把握智慧城市方向 精準(zhǔn)謀劃頂層設(shè)計(jì)

張曉歡+劉春雨

當(dāng)下全國各地通過各種渠道努力推進(jìn)智慧城市建設(shè)的地方政府和企業(yè)已成“蜂擁”之勢，但遺憾的是一些專家學(xué)者指出當(dāng)前我國智慧城市試點(diǎn)尚無成功案例。筆者近來專門走訪了十余個(gè)比較有代表性的智慧城市試點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)所調(diào)研的試點(diǎn)在智慧城市的頂層設(shè)計(jì)中除了相互模仿部分存在雷同外，對智慧城市導(dǎo)向和總體架構(gòu)的理解存在較大差異，甚至存在截然相反的理論和支撐體系設(shè)計(jì)。為此，筆者根據(jù)調(diào)研情況和國家部委相關(guān)指南對智慧城市的導(dǎo)向、智慧城市頂層設(shè)計(jì)的誤區(qū)進(jìn)行了梳理，并提出智慧城市頂層設(shè)計(jì)的“七步法”，以其對相關(guān)政府、企業(yè)、學(xué)界提供一點(diǎn)參考。

一、智慧城市的三大導(dǎo)向

（一）智慧城市的問題導(dǎo)向

不少人認(rèn)為，智慧城市的發(fā)展是信息化技術(shù)驅(qū)動的結(jié)果，所以認(rèn)為智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵是相關(guān)技術(shù)的突破與應(yīng)用，智慧城市的導(dǎo)向也應(yīng)該是以新技術(shù)為導(dǎo)向。事實(shí)上，我們國家智慧城市建設(shè)的背景恰恰不是因?yàn)榧夹g(shù)的發(fā)展，而是因?yàn)槲覀冊诔擎?zhèn)化的進(jìn)程中遇到了一系列的問題，比如交通擁堵、污染嚴(yán)重、房價(jià)高企、就業(yè)困難、教育緊缺、就醫(yī)困難等所謂的“城市病”。因此，智慧城市建設(shè)首先應(yīng)是問題導(dǎo)向，即我國建設(shè)智慧城市的是為解決城市問題而生的，目的是為破解我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一些難題。所以，智慧交通、智慧教育、智慧醫(yī)療、智慧房管、智慧城管、智慧應(yīng)急等一系列的智慧城市專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)應(yīng)運(yùn)而生。

（二）智慧城市的民生導(dǎo)向

當(dāng)我們談到智慧城市，不少學(xué)者總結(jié)智慧城市的目的包括政績彰顯、經(jīng)濟(jì)增長、社會穩(wěn)定、陽光政府等。在談到智慧城市建設(shè)的突破點(diǎn)時(shí)，自然就圍繞上述目的展開，并先做具有相對“顯示度”的事情，比如建立云計(jì)算大樓、建立無線城市、建立數(shù)字產(chǎn)業(yè)基地等等。誠然，上述做法均是智慧城市建設(shè)中不可或缺的東西，但事實(shí)上，國內(nèi)外智慧城市建設(shè)中能夠迅速有所突破有所發(fā)展的往往都是選擇民生問題為突破口，比如智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧社區(qū)、智慧教育、智慧應(yīng)急等。因此，我們在做智慧城市時(shí)，如果難以確定發(fā)展的階梯，不妨實(shí)事求是地先從民生問題入手，民生問題入手容易成功的關(guān)鍵原因就是民生問題往往是有巨大的市場需求，往往容易形成收益點(diǎn)，從而為智慧城市的進(jìn)一步建設(shè)積累資金，并促使良好的循環(huán)累積因果效應(yīng)的充分發(fā)揮。

（三）智慧城市的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向

當(dāng)我們與地方政府商討智慧城市建設(shè)的合作計(jì)劃時(shí)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)往往會比較關(guān)心資金來源問題，也就是說政府沒資金或不愿意出資金來進(jìn)行智慧城市建設(shè)，因?yàn)楹ε轮腔鄢鞘袃H僅是一個(gè)新潮的概念而已，害怕智慧城市建設(shè)耗資巨大難以為繼。事實(shí)上，這些擔(dān)心的主要原因就是還不了解智慧城市過程中自然會衍生出一系列智慧產(chǎn)業(yè)，這些智慧產(chǎn)業(yè)具有“造血”功能，會對城市的自生發(fā)展和自組織建設(shè)提供資金池，更會產(chǎn)業(yè)發(fā)展的杠桿效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)。因此，我們在做智慧城市頂層設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)明確智慧城市建設(shè)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，圍繞智慧城市建設(shè)，我們打造的是一系列智慧產(chǎn)業(yè)、智慧項(xiàng)目和現(xiàn)金流，而不僅僅是為了某一概念而無謂的投資，或者只開花不結(jié)果。

