我們需要什么樣的社會(huì)政策和福利制度

李爽+常興華+李歐

社會(huì)政策是現(xiàn)代國(guó)家的一項(xiàng)核心職能。從發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)政策是工業(yè)化和城市化發(fā)展到一定階段必然呈現(xiàn)的結(jié)果，它表明了政府干預(yù)社會(huì)問(wèn)題、修復(fù)社會(huì)結(jié)構(gòu)和重塑社會(huì)關(guān)系的系統(tǒng)努力與制度設(shè)置?，F(xiàn)階段，我國(guó)正在著力推進(jìn)五位一體的社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)，社會(huì)建設(shè)是其中重要一環(huán)，完善的社會(huì)政策體系是社會(huì)建設(shè)的載體，其中，建立什么樣的社會(huì)政策體系和福利制度，是當(dāng)前必須重視和審慎研究的問(wèn)題。

一、惠及各階層的社會(huì)福利政策更有利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定

從世界不同模式的社會(huì)政策及其實(shí)施效果來(lái)看，具有普遍惠及性的社會(huì)福利政策更有利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。瑞典、丹麥等北歐國(guó)家為代表的社會(huì)福利政策最具典型性，它的福利普遍性不僅體現(xiàn)在福利對(duì)象覆蓋范圍上的普遍性和福利待遇的人人平等，而且還體現(xiàn)在福利內(nèi)容的普遍性，以及政府和公共部門(mén)在社會(huì)福利政策實(shí)施中充當(dāng)主要角色的政策運(yùn)行體制，而深厚的社會(huì)民主主義政治文化、以強(qiáng)制性?xún)?chǔ)蓄為特征的稅收制度以及強(qiáng)大的公共部門(mén)體系，是這一社會(huì)政策模式得以持續(xù)的基礎(chǔ)，使得北歐各國(guó)的幸福指數(shù)始終處于世界各國(guó)前列。

再如日本，作為亞洲后發(fā)資本主義國(guó)家，其社會(huì)政策的設(shè)計(jì)路線(xiàn)經(jīng)歷了從初期德國(guó)式社會(huì)保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保障模式到后來(lái)取向北歐和英國(guó)“普遍主義”模式的過(guò)程，該國(guó)在上世紀(jì)40年代提出的“國(guó)民皆保險(xiǎn)”方針，在60年代就已經(jīng)大體上得以實(shí)現(xiàn)，并在此后又得到不斷發(fā)展和完善，日本突出的國(guó)民素質(zhì)和高度的民族凝聚力與其實(shí)行的普遍性社會(huì)福利政策不無(wú)關(guān)聯(lián)。

相比之下，在一些國(guó)家的社會(huì)政策制度中，社會(huì)福利階層特點(diǎn)較為明顯，所享有的社會(huì)福利有較大差異，社會(huì)階層間、行業(yè)間流動(dòng)性較差。尤其在歐洲的一些福利國(guó)家中，對(duì)中產(chǎn)階級(jí)來(lái)說(shuō)，某種程度上說(shuō)享有比較優(yōu)越的福利特權(quán)，勞工階級(jí)則難以站在同一個(gè)福利平臺(tái)上，要解決社會(huì)地位和福利問(wèn)題，不僅要靠工會(huì)跟雇主去爭(zhēng)，也要和國(guó)家去爭(zhēng)（國(guó)家把雇主的權(quán)利和義務(wù)做了規(guī)定）。近幾年，法國(guó)等國(guó)家社會(huì)沖突不斷，與這種塊狀的、階層固化的福利制度是不無(wú)關(guān)系的。

二、社會(huì)福利政策既可以是危機(jī)的放大器，也可以是危機(jī)的緩沖器

一直以來(lái)，對(duì)福利國(guó)家社會(huì)福利政策為民眾帶來(lái)高福利進(jìn)行稱(chēng)道的同時(shí)，也不斷充滿(mǎn)了質(zhì)疑，認(rèn)為所謂高福利會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的低效和社會(huì)的惰性、沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)和福利的不可持續(xù)性等。尤其是歐債危機(jī)的爆發(fā)，這種質(zhì)疑之聲再次升高。如何認(rèn)識(shí)歐債危機(jī)與其社會(huì)福利政策的關(guān)系，對(duì)社會(huì)政策方向和模式的選擇和設(shè)計(jì)至關(guān)重要。

