促進(jìn)西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路

申兵

中央城鎮(zhèn)化工作會議將加快中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展列為推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點任務(wù)之一。在全國四大地帶中，西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平最低，推進(jìn)西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程對于優(yōu)化全國國土空間開發(fā)格局和提高全國城鎮(zhèn)化質(zhì)量具有重要意義。特殊的自然地理條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)使得西部地區(qū)城鎮(zhèn)化具有不同于其他地帶的特點，需要在充分把握這些特點的基礎(chǔ)上，結(jié)合全國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的實施加以積極推進(jìn)。

一、2000年以來西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展特征

2012年西部地區(qū)城鎮(zhèn)人口總計為1.62億人，城鎮(zhèn)化率為44.7%。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，西部地區(qū)城鎮(zhèn)化具有以下特征。

（一）2005年后城鎮(zhèn)化速度加快且與東部差距有所縮小

2000—2012年間，西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提高了16個百分點，年均為1.33個百分點。以2005年為界為分兩個階段來看，2000—2005年西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率年均提高1.17個百分點，2006—2012年則年均提高1.50個百分點，表明2005年后西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)加快態(tài)勢。同期，東部和全國（這里的全國為各省區(qū)加總值）城鎮(zhèn)化率年均分別提高1.29和1.41個百分點，西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平雖仍低于其他三大地帶，但與全國平均和東部地區(qū)的差距在2005年后略有縮小。如圖1所示，2000年西部地區(qū)分別比東部和全國城鎮(zhèn)化率低16.6和8.2個百分點，2005年這兩個差距擴(kuò)大為18.3和8.9個百分點，但2012年兩個差距值已縮小為17.1和8.4個百分點。盡管2005年后西部地區(qū)與東部和全國城鎮(zhèn)化水平的差距并非逐年遞減，但總體呈現(xiàn)縮小態(tài)勢（參見圖1）。

（二）城鎮(zhèn)化水平北高南低、速度南快北慢

西部地區(qū)內(nèi)部城鎮(zhèn)化水平總體呈現(xiàn)北高南低的態(tài)勢。2012年西北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平為48.0%，比西南地區(qū)高5.0個百分點。但2000年后西南地區(qū)城鎮(zhèn)化速度總體略快于西北地區(qū)，2000—2012年西南地區(qū)城鎮(zhèn)化率提高了16.4個百分點，高于西北地區(qū)15.1個百分點的水平，這也使得西部地區(qū)南北之間城鎮(zhèn)化率差距有所下降（參見圖2）。

（三）人口的區(qū)外流動促進(jìn)了城鎮(zhèn)化水平提高

西部地區(qū)每年均有大量農(nóng)民工到東部等其他地區(qū)務(wù)工，農(nóng)業(yè)剩余勞動力向區(qū)外的轉(zhuǎn)移使得西部地區(qū)常住人口數(shù)量下降，并由此提高了城鎮(zhèn)化率。根據(jù)2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)推算，西部地區(qū)常住人口與戶籍人口之差約為3000萬，其中相當(dāng)部分的人口為到西部地區(qū)之外務(wù)工的農(nóng)村剩余勞動力。如果將這些人口計入西部地區(qū)人口中，則2010年西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率比現(xiàn)有統(tǒng)計水平下降3.3個百分點，這表明西部地區(qū)大量流入到省外務(wù)工人口的存在使得目前西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率提高了3.3個百分點。分地區(qū)看，人口規(guī)模和密度較大的西南地區(qū)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模無疑高于西北地區(qū)，西南地區(qū)常住人口與戶籍人口之差占西部地區(qū)的80%以上，這也表明大量農(nóng)村剩余勞動力向區(qū)外轉(zhuǎn)移是西南地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的原因之一。

（四）具有西部特色的因素推動了城鎮(zhèn)化發(fā)展

一些具有西部地域特點的因素也成為西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的推動力量。一是能礦資源開發(fā)，特別是具有國家意義的能礦開發(fā)基地的建設(shè)，帶動了西部地區(qū)新興資源型城市發(fā)展。二是沿邊開發(fā)開放帶動了沿邊城鎮(zhèn)發(fā)展。上世紀(jì)90年代云南瑞麗等邊境口岸設(shè)市是沿邊開發(fā)開放的重要手段，2012年新疆阿拉山口設(shè)市則是我國新時期向西開放戰(zhàn)略的落實。三是一些生態(tài)脆弱地區(qū)已開始實施生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化相結(jié)合的政策，促進(jìn)了農(nóng)牧民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移聚居。四是兵團(tuán)建設(shè)和管理體制改革，使新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)向“師市合一”的管理體制模式轉(zhuǎn)變，由此加快了兵團(tuán)所在地城鎮(zhèn)化發(fā)展。