二、智慧城市頂層設(shè)計(jì)的三大誤區(qū)

（一）誤以為智慧城市就是一個(gè)巨型信息系統(tǒng)

一些做數(shù)字城市的專家學(xué)者認(rèn)為，智慧城市就是數(shù)字的升級，如果說數(shù)字城市的本質(zhì)是虛擬化和信息化，那么智慧城市就是隨著新信息技術(shù)的進(jìn)步而催生的數(shù)字城市的高級化階段。這樣的認(rèn)識，固然有其一定的道理，新加坡智慧城市的建設(shè)就經(jīng)歷了“電腦化”、數(shù)字化（信息化）和智慧化三個(gè)階段。但僅僅將智慧城市看做是數(shù)字城市的高級階段，就會產(chǎn)生智慧城市就是基于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)的巨型信息系統(tǒng)的錯(cuò)誤結(jié)論。需要明確的是，智慧城市不僅僅是一個(gè)巨型信息系統(tǒng)，巨型公共信息平臺（是住建部智慧城市試點(diǎn)工程建設(shè)的必選項(xiàng)）僅僅是智慧城市的一個(gè)方面，它是信息共享、資源整合的一個(gè)信息平臺。智慧城市建設(shè)中除了基于公共信息平臺搭建外，還需要在智慧城市產(chǎn)業(yè)支撐、投融資規(guī)劃、智慧城市專項(xiàng)規(guī)劃、智慧城市運(yùn)維等方面做足功課。

（二）誤以為智慧城市就是一個(gè)項(xiàng)目系列組合

由于受地方政府（甲方）的各種要求的壓迫，一些智慧城市規(guī)劃建設(shè)的專家、企業(yè)家等不斷更改自己心中理想的智慧城市框架，尤其是為了迎合地方政府產(chǎn)業(yè)體系打造、項(xiàng)目落地的“現(xiàn)實(shí)需要”，不少智慧城市試點(diǎn)建設(shè)中借助智慧城市概念，制定除了一系列的落地項(xiàng)目組合，這些項(xiàng)目組合的本質(zhì)就是迎合地方政府所提出的經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)升級、就業(yè)提升、稅收增加、政績彰顯等要求，而這些項(xiàng)目的本質(zhì)可能與智慧城市并無太大關(guān)系，僅僅是將一些項(xiàng)目的前面冠以“智慧”二字而已。事實(shí)上，智慧城市建設(shè)不是一個(gè)項(xiàng)目，也不僅是一系列項(xiàng)目的組合，頂層設(shè)計(jì)中細(xì)化的項(xiàng)目僅是智慧城市建設(shè)中的一部分載體，除了做好智慧城市相關(guān)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目外還要做好信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、做好智慧政務(wù)建設(shè)、做好全民參與引導(dǎo)和助推工作等。

（三）誤以為智慧城市就是一個(gè)概念炒作空架

不少學(xué)者和地方政府談到智慧城市時(shí)都草率地做出智慧城市建設(shè)就是一個(gè)新概念炒作的論斷，認(rèn)為智慧城市建設(shè)就是一系列概念炒作的空架子。甚至一些企業(yè)家為了迎合地方政府獲取項(xiàng)目，成為一些地方政府的附庸，成為一些地方借助智慧城市概念獲取一些國家政策支持、資金支持的“幫兇”，根本沒有把智慧城市當(dāng)做一項(xiàng)嶄新的事業(yè)來做，更遑論從設(shè)計(jì)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)意、應(yīng)用創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新等方面的實(shí)操性來進(jìn)行系統(tǒng)性精準(zhǔn)謀劃。事實(shí)上，智慧城市建設(shè)帶來的不僅是概念的創(chuàng)新，它帶來的生產(chǎn)和生活理念與方式的革命性改變，它帶來的是基礎(chǔ)設(shè)施更加智能、公共服務(wù)更加人性、社會管理更加精細(xì)、產(chǎn)業(yè)體系更加優(yōu)化、生活方式更加精致、生態(tài)環(huán)境更加美麗、政府治理更加陽光、社會參與更加公平、倫理道德更加正義的全新空間政治經(jīng)濟(jì)形態(tài)和幸福生活狀態(tài)。

三、智慧城市頂層設(shè)計(jì)的“七步法”

