秦皇島市與京津產業(yè)合作的現(xiàn)狀、問題及啟示

張燕+汪陽紅

秦皇島市地處河北省東北部，距北京280公里，距天津220公里，是京津冀城市群的重要節(jié)點城市。2012年秦皇島全市實現(xiàn)地區(qū)生產總值1139.17億元，年末常住人口302.16萬人。在京津冀城市群中，秦皇島市憑借良好的區(qū)位交通港口條件、特色農業(yè)、優(yōu)質的濱海旅游資源和較好的金屬冶煉及壓延加工業(yè)基礎，在農產品對接、加工制造、旅游、科技研發(fā)等方面與京津地區(qū)有著廣泛的聯(lián)系。

一、秦皇島與京津之間產業(yè)聯(lián)系的基本狀況

（一）深化食品安全、產銷銜接、農技交流等合作

早在2011年，秦皇島市就在北京新發(fā)地蔬菜批發(fā)市場舉辦“北京（秦皇島）優(yōu)質農產品展銷會”，秦皇島市政府與北京市農業(yè)工作委員會在展銷會上簽署了《京秦農業(yè)合作框架協(xié)議》。雙方分別明確專門機構負責京秦農業(yè)合作工作的組織協(xié)調，共同建立起政府間的農業(yè)合作溝通機制，加強在農業(yè)領域的產業(yè)政策、生產技術、食品安全、產銷銜接等方面的交流與合作；雙方積極推進政府部門及企業(yè)間的項目合作，對具有戰(zhàn)略性的合作項目給予一定的政策和資金支持；共同支持開展優(yōu)質農產品產銷對接活動。除此之外，通過政府搭建合作平臺，北京平谷大桃除了滿足本地市場需求外也積極進入秦皇島消費市場。

（二）積極承接京津加工配套外遷及產能轉移

秦皇島市金、鐵、煤、水泥灰?guī)r、花崗巖、建筑沙石等資源豐富，水資源、土地及勞動力成本相比京津地區(qū)較低，有條件承接京津產業(yè)轉移。目前，秦皇島市秦西、杜莊、青龍、盧龍等經濟開發(fā)區(qū)都已發(fā)展成為京津重要的鋼鐵產能轉移地、京津高新技術產業(yè)和先進制造業(yè)研發(fā)轉化及加工配套基地。隨著京津產業(yè)結構轉型升級步伐的加快，一般性產業(yè)正在大幅向周邊區(qū)域轉移，其中部分制造業(yè)環(huán)節(jié)正積極轉移到秦皇島，一些配套環(huán)節(jié)如銷售、物流等產業(yè)也隨之轉移。目前，已有不少企業(yè)的總部或控股公司設在京津兩市，但部分生產和服務環(huán)節(jié)轉移到秦皇島，涉及冶金、機械、建材、釀酒、工程技術等多個行業(yè)（見圖1）。

（三）加快推進與京津地區(qū)的產學研合作

為借力京津地區(qū)創(chuàng)新資源優(yōu)勢，近年來，秦皇島市主動聯(lián)系、上門對接，已與京津多家科研機構、產業(yè)園區(qū)、高技術孵化基地搭建產學研合作平臺，積極推進與京津地區(qū)的聯(lián)系單位開展包括項目聯(lián)合研發(fā)、共建科研機構、建設技術轉化基地、加強人才交流培養(yǎng)等多種方式的產學研合作，促進優(yōu)質創(chuàng)新資源向秦皇島市匯集。例如，2011年起，北京大學與秦皇島市開發(fā)區(qū)開始合作建設北京大學（秦皇島）科技產業(yè)園，將北京大學先進的科研成果與秦皇島市區(qū)位、產業(yè)、環(huán)境優(yōu)勢相銜接，聯(lián)手打造集研發(fā)、孵化、培訓及交流為一體的高新技術人才和企業(yè)聚集的科技產業(yè)園區(qū)。再如，2012年，秦皇島市與中國科學院簽署了《中國科學院與秦皇島市政府全面科技合作協(xié)議書》，采取共建機構、人員交流、合作研發(fā)、技術轉讓、技術咨詢、技術服務等多種方式推動秦皇島市的科技創(chuàng)新及高新技術產業(yè)化發(fā)展。