進(jìn)一步分析歐洲國(guó)家社會(huì)福利政策與歐債危機(jī)的相關(guān)性，不難看出，福利支出的高低與國(guó)家債務(wù)并無(wú)直接關(guān)系。社會(huì)保護(hù)支出占GDP比重最大的國(guó)家（如丹麥、法國(guó)、瑞典、荷蘭、德國(guó)等）均超過(guò)了30%，但目前遭遇債務(wù)危機(jī)最嚴(yán)重的希臘、西班牙、意大利、葡萄牙和愛(ài)爾蘭等的福利支出卻基本上都在30%以下。福利支出最高的丹麥債務(wù)水平僅為GDP的43.7%，素有“福利國(guó)家櫥窗”之稱(chēng)的瑞典公共債務(wù)也不到GDP的40%，但社會(huì)支出占GDP約16%的愛(ài)爾蘭，其負(fù)債水平卻接近GDP的100%。因此，并不能說(shuō)明福利支出越高債務(wù)越嚴(yán)重。實(shí)際上，歐債危機(jī)政府赤字最高的幾個(gè)歐洲國(guó)家的具體原因也是有所不同的。

需要進(jìn)一步闡明的是，到目前為止，并沒(méi)有證據(jù)證明高福利會(huì)降低一國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力。相反，多項(xiàng)研究都證明國(guó)民福利與國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，在世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《2011—2012全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》中，北歐高福利國(guó)家的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力仍居世界前列，而東南歐的一些福利水平較低的國(guó)家則排名較低。雖然，北歐國(guó)家在20世紀(jì)90年代曾經(jīng)經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，但北歐各國(guó)紛紛對(duì)自身的福利制度進(jìn)行了改革，使其更富有彈性和應(yīng)變能力，在歐債危機(jī)面前顯示了其應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力和發(fā)展的可持續(xù)性，提供了“經(jīng)濟(jì)問(wèn)題社會(huì)解決”的范例。盡管如此，我們?nèi)孕枰吹剑活欁陨斫?jīng)濟(jì)發(fā)展水平盲目攀比社會(huì)福利支出確實(shí)是歐洲一些國(guó)家，如希臘等陷入此次債務(wù)危機(jī)的不能排除的重要原因之一。由此可見(jiàn)，社會(huì)福利政策要依據(jù)本國(guó)具體國(guó)情循序漸進(jìn)、合理設(shè)計(jì)，合理的社會(huì)福利政策可以成為危機(jī)的緩沖器，但不合理的社會(huì)福利政策也會(huì)成為危機(jī)的放大器。

三、民粹主義的“福利趕超”會(huì)陷入“增長(zhǎng)陷阱”