二、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化存在的突出問題

（一）城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力較弱

國家統(tǒng)計局2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告表明，2012年在西部地區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工為4479萬人，占全國農(nóng)民工總量的17.1%，比2008年提高1.4個百分點，同時西部地區(qū)在省內(nèi)就業(yè)的農(nóng)民工所占比重上升了6.4個百分點，說明西部地區(qū)更多的農(nóng)民工將在本省務(wù)工，這對西部地區(qū)城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力提出了更高要求。城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力主要取決于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)彈性系數(shù)，但對比四大地帶的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性系數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，2000年以來西部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性系數(shù)均低于東部和中部地區(qū)。在西部地區(qū)工業(yè)發(fā)展更快的2005—2010年間，其非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性系數(shù)不僅仍低于東部地區(qū)而且由0.59下降為0.51（參見表1）。這與西部地區(qū)工業(yè)以資源開發(fā)和加工型行業(yè)為主相關(guān)，這些行業(yè)多為資本密集型產(chǎn)業(yè)，對就業(yè)增加的帶動能力相對較小。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡

西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快有賴于各地城鎮(zhèn)化率的提升，但西部不同地區(qū)間城鎮(zhèn)化率差距十分明顯。從省區(qū)層面看，2012年西北六省區(qū)中內(nèi)蒙古、寧夏和陜西城鎮(zhèn)化都超過了50%，西南地區(qū)云南、甘肅、貴州和西藏均低于40%。2012年城鎮(zhèn)化率最高的內(nèi)蒙古（57.7%）與最低的西藏（22.8%）之間相差近35個百分點，與2000年相比這一差距擴(kuò)大了11個百分點（參見圖3）。在各省區(qū)內(nèi)，貧困地區(qū)與經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)，山區(qū)與平原和河谷地區(qū)之間的城鎮(zhèn)化水平也有明顯差距。例如，云南以昆明為中心的滇中地區(qū)與滇北和滇南地區(qū)、重慶主城區(qū)與三峽庫區(qū)、四川成都平原與川北地區(qū)、新疆天山北坡地區(qū)和南疆三地州之間的城鎮(zhèn)化率都相差20個百分點以上。

（三）城市用地效益不高

隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，西部地區(qū)城市建成區(qū)面積擴(kuò)大速度也相應(yīng)加快，2000—2010年間快于東部地區(qū)。但與東部等地區(qū)相比，西部地區(qū)城市用地效益并不高，表現(xiàn)為城市建成區(qū)的產(chǎn)出強(qiáng)度低于東部等地區(qū)，如表2所示，2010年西部地區(qū)城市建成區(qū)單位面積非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與東部和東北地區(qū)有較明顯差距。這從一個方面表明西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量有待提升。endprint

（四）綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展壓力大

將生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化過程，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程低碳綠色化是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)涵。城鎮(zhèn)化是人類生產(chǎn)生活方式和能源、資源利用方式變化的過程，能否在這一過程中實現(xiàn)低碳和綠色，取決于城鎮(zhèn)化發(fā)展階段和城鎮(zhèn)化模式。研究表明，在城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的中期階段，隨著工業(yè)在經(jīng)濟(jì)中份額的上升和居民消費水平的提高，碳排放量會逐步增加，同時，高能耗產(chǎn)業(yè)為主、城市布局松散的城市，相較于低能耗產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、城市空間形態(tài)緊湊的城市，碳排放量相對較高。就西部地區(qū)而言，城鎮(zhèn)化水平滯后于全國平均水平，近兩年發(fā)展速度相對更快，正處于城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段，而且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中高能耗產(chǎn)業(yè)所占比重更高，因而不同學(xué)者的研究都表明西部地區(qū)碳排放強(qiáng)度即創(chuàng)造單位國內(nèi)生產(chǎn)總值所排放的二氧化碳量較高，內(nèi)蒙古、陜西、新疆、四川和貴州均為高排放地區(qū)。

三、促進(jìn)西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路

西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的思路可以概括為：在促進(jìn)人口異地城鎮(zhèn)化的同時，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)吸納農(nóng)村剩余勞動力地在本省區(qū)、本市范圍內(nèi)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，提高內(nèi)生城鎮(zhèn)化能力；在推動人口向重點地區(qū)和中心城市集中的同時，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省區(qū)的城鎮(zhèn)化，優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局和形態(tài)；在促進(jìn)城市合理擴(kuò)張的同時，提高用地效率，促進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展；在提高城鎮(zhèn)化率的同時，積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和城鎮(zhèn)發(fā)展模式，探索綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。

