我國自然人移動現(xiàn)狀、問題與對策

陳昭+劉文靜

自然人移動作為服務(wù)貿(mào)易的四種提供方式之一，又被稱為自然人流動、自然人存在等。根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（以下簡稱GATS）的規(guī)定，它指的是一成員方的服務(wù)提供者在任何其他成員方境內(nèi)以自然人存在的形式提供服務(wù)。目前來看，自然人移動是中國自由貿(mào)易區(qū)服務(wù)貿(mào)易談判的重要內(nèi)容之一，同時，作為一個人力資源大國，我國在國際勞務(wù)市場上具有數(shù)量上的比較優(yōu)勢，隨著國內(nèi)就業(yè)形勢日益嚴(yán)峻，對外勞務(wù)輸出對我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也顯得愈加重要。但由于國際上特別是發(fā)達(dá)國家針對自然人移動的限制性壁壘繁多復(fù)雜，再加上我國本身在自然人移動發(fā)展中存在過多問題與不足，因此，自然人流動出口規(guī)模的擴(kuò)大必將經(jīng)歷一個長期而曲折的過程。

一、我國自然人移動面臨的主要壁壘

由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不同，我國在勞動密集型服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域具備較為明顯的勞動力成本優(yōu)勢，而發(fā)達(dá)國家則在資本密集型和知識密集型服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域具有較強的國際競爭力。出于保護(hù)東道國勞務(wù)市場、防止高素質(zhì)人才大量外流、維護(hù)社會秩序等政治、經(jīng)濟(jì)和社會因素的考慮，發(fā)達(dá)國家一般主張采取措施對自然人移動加以管制。而這些管制基本上針對來自我國的非技術(shù)型和半技術(shù)型自然人，大體上包括以下幾種形式：

（一）我國自然人移動面臨的市場準(zhǔn)入限制

教育培訓(xùn)經(jīng)歷、資格認(rèn)證等準(zhǔn)入資格，已成為眾多東道國針對自然人移動的最常見壁壘形式。在資格認(rèn)證上，東道國會通過擴(kuò)大資格條件范圍增加市場準(zhǔn)入難度，對自然人的工作類型、人員數(shù)量、停留期限及其他需要滿足的要求設(shè)限，如要求入境提供服務(wù)者需具備一定的專業(yè)學(xué)歷學(xué)位證書、相關(guān)工作經(jīng)歷、執(zhí)照和資質(zhì)等方可入境工作，而這些資質(zhì)資格認(rèn)證和經(jīng)驗在大多數(shù)的實際工作中并不是必要的，東道國故意提出過高的資格要求來限制中低層次勞動力的流入。同時，東道國在資格認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)方面也存在較大歧視，就中國而言，與發(fā)達(dá)國家相比，在教育體制、資格認(rèn)證制度等方面有著不小的差異，這些差異最終會使得中國服務(wù)提供者在東道國出現(xiàn)“同工不同酬”的現(xiàn)象，即提供相同的服務(wù)，卻只能得到低于當(dāng)?shù)赝絼趧诱叩墓べY收入。此外，經(jīng)濟(jì)需求測試（ENTs）更是強化了這種市場準(zhǔn)入壁壘，它規(guī)定了只有東道國服務(wù)提供者無法提供的服務(wù)或者提供的服務(wù)難以滿足本國需求的時候，才能允許國外服務(wù)提供者入境服務(wù)，且這種測試標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果均可完全不對外界披露，這就大大減弱了測試的可預(yù)見性，使得東道國政府更易操縱測試標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果，提高了市場準(zhǔn)入門檻。

（二）我國自然人移動面臨著東道國簽證制度的限制

在獲得東道國市場準(zhǔn)許可后，服務(wù)提供者還要向東道國申請簽證。此時，簽證的配額限制也成為自然人移動的主要壁壘形式之一，配額限制不僅僅針對境外服務(wù)提供者的數(shù)量，還體現(xiàn)在發(fā)放簽證的時間限制上。首先，東道國會對各類型工作人員實施不同的配額管理，以限制自然人流入本國市場的規(guī)模；其次，在簽證時間上，東道國會實施歧視性待遇，優(yōu)先審批那些能夠帶來高收益的高素質(zhì)人才，而拖延低水平人員簽證的審批時間。同時，低效率的簽證程序也成為隱性壁壘，境外的服務(wù)提供者為申請簽證需準(zhǔn)備大量復(fù)制而繁瑣的材料，包括當(dāng)?shù)毓?、所申請工作及申請者本人的一系列詳?xì)信息，材料提交與處理時間需經(jīng)歷至少一到兩個月，甚者半年之久，申請人不得不承擔(dān)較大的機會成本，而負(fù)責(zé)簽證的移民官也可能對申請者持有偏見，人為拖延簽證辦理時間，從而可能使得申請人失去最佳的出境時機。此外，滯后的簽證制度也可能會引發(fā)一些非法雇傭和自然人的非法流入，進(jìn)而對合法移動的自然人需求產(chǎn)生沖擊，擾亂了自然人移動的市場秩序。