在經(jīng)歷了20世紀(jì)50—70年代末的增長(zhǎng)黃金時(shí)代后，拉美國(guó)家普遍進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)，即人們稱(chēng)之為“失去的80年代”，在進(jìn)入21世紀(jì)后，人均GDP年增長(zhǎng)也只有0.2%的低速增長(zhǎng)，其中一個(gè)重要原因就是民粹主義及其與之密切相關(guān)的“福利趕超”型社會(huì)政策。民粹主義在拉美有著深厚的社會(huì)基礎(chǔ)，至今仍然流行甚廣。拉美民粹主義在各國(guó)的不同時(shí)期均有所表現(xiàn)，例如，智利（1970—1973）、阿根廷（1973—1976）、秘魯（1985—1990）、墨西哥（1970—1976）、委內(nèi)瑞拉（1974—1978）等國(guó)家，都程度不同地實(shí)行了以勞工利益為基礎(chǔ)的政治制度，反對(duì)外國(guó)資本實(shí)行國(guó)有化的民族主義戰(zhàn)略，實(shí)行財(cái)政赤字政策、匯率高估、以控制價(jià)格實(shí)行補(bǔ)貼等的辦法干預(yù)經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)制提高工資水平等。拉美民粹主義政策一個(gè)核心內(nèi)容，就是效仿發(fā)達(dá)國(guó)家的福利制度和就業(yè)保障制度，試圖通過(guò)政府主導(dǎo)的收入再分配和超過(guò)財(cái)政承受能力的補(bǔ)貼政策，以達(dá)到快速提高低收入階層的收入、快速縮小收入差距的目的。橫向比較，由于民粹主義的影響，拉美的社會(huì)支出一直以來(lái)都比亞洲國(guó)家高出一截，社會(huì)支出占GDP比重從上世紀(jì)80年代的5%左右達(dá)到90年代末的48%左右，其中個(gè)別國(guó)家，如巴西、阿根廷、智利、烏拉圭達(dá)到了60%或70%以上的水平。但是由于其社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相脫節(jié)，增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)的創(chuàng)造不足，使大幅增加的社會(huì)支出并沒(méi)有獲得預(yù)期的效果，帶來(lái)的卻是全面短缺和通貨膨脹、財(cái)政赤字急劇惡化、實(shí)際工資大幅下降和貧富差距不斷拉大。民粹主義的“福利趕超”和與之相關(guān)的拉美“增長(zhǎng)陷阱”的教訓(xùn)，對(duì)發(fā)展中國(guó)家尤其是對(duì)于我國(guó)這樣的快速追趕型的發(fā)展中國(guó)家更應(yīng)引以為戒，避免重蹈盲目“福利趕超”之路。

四、積極的福利政策和合理的社會(huì)政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)，更能保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)福利的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展endprint

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)福利究竟何者為重？長(zhǎng)久以來(lái)一直眾說(shuō)紛紜、莫衷一是。二戰(zhàn)后西方世界經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)達(dá)半世紀(jì)的社會(huì)安定繁榮的時(shí)期，不少?lài)?guó)家尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)足增長(zhǎng)的同時(shí)紛紛走上了福利國(guó)家之路，國(guó)民越來(lái)越多地享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的福利。然而，在上世紀(jì)70年代后和進(jìn)入本世紀(jì)后西方世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，對(duì)福利國(guó)家的社會(huì)政策提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，迫使其社會(huì)福利政策不斷做出調(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，這種調(diào)整主要表現(xiàn)在，調(diào)整社會(huì)政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)實(shí)行積極的福利（positive welfare），注重社會(huì)政策的可持續(xù)性及對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用。如德國(guó)在進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)實(shí)行的“哈茨一號(hào)”到“哈茨四號(hào)”的社會(huì)救濟(jì)制度改革，實(shí)施了一系列促進(jìn)就業(yè)、增加和激勵(lì)工作機(jī)會(huì)和就業(yè)崗位、懲罰和規(guī)訓(xùn)拒絕就業(yè)者的措施，有效調(diào)整了社會(huì)福利與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的平衡協(xié)調(diào)關(guān)系，在此次歐洲債務(wù)危機(jī)中依然保持了旺盛的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，創(chuàng)造了新的“德國(guó)奇跡”。另如瑞典，從上世紀(jì)50年代強(qiáng)調(diào)公民的“社會(huì)權(quán)利”轉(zhuǎn)變?yōu)?0年代用福利手段解決就業(yè)問(wèn)題，再到90年代的社會(huì)福利制度市場(chǎng)化改革，以適度削減福利支出為核心，重點(diǎn)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，在社會(huì)福利中增加就業(yè)指標(biāo)，使“愿意就業(yè)”成為享受社會(huì)福利的基本條件，在一些領(lǐng)域適當(dāng)進(jìn)行私有化和市場(chǎng)化，實(shí)施減稅等，對(duì)提高其社會(huì)福利政策的生命力取得了成效。再如，自上世紀(jì)70年代以后，美、英為代表的新自由主義國(guó)家，開(kāi)始采取縮減政府福利開(kāi)支，推進(jìn)福利民營(yíng)化（privatization）的方式來(lái)重建經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。而后來(lái)的亞洲新興經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展型社會(huì)福利制度，是在學(xué)習(xí)西方福利制度的同時(shí)，更注重把社會(huì)福利與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)聯(lián)系起來(lái)，強(qiáng)調(diào)在保證社會(huì)最弱勢(shì)群體的最基本生活的基礎(chǔ)上，把福利津貼與就業(yè)和人力資源聯(lián)系起來(lái)，使社會(huì)福利的發(fā)展能夠?qū)?jīng)濟(jì)起到積極的促進(jìn)作用，這些國(guó)家的社會(huì)福利制度與西方傳統(tǒng)福利制度比較，顯得更具有制度效率和發(fā)展活力。在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化日漸深化的環(huán)境下，原有的以一國(guó)、一個(gè)地區(qū)的主權(quán)和公民資格為邊界的社會(huì)福利體系基礎(chǔ)受到削弱，作為全球化意識(shí)形態(tài)支持的新自由主義對(duì)各國(guó)福利制度走向的影響開(kāi)始加深，以“緊縮化”、社會(huì)伙伴多元共擔(dān)均衡責(zé)任、以促進(jìn)積極就業(yè)替代單純給付，似乎正在成為社會(huì)福利政策改革的一種趨向；倡導(dǎo)轉(zhuǎn)變當(dāng)代社會(huì)福利概念、采取社會(huì)福利多元化、實(shí)施“社會(huì)投資國(guó)家”（social investment state）策略的“第三條道路”理論正在被更多人所認(rèn)同；但同時(shí)，近年來(lái)興起于歐盟的“社會(huì)質(zhì)量”（social quality）取向模式，則強(qiáng)調(diào)通過(guò)重新審視“社會(huì)”內(nèi)涵，使社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策服從于社會(huì)質(zhì)量這一目標(biāo)，建立歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展之間的平衡，徹底改變社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策之間的不平等關(guān)系，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)福利的有機(jī)融合提供了一條新的思想政策路線(xiàn)。

