有社會成員提供無差別的高標準服務(wù)。應(yīng)當立足國情，將部分教育級別和類別劃入基本公共教育服務(wù)的范圍并優(yōu)先保障。

（一）公共教育服務(wù)的廣范圍、高標準與普適主義可能帶來“福利陷阱”

英國于1948年建成的福利國家有如下特征：保障項目完整，保障水平很高；國家責(zé)任突出，政府主體地位凸顯；覆蓋范圍和享受條件方面存在普適主義，社會福利待遇與其收入、繳費脫鉤；以福利國家模式取代家庭保障。直到20世紀五六十年代，英國的社會福利支出基本上與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。然而，由于社會福利水平的剛性規(guī)律，該模式的社會福利項目不斷擴大，水平不斷提高，開始與經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應(yīng)。在1974—1975年經(jīng)濟危機的沖擊下，該模式的弊端日益暴露，加劇了“經(jīng)濟停滯—社會福利支出增加—財政赤字—通貨膨脹—社會福利支出增加—財政赤字”的惡性循環(huán)，使英國陷入“福利陷阱”。

英國的教訓(xùn)給我們兩點啟示：一是社會福利的保障范圍和標準不能超越經(jīng)濟發(fā)展水平，公共教育尤其如此；二是謹慎實行普適主義的社會福利待遇，因為這在一定程度上是對有限的社會福利資源的極大浪費，會造成財政支出增加、財政赤字擴大的結(jié)果。在公共教育領(lǐng)域制定補助政策，也應(yīng)當像巴西僅對貧困高中生提供獎學(xué)金一樣，避免普適主義。

（二）確定基本公共教育服務(wù)的范圍和標準要立足國情

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展水平還不很高，各地經(jīng)濟發(fā)展還不平衡，不可能像“福利國家”一樣，對各級各類教育、為全體國民提供無差別的高標準服務(wù)。因此，應(yīng)當根據(jù)我國的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和現(xiàn)實國情，圍繞逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標，協(xié)調(diào)處理好公共服務(wù)的覆蓋面、保障和供給水平、政府財政能力三者間關(guān)系。我國《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱“《規(guī)劃》”）也將“保障基本”作為健全基本公共服務(wù)體系的指導(dǎo)思想，要求“立足我國社會主義初級階段的基本國情，堅持盡力而為、量力而行，優(yōu)先保障基本公共教育服務(wù)的提供，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐步擴大范圍和提高標準”，這是比較客觀和科學(xué)的。

相反，我國有些貧困地區(qū)不顧自身經(jīng)濟落后、財政收不抵支、主要依靠上級政府轉(zhuǎn)移支付的實際，盲目提出發(fā)展“十五年免費教育”，即對學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中階段教育實行全部免學(xué)費。這種超越經(jīng)濟發(fā)展水平的公共教育服務(wù)必然不可持續(xù)，長期下去勢必對其經(jīng)濟發(fā)展帶來不利影響。endprint

立足我國國情，在公共教育服務(wù)領(lǐng)域“保障基本”，應(yīng)當將學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中階段教育（包括普通高中和中等職業(yè)教育）列入基本公共教育的范圍，在現(xiàn)階段僅對義務(wù)教育全部免學(xué)費，對學(xué)前教育和高中階段教育的某些困難學(xué)生免學(xué)費。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，逐步實行學(xué)前教育和高中階段教育全部免學(xué)費制度。

（三）制定基本公共教育補助政策要堅持補缺原則

隨著中等收入階段經(jīng)濟增長的自然減速，公民日益增長的公共教育服務(wù)需求與政府財政收入有限的矛盾勢必激化，需要盡可能地將有限的教育補助資金用于真正需要補助的人群。我國《規(guī)劃》僅為農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難寄宿學(xué)生提供寄宿生生活補助；僅為貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生制定營養(yǎng)改善計劃；僅為農(nóng)村學(xué)生、城鎮(zhèn)家庭經(jīng)濟困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生提供免費中等職業(yè)教育；等等。這種在基本公共教育服務(wù)的范圍內(nèi)，將享受教育補助的人群限定為困難學(xué)生，而不是對全體學(xué)生提供普適主義的教育補助的做法，是符合我國現(xiàn)實國情與群眾迫切需要的，因而是比較科學(xué)的。

三、堅持基本公共教育服務(wù)的多元主體、分類供給

為解決中等收入階段教育資金來源不足與運用低效問題，提高辦學(xué)水平和人力資源素質(zhì)，應(yīng)當按照公益性質(zhì)對公共教育服務(wù)分類，推動籌資主體與供給主體多元化，合理界定政府、社會、市場在教育籌資與服務(wù)供給中的責(zé)任。

（一）多元主體、分類供給能夠保障教育資金來源充足與運用高效

1、公共教育服務(wù)分類供給能夠影響資金運用效率

日本、韓國通過對公共教育服務(wù)分類供給，提高了教育資金的使用效率。韓國由政府公共資金重點保障教育均等和義務(wù)教育，私人資金保障教育效率與義務(wù)教育后階段（高中和高等）教育；教育層次越高，私立學(xué)校比重越大。巴西過去沒有分類供給，應(yīng)由政府保障的初等教育由于投入不足而質(zhì)量不高，應(yīng)主要由市場提供的高等教育服務(wù)占用了大量的中央教育經(jīng)費，對經(jīng)濟增長造成不良影響。20世紀90年代以來，巴西更加重視政府對基礎(chǔ)教育的保障責(zé)任，通過將州教育預(yù)算的15%用于基礎(chǔ)教育、建立“國家助學(xué)金”制度、實行免費基礎(chǔ)教育和中等教育等舉措，創(chuàng)造了更多的人力資源，進入高收入國家行列。