（三）我國自然人移動面臨的國民待遇歧視

東道國實施的歧視性待遇也在很大程度上限制了自然人的移動，首先體現(xiàn)在外籍服務(wù)提供者與東道國服務(wù)提供者的工資與稅收差別上，如在美國境內(nèi)的我國勞務(wù)提供者必須繳納美國社會保障費及其他稅費，由于在美國停留的時間較短，并不能享受到美國提供的社會福利，只履行了義務(wù)，未獲得相應(yīng)權(quán)益。同時，上繳美國的稅費并不能在中國獲得稅賦減免，存在著雙重稅收的壓力。而GATS中境外勞務(wù)人員與東道國勞動者工資均等的要求，也大大削弱了我國勞動力在境外的成本優(yōu)勢，進(jìn)而降低了東道國對我國服務(wù)提供者的使用需求。其次，東道國對入境自然人的工作內(nèi)容、工作地域、工作部門或崗位做了嚴(yán)格規(guī)定，不能隨意更換，這就限制了自然人移動的靈活性。再次，東道國也對自然人的居住期限進(jìn)行了限制，延長或者續(xù)簽的成本較大，這不利于東道國企業(yè)雇傭我國勞務(wù)人員的積極性。最后，勞動力市場存在本地保護(hù)，一些東道國政府會要求企業(yè)優(yōu)先雇傭本國勞動者，只要本國勞動者能夠滿足東道國企業(yè)的需求，即使境外勞務(wù)人員擁有更好的技術(shù)水平和工作經(jīng)驗也不會被使用。

此外，成員國在承諾表中對大量術(shù)語和定義界定較為模糊，這就為各成員國濫用貿(mào)易規(guī)則，設(shè)置貿(mào)易壁壘提供了較大的運作空間。

二、我國自然人移動現(xiàn)狀及存在問題

隨著我國外貿(mào)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級的推進(jìn)，服務(wù)貿(mào)易已然成為未來我國對外貿(mào)易發(fā)展的重點領(lǐng)域，而作為服務(wù)貿(mào)易的重要組成部分，自然人移動出口既可以擴(kuò)大我國服務(wù)貿(mào)易規(guī)模，提升服務(wù)貿(mào)易質(zhì)量；又可以緩解嚴(yán)峻的國內(nèi)就業(yè)壓力，實現(xiàn)與國外先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗和民族文化的交流與合作。

（一）我國自然人移動現(xiàn)狀

作為人力資源大國，我國在國際勞務(wù)市場上具備一定的比較優(yōu)勢，特別是近年來隨著國民受教育年限的延長，受過高等教育的人數(shù)逐年增加，較之2001年當(dāng)年114萬的大學(xué)畢業(yè)生數(shù)，2013年大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)保持在700萬左右，勞動力學(xué)歷和綜合素質(zhì)的提升已成為我國參與國際勞務(wù)市場競爭的另一大優(yōu)勢。而從累計對外承包工程合同、累計對外勞務(wù)合同、累計對外設(shè)計咨詢合同、累計對外經(jīng)濟(jì)合作合同的多年統(tǒng)計額看，也呈逐年增加的趨勢。根據(jù)商務(wù)部公布的數(shù)據(jù)，截至2013年底，我國對外勞務(wù)合作業(yè)務(wù)派出各類勞務(wù)人員52.7萬人，占國際勞務(wù)市場份額較小，與我國人力資源大國的地位不相匹配，自然人移動規(guī)模上升的空間仍比較大。endprint

與此同時，我國自然人移動還面臨著愈加隱蔽的國際貿(mào)易壁壘，以及越來越激烈的國際市場競爭環(huán)境，當(dāng)然，這種競爭主要來源于勞動力結(jié)構(gòu)相似的發(fā)展中國家。近年來，隨著我國人口紅利臨近消失轉(zhuǎn)折點，勞動力成本不斷增加，與印度、菲律賓、巴西、南非、馬來西亞等國家相比，自然人移動的傳統(tǒng)優(yōu)勢在持續(xù)減弱，而新的優(yōu)勢尚未形成。