五、我們需要什么樣的社會(huì)政策和福利制度

（一）保障和改善民生應(yīng)是我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)政策的指導(dǎo)思想

我國(guó)的社會(huì)政策經(jīng)歷了改革開(kāi)放前“城鄉(xiāng)二元社會(huì)福利、國(guó)家承擔(dān)重要角色”，改革開(kāi)放后到本世紀(jì)初“社會(huì)政策服務(wù)于經(jīng)濟(jì)政策、公共政策局部調(diào)整”，再到本世紀(jì)以來(lái)“社會(huì)政策重建、著力保障和改善民生”的發(fā)展階段，但與西方福利國(guó)家相比差距依然較大，尚處于“補(bǔ)缺”階段和“福利不足”狀態(tài)，基本公共服務(wù)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)均衡覆蓋，且標(biāo)準(zhǔn)和水平較低，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定調(diào)節(jié)器的社會(huì)保障基礎(chǔ)還不穩(wěn)固。因此，在我國(guó)現(xiàn)階段乃至未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，都應(yīng)將保障和改善民生作為我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)政策的指導(dǎo)思想，這不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期保持社會(huì)穩(wěn)定至關(guān)重要，而且對(duì)實(shí)現(xiàn)全面小康戰(zhàn)略目標(biāo)、躋身世界中上等收入國(guó)家行列也是勢(shì)在必行。