2、沒有經(jīng)濟增長支撐的全部由政府負擔(dān)的教育籌資體制不具有可持續(xù)性

英國之所以改革過去以單一政府為教育籌資主體的體制，主要是由于其在20世紀70年代中期進入滯脹階段，政府財政赤字不斷增加。我國當前經(jīng)濟減速，也不能采取這種籌資體制，而應(yīng)當實現(xiàn)教育資金來源的多元化。

3、教育籌資主體與服務(wù)供給主體多元化能夠提高教育效率

日本、韓國以及教育政策調(diào)整后的巴西之所以能夠解決中等收入階段教育資源短缺的共同難題，提高教育效率，主要是由于采取了如下共同做法：在私立學(xué)校中實行政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理負擔(dān)的投入機制，如韓國強調(diào)政府責(zé)任，推行免費基礎(chǔ)教育；減輕企業(yè)的教育稅負擔(dān)，如巴西將“教育工資稅”占各單位工資總額的比例從1964年的50%降至1996年的2.5%，對調(diào)動企業(yè)繳稅和投資的積極性、走出經(jīng)濟停滯期起到了重要作用；將民辦教育作為公共教育服務(wù)的重要組成部分并給予援助，如日本借助私立大學(xué)擴大了高等教育的覆蓋范圍，韓國形成了公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局。這啟示我們，應(yīng)按照公益性原則、再分配原則與受益者出資原則，合理劃分政府、企業(yè)、個人的出資責(zé)任；政府在教育資金籌集與服務(wù)供給中應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任；企業(yè)負擔(dān)比例不宜過高；應(yīng)形成多元主體競爭型教育服務(wù)供給體制。

（二）完善基本公共教育服務(wù)要堅持多元主體、分類供給

1、將公共教育服務(wù)按照公益性質(zhì)分為公益性、準公益性和經(jīng)營性三類

公益性公共教育服務(wù)主要是義務(wù)教育，應(yīng)當堅持政府負責(zé)；準公益性公共教育服務(wù)包括學(xué)前教育和高中階段教育，應(yīng)當堅持政府為主、社會參與；經(jīng)營性公共教育服務(wù)主要是高等教育與終身教育，應(yīng)當堅持市場為主、多元參與。我國的基本公共教育服務(wù)僅包括公益性與準公益性公共教育服務(wù)。

2、實行政府主導(dǎo)的義務(wù)教育籌資體制和辦學(xué)體制

政府必須優(yōu)先向全體國民提供均等化的義務(wù)教育服務(wù)。一是將義務(wù)教育全面納入財政保障范圍。借鑒日本義務(wù)教育經(jīng)費以中央投入為主的經(jīng)驗，加大中央和省級政府對義務(wù)教育的投入責(zé)任。二是完善公辦為主的義務(wù)教育辦學(xué)體制。提高公辦教育辦學(xué)水平。借鑒日本、韓國經(jīng)驗，以財政撥款補貼民辦義務(wù)教育的公用經(jīng)費與教師工資，并以法律的形式固定下來。

3、實行多元化的學(xué)前教育、高中階段教育籌資體制和辦學(xué)體制

一是實現(xiàn)資金來源多元化。在公共財政不可能大幅度增加教育投資以滿足日益增長的教育需求時，實現(xiàn)教育投資負擔(dān)結(jié)構(gòu)多元化已成為世界趨勢。從日本、韓國的學(xué)校構(gòu)成看，其教育投資由政府、社會共同承擔(dān)。我國由于財力有限，在學(xué)前教育、高中階段教育中，也應(yīng)當實行以政府投入為主、受教育者合理分擔(dān)、其他多種渠道籌措經(jīng)費的投入機制；根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況、培養(yǎng)成本和群眾承受能力，調(diào)整學(xué)費標準；破除民間資本進入教育領(lǐng)域的體制機制障礙，鼓勵社會各界捐資助學(xué)。二是實現(xiàn)辦學(xué)主體多元化。健全政府主導(dǎo)、社會參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿生機活力的辦學(xué)體制，促進公辦教育和民辦教育共同發(fā)展。各級政府要鼓勵和促進社會力量以獨立舉辦、共同舉辦等多種形式興辦教育；對民辦幼兒園、普通高中和中等職業(yè)學(xué)校實行免稅或低稅政策；縣級以上人民政府可以設(shè)立民辦教育發(fā)展專項資金，用于資助民辦學(xué)?；蛘哔徺I民辦學(xué)校服務(wù)。借鑒韓國經(jīng)驗，破除民間資本創(chuàng)辦教育機構(gòu)的體制性障礙，放寬市場準入；對公辦學(xué)校與民辦學(xué)校在學(xué)歷、學(xué)位管理和職業(yè)技能認定上給予同等待遇；在學(xué)生就業(yè)、職員社保、人才流動、土地劃撥等方面，消除所有制歧視。

（作者單位：國家發(fā)展改革委社會所）endprint