（二）我國自然人移動存在的問題

從自然人移動的結(jié)構(gòu)上看，輸出市場、輸出行業(yè)和輸出勞務(wù)人員結(jié)構(gòu)失衡。我國自然人移動的輸出市場主要集中在日本、新加坡、中國香港、中國澳門、沙特阿拉伯、俄羅斯、德國等國家和地區(qū)，輸出市場相對集中，業(yè)務(wù)和市場拓展范圍有限，受市場變動的風(fēng)險較大。輸出行業(yè)則主要集中在建筑業(yè)、制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運輸業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，輸出到技術(shù)知識密集型行業(yè)的服務(wù)提供者有限。具體上看，上述四類行業(yè)出境務(wù)工人員數(shù)占到全部出境務(wù)工人員數(shù)的80%以上，而從事計算機網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)、科學(xué)技術(shù)服務(wù)、文化服務(wù)、設(shè)計咨詢服務(wù)等行業(yè)的務(wù)工人數(shù)只占極小份額，這就意味著我國自然人移動出口在獲取較低外匯收入的同時，也不利于技術(shù)的交流合作與傳播。

從自然人移動的管理體制來看，一是我國自然人移動的渠道較為單一，仍以官方組織為主，而自然人移動的國際主流模式應(yīng)以民間和個人組織的渠道為主，迎合自然人移動單批規(guī)模小、多批次、專業(yè)性強及靈活分散的特點，來盡大程度規(guī)避簽證配額等壁壘，可見，我國的這種組織形式并不利于自然人移動規(guī)模的擴(kuò)大。二是自然人移動主管部門的協(xié)調(diào)能力弱，管理權(quán)限和職責(zé)不明晰。自然人移動涉及商務(wù)部門、公安部門、外事部門、勞動與社會保障部門，這些部門之間的協(xié)調(diào)有一定難度。同時，對涉外勞務(wù)公司和中介組織的監(jiān)管與相關(guān)涉外勞務(wù)合同審批不嚴(yán)格，一旦某些涉外勞務(wù)公司和中介機構(gòu)盲目經(jīng)營，甚至蓄意詐騙，也會給出境服務(wù)提供者的合法權(quán)益造成損害，擾亂出境務(wù)工勞務(wù)市場秩序。

從自然人移動的法律規(guī)制來看，我國相應(yīng)的立法還比較滯后，并未出臺針對對外勞務(wù)合作的專門性法律。目前，只是通過主管部門的若干政策和條例來規(guī)范包括自然人移動在內(nèi)的勞務(wù)輸出，由于未上升到立法高度，這些政策和條例欠缺持續(xù)性和穩(wěn)定性，涉及到對外勞務(wù)的具體問題不能做到有法可依，如對從業(yè)人員要求、對涉外勞務(wù)人員的安全權(quán)益、基本生活條件、收入條件、對經(jīng)營公司處罰、規(guī)制市場地位和經(jīng)營范圍、完善經(jīng)營范圍和資質(zhì)的審批等沒有明確的法律規(guī)定，當(dāng)然也就很難保障出境務(wù)工人員的國民權(quán)益。法律規(guī)制的滯后，導(dǎo)致行業(yè)管理規(guī)范和自律機制未能建立，一旦在國外勞務(wù)市場出現(xiàn)風(fēng)險，業(yè)務(wù)水平和資金實力較差的勞務(wù)公司可能會將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到勞務(wù)人員身上，出現(xiàn)勞資糾紛，嚴(yán)重?fù)p害勞務(wù)人員利益。

三、促進(jìn)我國自然人移動發(fā)展的對策建議

（一）從國家層面制定戰(zhàn)略規(guī)劃，擴(kuò)大自然人移動出口規(guī)模

服務(wù)貿(mào)易的核心競爭力來源于勞務(wù)提供者的綜合素質(zhì)，自然人的跨境移動可以促進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)、技術(shù)與文化的交流合作，若運用的得當(dāng)，一方面可以有效緩解我國嚴(yán)峻的就業(yè)壓力，同時有助于學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗；另一方面也可通過倒逼機制與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，提升國內(nèi)勞務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)。鑒于此，我國應(yīng)確立推動自然人移動的發(fā)展戰(zhàn)略，并將其作為未來服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的重點領(lǐng)域，針對自然人移動出口規(guī)模，重點行業(yè)和國際目標(biāo)市場，在全國和區(qū)域范圍內(nèi)制定切實可行的中長期規(guī)劃，循序漸進(jìn)的擴(kuò)大自然人移動的出口規(guī)模。

（二）加強自然人移動管理水平，拓寬出口渠道

建立自然人移動的專門管理機構(gòu)，促進(jìn)協(xié)調(diào)各相關(guān)部門的工作，該專門管理機構(gòu)在政策制定、人員審批和培訓(xùn)、輸出渠道開拓、勞務(wù)人員權(quán)益保護(hù)等方面全權(quán)負(fù)責(zé)，提高管理效率。并且，要對主管部門的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，著力提升管理人員在對外勞務(wù)管理上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，打造一支外語水平好、業(yè)務(wù)素養(yǎng)高、監(jiān)管能力強的管理人員隊伍。要加強對涉外勞務(wù)公司和中介組織的監(jiān)管，強化行業(yè)自律。同時，要不斷拓寬自然人移動的渠道，充分發(fā)揮市場機制的作用，有序引導(dǎo)民間組織自行集中出境務(wù)工的自然人移動，在政策、資金和信息等方面給予支持，促進(jìn)自然人移動的便利化。