（四）強化與京津地區(qū)旅游線路對接及市場共建

秦皇島市是我國知名的濱海度假旅游城市，多年來秦皇島市一直注重培養(yǎng)京津冀城市群客源市場。2012年秦皇島市共接待國內旅游者2313.03萬人次，從國內旅游客源地構成上看，京津市場客源占到近30%，河北省市場占27%。近年秦皇島市積極開展與京津旅游線路對接，加強旅行社合作，推進旅游市場共建共享，先后成功舉辦“北京·秦皇島周”、“天津·秦皇島周”等主題活動。其中，為促進津秦兩地旅游對接和融合，秦皇島與天津還簽署了旅游戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，旨在依靠兩地各自旅游優(yōu)勢，逐步消除旅游壁壘，推進無障礙旅游合作，加強旅游信息一體化，共建津秦大旅游區(qū)，打造“津秦大旅游圈”，聯(lián)合開發(fā)跨區(qū)域精品旅游線路，共同開拓國內外客源市場，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、客源共濟。

二、秦皇島與京津產業(yè)合作中存在的主要問題

（一）產業(yè)合作層次總體依然較低

由于秦皇島與京津所處發(fā)展階段不同，在產業(yè)合作技術梯度上主要表現(xiàn)為垂直分工模式為主。從投資方式上看，京津企業(yè)到秦皇島投資建廠從事加工制造業(yè)生產，投資企業(yè)注入資金和技術，秦皇島提供土地、勞動力以及原材料資源。這種產業(yè)分工方式在工業(yè)化初期階段有利于秦皇島市經濟發(fā)展，但是隨著秦皇島市資源和環(huán)境約束的不斷增強，僅僅依靠土地、勞動力和資源吸引外部技術和資金的模式不可持續(xù)。近10年來北京不少鋼鐵及相關加工制造產能轉移到秦皇島，一段時期內對秦皇島的經濟增長起到重要的驅動作用，但同時也造成工業(yè)結構不優(yōu)、經濟發(fā)展方式粗放，重工業(yè)、高耗能行業(yè)增長過快等問題。2013年1—5月份，秦皇島市重工業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)的86%，重工業(yè)中高耗能行業(yè)增加值占到40.5%，生鐵和粗鋼產量占鋼鐵產品的72.3%。

（二）存在優(yōu)勢要素城際爭奪現(xiàn)象

目前，京津冀城市群中首位城市的要素集聚效應遠大于擴散效應，一些高端優(yōu)勢要素更傾向于向京津地區(qū)流動。出現(xiàn)這種現(xiàn)象主要有以下原因：一是客觀上受到城市群發(fā)展階段的限制，京津地區(qū)產業(yè)尚未完全實現(xiàn)轉型升級；二是秦皇島市發(fā)展戰(zhàn)略和功能定位一段時間內搖擺不定，是“旅游城市”還是“工業(yè)城市”一度進入大討論，在與京津的產業(yè)協(xié)作中未能充分凸顯其比較優(yōu)勢，導致秦皇島市在京津冀城市群中的替代性強，互補性弱；三是動車通勤存在通道離心效應一定程度上不利于秦皇島市吸引優(yōu)勢要素。秦皇島市目前的旅游休閑度假功能強于工業(yè)生產功能，快速通勤有利于促進旅游業(yè)大發(fā)展；但有條件的秦皇島市工業(yè)企業(yè)更愿意將總部遷入京津地區(qū)享受更高端的綜合服務。顯然，如果城市群城際分工不明，在市場作用力下，資金、人才、信息更愿意向發(fā)展環(huán)境更優(yōu)越、行政效能更高的經濟高地聚集。

（三）單一產業(yè)結構帶來路徑依賴

秦皇島市二、三產業(yè)內部結構過于單一不利于城際產業(yè)高級化和多領域的合作。首先，在工業(yè)領域，由于傳統(tǒng)資源依賴型為主的重工業(yè)占據(jù)較大比重，基礎也相對較好，在承接京津產業(yè)轉移過程中存在“路徑依賴”現(xiàn)象，大多資源型耗能型投資遷入，但高新技術及戰(zhàn)略新興產業(yè)轉移不多。其次，以濱海休閑度假為單一結構的秦皇島市旅游淡旺季反差明顯（見圖2），因為最適于戶外旅游活動尤其是海上活動的時間是6月至8月，放寬一些可包括5月和9月，而10月至來年4月雖然也可開展戶外活動，但下海活動幾乎不可能進行。這樣，來自京津地區(qū)的旅游資本更傾向于投資回報率較高、回報周期較快、優(yōu)勢明顯的濱海旅游業(yè)，而對于秦皇島市境內其他旅游資源開發(fā)則表現(xiàn)謹慎。可見，亟需引導改變單一集中在沿海一帶的濱海休閑旅游方式，積極向秦皇島市內陸其他旅游業(yè)態(tài)延伸。endprint