根據(jù)相關(guān)國家政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和行動指南，結(jié)合現(xiàn)有理論梳理和實(shí)地調(diào)研情況，我們總結(jié)出了智慧城市頂層設(shè)計(jì)“七步法”。endprint

第一步，需求分析。該步驟主要從當(dāng)?shù)刂腔鄢鞘薪ㄔO(shè)的背景、目的、現(xiàn)狀、問題和突破點(diǎn)等方面展開分析。其中在現(xiàn)狀分析部分，需要調(diào)研的單位主要包括住建局、工信局、發(fā)改局、公安局、環(huán)保局、交通局、衛(wèi)生局、社保局、旅游局、統(tǒng)計(jì)局、計(jì)生局、科技局等委辦局，需要做的重點(diǎn)分析包括現(xiàn)實(shí)及未來工作需求分析、產(chǎn)業(yè)支撐分析、民生分析（人居環(huán)境、社會保障、生活方式、歷史文化、金融創(chuàng)新、信息化（尤其信息化與產(chǎn)業(yè)融合）現(xiàn)狀等。

第二步，產(chǎn)業(yè)支撐體系規(guī)劃。該步驟主要從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)趨勢和產(chǎn)業(yè)問題分析入手，從智慧產(chǎn)業(yè)、智慧社會和智慧政府融合的角度來謀劃地方智慧城市建設(shè)中智慧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展體系、發(fā)展步驟和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第三步，搭建公共空間信息平臺。該步驟是數(shù)字城市基礎(chǔ)上的推進(jìn)，主要基于云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、新GIS、移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)構(gòu)建新型公共空間信息平臺，這個(gè)過程中各個(gè)委辦局的信息化協(xié)同是關(guān)鍵，數(shù)據(jù)倉庫、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)安全是重點(diǎn)問題。值得注意的是，物聯(lián)網(wǎng)主要解決傳感器問題，主要功能是數(shù)據(jù)采集； 云計(jì)算（IaaS、 PaaS、 SaaS、 DaaS）主要解決的海量數(shù)據(jù)計(jì)算和調(diào)用問題；移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)主要涉及電信網(wǎng)、移動終端，其功能主要是數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)接收、數(shù)據(jù)再處理和再應(yīng)用；大數(shù)據(jù)技術(shù)主要解決數(shù)據(jù)挖掘，即解決數(shù)據(jù)知識化的問題，目的是助力智慧城市時(shí)代的管理精細(xì)化和生活精致化；新GIS主要包括云GIS、空間信息云、移動GIS、智慧GIS、嵌入GIS，主要解決的問題是海量數(shù)據(jù)的空間化、計(jì)量化、可視化和應(yīng)用化。

第四步，投融資規(guī)劃。該步驟主要解決的是智慧城市建設(shè)的資金問題，主要包括地方政府智慧城市投融資現(xiàn)狀、投融資突破、投融資模式、投融資渠道、投融資實(shí)施等。其中，投融資模式部分包括工程項(xiàng)目、投資主體、運(yùn)營主體、收益模式、政策對接等。

第五步，運(yùn)營維護(hù)規(guī)劃。該步驟主要應(yīng)對的是智慧城市建設(shè)中的長期性、復(fù)雜性和系統(tǒng)性問題，主要涉及的內(nèi)容包括運(yùn)營模式、運(yùn)營戰(zhàn)略、運(yùn)營組織、運(yùn)營效益、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和支撐體系。

第六步，保障措施制定。該步驟主要是智慧城市建設(shè)中的“后勤性”工作，主要涉及地方智慧城市政策保障、制度保障、組織保障、控制保障、人才保障、資金保障和運(yùn)維保障。

第七步，標(biāo)準(zhǔn)體系打造。該步驟主要解決的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)問題，即智慧城市建設(shè)階段和發(fā)展步驟定性和定量指標(biāo)體系，主要涉及智慧城市之基礎(chǔ)設(shè)施、智慧經(jīng)濟(jì)、智慧民生、智慧管理和智慧環(huán)境等，其中智慧經(jīng)濟(jì)是自生能力體現(xiàn)、智慧民生是智慧城市發(fā)展本質(zhì)目的體現(xiàn)，智慧設(shè)施是發(fā)展基本硬件設(shè)施的體現(xiàn)，智慧管理是政府治理和社會管理精細(xì)化的體現(xiàn)，智慧環(huán)境是智慧城市現(xiàn)有發(fā)展氛圍和未來氛圍完善目標(biāo)的體現(xiàn)。

（張曉歡，國家遙感應(yīng)用工程技術(shù)研究中心。劉春雨，清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院、國家發(fā)展改革委規(guī)劃司）endprint