（三）培養(yǎng)高層次人才，提高勞動者綜合素質(zhì)

根據(jù)國際市場需求，要多層次、多渠道培養(yǎng)各類服務(wù)產(chǎn)業(yè)所需人才，構(gòu)建強有力的人才支持體系。要有針對性的加強出境務(wù)工人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高出境勞務(wù)人員的職業(yè)道德素質(zhì)、服務(wù)意識和業(yè)務(wù)水平。要充分利用中國豐富的教育資源，針對國際勞務(wù)市場所急需的人力資源，進(jìn)行重點培養(yǎng)與培訓(xùn)，將高等院校、科研院所作為平臺，對大學(xué)畢業(yè)生開展實地訓(xùn)練，并加強語言培訓(xùn)，強化語言運用和實際操作能力。大力培養(yǎng)一批掌握較高外語水平、文化交流能力及熟練業(yè)務(wù)技能的復(fù)合型人才。同時，要推動我國技術(shù)相對成熟、生產(chǎn)能力較強的重點項目海外投資，以此帶動技術(shù)和知識密集型勞務(wù)的輸出。

（四）完善服務(wù)貿(mào)易立法，健全自然人移動的促進(jìn)體系

要加強服務(wù)貿(mào)易特別是涉及自然人移動方面的立法，就市場準(zhǔn)入、國民權(quán)益、國內(nèi)規(guī)制、出口鼓勵、風(fēng)險控制、貿(mào)易救濟(jì)等具體內(nèi)容明確法律規(guī)范，并加快出臺管理自然人移動的專門法律，就自然人移動的進(jìn)出口、移動模式和渠道、資格認(rèn)證、限制措施及標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)范。要探索和完善有關(guān)自然人移動進(jìn)出口的統(tǒng)計方法，以期為相關(guān)政策的出臺提供切合實際的數(shù)據(jù)參考。要針對自然人移動的合法權(quán)益建立救濟(jì)機制，在境外服務(wù)提供者合法權(quán)益受到損害時，能夠得到及時有效保護(hù)與補救。此外，還要構(gòu)建高效的政府服務(wù)體系，特別是在國外市場信息披露和推進(jìn)簽證制度便利化方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。

（五）運用國際規(guī)則，積極參與自然人移動的雙邊與多邊談判

在GATS框架下有關(guān)自然人移動談判進(jìn)程緩慢的情況下，雙邊及區(qū)域性的自然人移動制度談判卻在悄然興起。那些文化同源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近、服務(wù)行業(yè)結(jié)構(gòu)性互補、人力資源結(jié)構(gòu)相異的國家和地區(qū)，紛紛通過區(qū)域性和雙邊性自由貿(mào)易協(xié)定， 對自然人移動做出比GATS更為靈活的安排。因此，我們也應(yīng)該將有關(guān)自然人移動談判的工作重點放在雙邊及區(qū)域中來。通過多雙邊自由貿(mào)易協(xié)定的磋商和簽署，可以較好按照目標(biāo)國對外來勞務(wù)人員的實際需求進(jìn)行調(diào)整。因為更具有針對性，那么通過談判達(dá)成一致的可能性也會隨之提高。

同時，就目前中國自然人移動的目標(biāo)國來看，比較集中于亞洲。歐美國家雖然也有一定分布，但人數(shù)相對較少。隨著歐美等國家社會老齡化程度的加深，必然會對國外勞務(wù)產(chǎn)生巨大需求，從長遠(yuǎn)看市場容量較大，只不過目前歐美經(jīng)濟(jì)疲軟，失業(yè)率居高不下，近幾年將對中低技術(shù)水平的自然人移動繼續(xù)設(shè)限。因此，建議一方面將目標(biāo)國繼續(xù)定位于近鄰國家或地區(qū)，通過談判磋商將自然人移動的規(guī)模和行業(yè)范圍不斷擴(kuò)大；另一方面要通過中國與東盟、新西蘭及澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定的談判，將自然人移動的具體規(guī)定納入磋商的條款中去，并從中吸取經(jīng)驗，為下一輪同歐美等發(fā)達(dá)國家的談判做好充足事前準(zhǔn)備。此外，非洲、南美洲的開發(fā)潛力巨大，也應(yīng)成為未來我國自然人移動的主要地區(qū)。

（本文系中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院青年基金項目“我國自然人移動現(xiàn)狀及潛在利益研究”階段性成果）

（陳昭，中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院。研究方向：服務(wù)貿(mào)易。劉文靜，邯鄲職業(yè)技術(shù)學(xué)院。研究方向：市場營銷）endprint