（四）配套不完善的短板效應明顯

秦皇島市城市基礎配套不完善一定程度上嚴重影響到與京津地區(qū)的產業(yè)對接合作。一是秦皇島火車站站場配套建設不完善，秦皇島火車站多承擔了由京津通往東北的任務，自身沒有始發(fā)車，因此也沒有供列車?？考肮ぷ魅藛T休憩的場所，在重大接待活動中，旅客要從秦皇島返回京津地區(qū)時常面臨“回不去”的困境。二是旅游配套設施不完善，城市道路、停車場、旅游專線、住宿、餐飲、安全保障等配套滯后，制約了旅游接待規(guī)模以及旅游品質。三是產業(yè)園區(qū)基礎設施配套不完善，影響招商引資和產業(yè)高端協(xié)作。境內山區(qū)和后開發(fā)建設的園區(qū)普遍存在路網建設不完善，污水處理廠配備不到位、公共服務設施配套不齊全等問題。開發(fā)建設較早、高新技術產業(yè)較為集中的園區(qū)一般位于中心城區(qū)，但從產業(yè)發(fā)展需求看，則又存在信息化水平不高、科技商務服務不到位等問題。

（五）產業(yè)合作缺乏有效協(xié)調機制

目前，在政府層面已經搭建了一些產業(yè)合作平臺，但是協(xié)調合作機制建設尚處于初級階段。一是缺乏高層協(xié)商和規(guī)劃協(xié)調機制。目前秦皇島市與京津地區(qū)的產業(yè)協(xié)作大多停留在專業(yè)部門之間的對接上，不同部門圍繞自身的工作開展合作，不可避免造成城市群整體產業(yè)協(xié)作的錯位或低效。二是行政區(qū)劃意識過強。受到“分灶吃飯”財稅體制的局限，考慮產業(yè)合作時各級政府首先考慮本行政區(qū)利益的最大化，經濟協(xié)調成本較高；同時，省級政府與地級市政府之間尚不能建立平等協(xié)商機制，導致京津冀城市群內部沒能形成統(tǒng)一的產品市場、要素市場和服務市場，適應市場經濟的合作機制還未形成。三是跨省市產業(yè)合作帶來的資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境治理缺乏有效協(xié)調，合作結果往往是把資源消耗、環(huán)境污染和生態(tài)破壞留給了秦皇島市，而把資金、優(yōu)質產品引入了京津地區(qū)。

三、對我國城市群開展產業(yè)合作的啟示

（一）搭建產業(yè)合作平臺，引導企業(yè)加強合作

政府搭建產業(yè)合作平臺，對企業(yè)開展合作發(fā)揮重要的推動作用。秦皇島市無論在農業(yè)合作、旅游對接還是產業(yè)招商、項目共建上，市政府及相關部門一直積極與京津地區(qū)政府聯(lián)系、爭取搭建合作平臺，這為城際產業(yè)聯(lián)系起到了橋梁作用。在政府平臺支持和政策鼓勵下，企業(yè)遵循市場規(guī)律，加強市場化運作，有力地促進了項目共建合作。近年來重大招商項目中，就有不少秦皇島與北京兩地企業(yè)的戰(zhàn)略合作案例。例如，在合作方式上，京秦企業(yè)聯(lián)合投資項目成立合資公司，聯(lián)合開發(fā)經營；或者秦方企業(yè)根據(jù)發(fā)展需要尋求京方技術合作等。