（一）以提高產(chǎn)業(yè)就業(yè)吸納能力為核心增強(qiáng)城鎮(zhèn)人口吸納能力

西部地區(qū)大多數(shù)城市主要是解決本行政區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，與東部沿海地區(qū)解決外省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相比，制度障礙相對較小。目前來看西部許多省區(qū)也出臺了促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策，與東部地區(qū)不同，西部地區(qū)農(nóng)民工市民化制約因素并不主要在于落戶制度安排，而在于產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的能力較弱。西部地區(qū)除了根據(jù)十八屆三中全會精神繼續(xù)在在戶籍制度、人地掛鉤、人財掛鉤等制度改革方面加強(qiáng)探索外，應(yīng)重點通過提高產(chǎn)業(yè)就業(yè)吸納能力來增加城鎮(zhèn)對于人口的吸納能力。具體路徑一是應(yīng)壯大農(nóng)牧產(chǎn)品加工業(yè)實力。農(nóng)牧產(chǎn)品加工業(yè)是西部地區(qū)六大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)之一，且2010年農(nóng)牧產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值就業(yè)彈性系數(shù)為0.51，高于西部地區(qū)工業(yè)0.44的平均水平，提高這一產(chǎn)業(yè)實力對于增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的吸納能力有重要作用。應(yīng)運用高效節(jié)能裝備、信息化技術(shù)、新材料、新工藝改造傳統(tǒng)造紙、制革、紡織等行業(yè)，并壯大地域特色突出的農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，提高西部產(chǎn)業(yè)市場競爭力。二是加大吸引東部地區(qū)勞動力密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的力度。從當(dāng)前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移情況看，市場資本趨向于西部地區(qū)的資源型產(chǎn)業(yè)，勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相對不快。政府可對勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移給予相應(yīng)的政策支持，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

（二）以小集中與大均衡為原則優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局和形態(tài)

小集中和大均衡是指要促進(jìn)人口向適宜城鎮(zhèn)發(fā)展的地區(qū)集中，同時，兼顧各地自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，促進(jìn)不同地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展。第一，促進(jìn)城市群健康發(fā)展。促進(jìn)城市群發(fā)展是優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局和形成的重要結(jié)合點。以省會城市為中心的城市群是西部省區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展條件最好的地區(qū)，包括呼包鄂、南北欽防、黔中、滇中以及天山北坡城市群等，關(guān)中和成渝城市群則是西部地區(qū)兩個最大的城市密集地區(qū)。西部地區(qū)城鎮(zhèn)密集地區(qū)大多處于城市群的初級發(fā)展階段，突出表現(xiàn)為核心城市“一極獨大”現(xiàn)象較為突出。西部地區(qū)城市密集地區(qū)發(fā)展需要針對西部城市群中心城市過大的問題，強(qiáng)化群內(nèi)各城市職能分工，提高城市間經(jīng)濟(jì)融合程度和一體化程度。第二，促進(jìn)重要門戶城市和口岸城鎮(zhèn)發(fā)展。依托西部地區(qū)向西開放和向西南開放戰(zhàn)略的實施，將烏魯木齊、昆明和南寧建設(shè)成為對外開放的門戶城市和橋頭堡，并以重點開發(fā)開放試驗區(qū)、跨境合作區(qū)和邊境合作區(qū)為平臺，擴(kuò)大口岸貿(mào)易量，壯大邊境口岸城鎮(zhèn)。第三，提升貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化水平。在貧困地區(qū)，除了鼓勵農(nóng)村剩余勞動力外出就業(yè)和落戶外，還應(yīng)吸引人口向地區(qū)性中心城市、縣城和建制鎮(zhèn)集中。

（三）以提高用地效益為手段促進(jìn)集約型城鎮(zhèn)化發(fā)展

西部地區(qū)，特別是西南地區(qū)山區(qū)較多，城市建設(shè)和發(fā)展用地條件相對較差，節(jié)約用地和提高用地效益對于提高西部地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量更為重要。一是合理確定城市發(fā)展邊界。確定城市發(fā)展邊界是發(fā)達(dá)國家控制城市擴(kuò)張的重要經(jīng)驗，也是新近召開的中國城鎮(zhèn)化工作會議特別給予強(qiáng)調(diào)的。從國外經(jīng)驗看，城市發(fā)展邊界的確定應(yīng)當(dāng)是各利益發(fā)展主體利益博弈的結(jié)果，其確定程序需要公開、公平和公正。二是完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地約束機(jī)制。可以借鑒杭州等東部地區(qū)城市，建立用地節(jié)約集約評價與考核指標(biāo)體系和獎懲機(jī)制，將評價結(jié)果與土地利用年度計劃指標(biāo)的分配相掛鉤，切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。

（四）以低碳城市建設(shè)為抓手轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式

對于處于城市化加快發(fā)展階段的西部地區(qū)城市而言，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展、構(gòu)建綠色交通和低碳建筑是城市低碳發(fā)展的重點。西部地區(qū)城市產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展要加快形成以合理利用自然資源與保護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境為前提的產(chǎn)業(yè)發(fā)展組織方式和模式，積極發(fā)展安全、高效、生態(tài)的有機(jī)循環(huán)農(nóng)業(yè)和低消耗、低碳排放、低污染的綠色工業(yè)，以及以低碳旅游和綠色商務(wù)為核心的服務(wù)業(yè)。西部城市低碳交通的重點在于建設(shè)低碳型交通基礎(chǔ)設(shè)施、推廣應(yīng)用低碳型交通運輸裝備、優(yōu)化交通運輸組織模式及操作方法以及建設(shè)智能交通工程。低碳建筑則應(yīng)重點推廣使用節(jié)能型建筑結(jié)構(gòu)、材料和設(shè)備，加強(qiáng)對非節(jié)能居住建筑、大型公共建筑和辦公樓進(jìn)行節(jié)能改造，以及對節(jié)能燈和節(jié)能燈具的普及等。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）endprint