（二）適度普惠和發(fā)展型相結(jié)合的社會(huì)政策是我國(guó)現(xiàn)階段相對(duì)合理的選擇

目前，我國(guó)的社會(huì)福利正在由過(guò)去的補(bǔ)缺型“小福利”向適度普惠型“大福利”轉(zhuǎn)變。適度普惠型社會(huì)福利是由政府和社會(huì)基于本國(guó)國(guó)情，向全體國(guó)民提供的、涵蓋其基本生活主要方面的社會(huì)福利。顯然，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的巨大的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和體制內(nèi)外差距，以及較低的人均收入水平等國(guó)情決定了，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)還只能實(shí)行適度普惠型的福利制度。并且，從發(fā)展階段看，我國(guó)正在從生存型階段跨入發(fā)展型階段，而發(fā)展型的社會(huì)體制下，市場(chǎng)和社會(huì)在逐步發(fā)育，同時(shí)，社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策相互聯(lián)系、相互影響的趨勢(shì)在日益增強(qiáng)，過(guò)度強(qiáng)調(diào)一種政策將很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。日益復(fù)雜多變的內(nèi)外環(huán)境也迫使我們不能顧此失彼，既要警惕民粹主義盲目狹隘的“福利趕超”，又要堅(jiān)持“以人為本”的發(fā)展理念，使人民群眾從增長(zhǎng)中得到實(shí)惠；既要使社會(huì)福利水平穩(wěn)步提高，又要防止造成未來(lái)的社會(huì)福利“路徑依賴(lài)”，保持與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間的協(xié)調(diào)互促。因此，相對(duì)于補(bǔ)缺型、普惠型的福利政策，走適度的中間道路、重視與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)促進(jìn)的發(fā)展型社會(huì)福利模式顯然更適合我國(guó)現(xiàn)階段的發(fā)展實(shí)際。為此，我國(guó)社會(huì)政策的設(shè)計(jì)和福利制度的完善，要注重保持社會(huì)政策行動(dòng)中公平與效率的統(tǒng)一，社會(huì)福利支出計(jì)劃要兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不同階段特征，確立以增進(jìn)全體社會(huì)成員經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)能力的社會(huì)政策策略目標(biāo)，提高人力資本和社會(huì)資本的存量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策融合互補(bǔ)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

（三）政府主導(dǎo)、多元分擔(dān)應(yīng)是我國(guó)社會(huì)政策行動(dòng)體制改革的基本取向

在社會(huì)福利體制上，我國(guó)從建國(guó)以后經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)家統(tǒng)包統(tǒng)配福利供給階段、改革開(kāi)放后傳統(tǒng)公有制為依托的福利供給體制解體后的公共服務(wù)下滑階段及目前的公共服務(wù)供給體制改革階段。當(dāng)前和未來(lái)一個(gè)時(shí)期，全球化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)秩序的影響將日益突顯，社會(huì)矛盾將明顯增多，公眾對(duì)公共服務(wù)的需求將會(huì)隨之迅速上升，對(duì)我國(guó)新形勢(shì)下的社會(huì)政策內(nèi)容和行動(dòng)體制提出了新的挑戰(zhàn)。而我國(guó)目前的社會(huì)政策行動(dòng)體制，既保留了部分傳統(tǒng)公辦體制的特征，民間公益慈善力量相對(duì)薄弱，同時(shí)在基本公共服務(wù)供給中政府缺位問(wèn)題依然存在。面對(duì)新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)，必須改革我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)福利供給體制和社會(huì)政策行動(dòng)體制，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方參與社會(huì)事業(yè)的積極性，使之創(chuàng)造更加豐富的公共服務(wù)和社會(huì)福利資源，更加充分地滿(mǎn)足人民群眾的需求。在新體制下，政府無(wú)疑要在社會(huì)政策和福利制度建設(shè)中繼續(xù)當(dāng)好“守夜人”的角色，要在法律制度層面進(jìn)一步明晰政府的公共服務(wù)責(zé)任邊界，并健全相關(guān)責(zé)任執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，保證和監(jiān)督政府對(duì)其基本職能履行到位；同時(shí)，要充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)參與社會(huì)公益事業(yè)的積極作用，對(duì)政府職責(zé)范圍內(nèi)的純公益和部分準(zhǔn)公益事業(yè)，可以以政府購(gòu)買(mǎi)、委托經(jīng)營(yíng)、公私合作經(jīng)營(yíng)等多種市場(chǎng)運(yùn)作方式，引導(dǎo)市場(chǎng)主體和社會(huì)公益力量經(jīng)辦和運(yùn)營(yíng)公益事業(yè)、提供公益性產(chǎn)品和服務(wù)，對(duì)政府職責(zé)范圍之外的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，一律向社會(huì)和市場(chǎng)開(kāi)放，以完全的市場(chǎng)規(guī)則規(guī)范管理和運(yùn)行，以營(yíng)利性產(chǎn)品和服務(wù)滿(mǎn)足社會(huì)多樣化、個(gè)性化需求。搭建起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制多元主體的社會(huì)責(zé)任相對(duì)應(yīng)、既有分工又有協(xié)作、滿(mǎn)足社會(huì)多層次需求的社會(huì)政策行動(dòng)體制。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委社會(huì)所）endprint