（二）發(fā)揮特大城市優(yōu)勢，積極開展產學研合作

秦皇島市一直以來積極開展與北京地區(qū)高新技術企業(yè)、開發(fā)區(qū)、高校、科研院所之間的技術研發(fā)合作，通過提供土地和資金，支持北京地區(qū)的科研機構到秦皇島建立分支機構或研發(fā)中心。這種做法，從短期看，投入大、經濟效益不明顯；但長期看，有利于吸引高端要素、促進創(chuàng)新，提高城市核心競爭力。產學研合作就如“粘合劑”，能夠發(fā)揮不同城市的比較優(yōu)勢，驅動城際產業(yè)之間的合作與交流，使得城市群城市之間產業(yè)發(fā)展真正做到協(xié)同、協(xié)作和共贏。從承接產業(yè)分工與合作模式上看，通過加強產學研合作有利于促進秦皇島與京津地區(qū)從過去垂直分工合作到水平分工合作轉變，從過去單一招商引資吸引外地企業(yè)到秦皇島獨營投資為主導逐漸向城際間企業(yè)聯(lián)合研發(fā)投資及同步成長轉變。

（三）完善基礎配套條件，支撐城際產業(yè)合作

城市群之間的產業(yè)分工協(xié)作除了軟環(huán)境例如平臺支撐和政策引導之外，更重要的是硬環(huán)境建設，加快節(jié)點城市的基礎設施建設，完善城市配套服務功能將有利于支撐城市群產業(yè)協(xié)同發(fā)展。例如，目前秦皇島市內外運輸多數(shù)線路能力已基本飽和，需要加快優(yōu)化內外交通網絡，重點在對外鐵路和高速公路網絡完善、市內干線公路提升、港口集疏運能力提高等方面加大投資力度，構筑陸路暢通大通道，全面打通“園區(qū)路”、“產業(yè)路”。此外，還要積極推進產業(yè)園區(qū)和旅游景區(qū)景點的基礎設施建設、加快推進城市現(xiàn)代化、信息化進程。

（四）健全產業(yè)協(xié)作機制，保障合作順利實施

在行政區(qū)經濟影響下，通過建立高層協(xié)商和規(guī)劃協(xié)調機制，鼓勵和引導跨地區(qū)省級和市級政府之間建立起平等協(xié)商機制，推進決策層、協(xié)調層、執(zhí)行層等全方位、多層次的產業(yè)合作協(xié)調機制和對口部門聯(lián)席協(xié)商機制，可以有效化解一些產業(yè)競爭矛盾，從而達到合作促共贏的目的。特別是，要建立起生態(tài)建設和環(huán)境保護的聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)控機制，充分體現(xiàn)城際產業(yè)合作過程中生態(tài)價值平等的觀念，京津地區(qū)不能只把低端產業(yè)轉移到秦皇島，否則出現(xiàn)的大氣嚴重污染問題同樣會威脅到京津地區(qū)自身。另外，還要積極加強市場中介組織的作用，組建區(qū)域性的行業(yè)協(xié)會，充分了解城市群各類產業(yè)發(fā)展的信息，引導企業(yè)開展產業(yè)分工與合作。2013年7月，秦皇島市政府與海淀區(qū)政府簽訂了智慧城市合作協(xié)作，主動接受海淀區(qū)資金、技術、人才、教育的輻射外溢，架起雙方在旅游、文化、生態(tài)環(huán)境、經貿、科技創(chuàng)新及成果轉化等領域的合作橋梁，該做法值得推廣示范。

（五）推進體制機制改革，突出城市群全局利益

在現(xiàn)行的財稅制度和政績考核機制下，各行政區(qū)市產業(yè)合作時多考慮自身利益最大化，缺乏城市群發(fā)展的全局觀，導致產業(yè)協(xié)作的低效，為此須加快推進配套體制機制改革。一是加快推進政績考核制度改革，徹底改變以GDP和發(fā)展速度為核心的考核機制，加大對政府在環(huán)境保護、區(qū)域合作、促進技術進步和公共服務供給等領域工作業(yè)績的考核權重。二是在財稅制度設計上，從側重效率目標向更加注重公平目標轉變；積極探索建立城市群內部城際之間的橫向轉移支付。三是進一步消除行政壁壘，通過財稅、金融政策引導，支持重點行業(yè)跨所有制、跨區(qū)域聯(lián)合重組，推動城市群內部城際間生產要素和產業(yè)鏈優(yōu)化配置。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）endprint