農(nóng)村宅基地市場化改革法律問題研究
——順應(yīng)十八屆三中全會改革潮流

李蒙梅

（陜西師范大學(xué)，陜西 西安 710062）

農(nóng)村宅基地市場化改革法律問題研究
——順應(yīng)十八屆三中全會改革潮流

李蒙梅

（陜西師范大學(xué)，陜西 西安 710062）

“三農(nóng)”問題一直是我們關(guān)注的話題，而解決三農(nóng)問題的關(guān)鍵是解決農(nóng)民土地問題。土地問題一直是制約農(nóng)村發(fā)展，造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的瓶頸。十八屆三中全會的召開進一步推動了農(nóng)村土地制度的改革。大會提出要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革。我國農(nóng)村宅基地法律法規(guī)如何發(fā)展才能響應(yīng)十八屆三中全會的號召？本文指出了時勢對當(dāng)前宅基地法律制度的挑戰(zhàn)，提出了應(yīng)當(dāng)允許宅基地有條件的市場化流轉(zhuǎn)，闡明了宅基地市場化對解決現(xiàn)存社會熱點問題的影響及完善相關(guān)法律制度的建議。

農(nóng)村宅基地；市場化；改革；法律

農(nóng)村土地問題始終是中國農(nóng)村的核心問題，中國歷史上歷次農(nóng)民革命斗爭和歷次農(nóng)村體制改革，都是是圍繞土地問題而展開，當(dāng)前中國的“三農(nóng)”問題也以農(nóng)民土地問題為中心。雖然經(jīng)歷了多次的農(nóng)村土地改革，但目前的農(nóng)村土地仍是一個復(fù)雜且難以解決的問題。而要解決這一問題，就必須解決農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)的問題。

剛召開的十八屆三中全會提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。

為響應(yīng)十八屆三中全會對農(nóng)村土地制度改革的號召，本文建議允許宅基地有條件的自愿流轉(zhuǎn)，以增加農(nóng)民財產(chǎn)收入，滿足城市部分購房人需求，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，提出了完善相關(guān)法律制度的構(gòu)想以保障宅基地市場化改革的順利有序進行。①中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報。

1 農(nóng)村宅基地制度發(fā)展歷程及時勢變更對現(xiàn)行制度的挑戰(zhàn)

宅基地使用權(quán)，是《物權(quán)法》規(guī)定的一種用益物權(quán)類型，指農(nóng)村村民依法享有的，在集體所有的土地上建造、保有住宅及附屬設(shè)施的權(quán)利。②《中華人民共和國物權(quán)法》第一百五十二條。我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用法律制度，誕生于新中國成立之后的土地改革運動，之后，土地所有權(quán)經(jīng)歷了從農(nóng)民私有到集體所有的四次變遷，農(nóng)村宅基地的使用制度也相應(yīng)經(jīng)歷了從農(nóng)民私人以所有權(quán)人身份自主使用到農(nóng)民以他物權(quán)人身份他主使用的歷史性變化。[1]

盡管農(nóng)村土地所有權(quán)的變化導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)的一系列變化，但是，農(nóng)村宅基地法律制度設(shè)立的初衷——居住權(quán)保障功能，始終未發(fā)生改變，而且還進一步得到了強化。國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松最近撰文指出，仔細(xì)梳理十八屆三中全會關(guān)于土地制度改革的總體部署，可以發(fā)現(xiàn)，使市場在土地要素的配置中發(fā)揮決定性作用是一條貫穿土地制度改革的主線。他指出，土地制度改革是中國啟動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、推動新型城鎮(zhèn)化、開啟新一輪制度紅利的中心環(huán)節(jié)和關(guān)鍵挑戰(zhàn)。[2]

這些都表明我國以保障為基礎(chǔ)建立的農(nóng)村宅基地制度因時勢的變化而越來越不適應(yīng)時代的要求。近些年來，隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，一種以效率為核心，以重視土地“利用”為基本理念的現(xiàn)代法律制度發(fā)展趨勢已成為一股強大的內(nèi)在力量，不斷地對傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)制度的保障性法律基礎(chǔ)提出挑戰(zhàn)。[1]

農(nóng)村宅基地制度對農(nóng)民基本居住權(quán)的保障功能已大大減弱。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的整體進步，農(nóng)民的收入和生活水平不斷提高，收入來源已不局限在土地上，居住場所也不再局限于在無償取得的宅基地上建造的房屋，農(nóng)村住房及宅基地的財產(chǎn)功能已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其社會保障功能。[3]受中國傳統(tǒng)保守思想的影響，農(nóng)民一般不會輕易賣掉自己賴以生存的住房。而且隨著農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障制度的實施和完善，出現(xiàn)因出售房屋無家可歸情形的可能性極小。即使有極個別這樣的情況出現(xiàn)，那也不宜將萬分之一可能性的東西作為普遍立法的取舍標(biāo)準(zhǔn)。[1]目前隨著城市房價的不斷攀升，城市也存在大量買不起房的人，農(nóng)村宅基地雖價格低廉，但卻不允許轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民。這就導(dǎo)致了農(nóng)村大量宅基地閑置，從而造成了嚴(yán)重的資源浪費，既不利于資源有效利用，又不利于農(nóng)民籌集資本而更好地在城市生活，也阻礙了城市居民買不起城市住房難題的解決。

2 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律制度現(xiàn)狀及其對現(xiàn)存社會熱點問題的影響

我國目前對宅基地的流轉(zhuǎn)采取的是禁止或嚴(yán)格限制的態(tài)度，主要目的是為了保障村民的基本居住權(quán)。但是涉及農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少，規(guī)定不完善，更新速度慢，難以適應(yīng)城市化建設(shè)的要求。[4]《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》以及國家有關(guān)政策均禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓和抵押，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地。雖然理論界對于是否允許宅基地自由流轉(zhuǎn)這一問題存在較大爭議，但現(xiàn)存的法律法規(guī)都明確采取了否定的價值取向。

前文已述及，這種禁止或嚴(yán)格限制宅基地市場化的做法已不適應(yīng)現(xiàn)在的狀況，下面就這種做法對現(xiàn)存的社會熱點問題產(chǎn)生的影響進行簡單闡述：

3 對宅基地市場化相關(guān)法律制度的構(gòu)想。

用地現(xiàn)狀對傳統(tǒng)禁止宅基地流轉(zhuǎn)的做法提出了挑戰(zhàn)，宅基地市場化改革已勢在必行。十八屆三中全會的召開也為宅基地市場化改革指明了方向，提供了政策支持。為順應(yīng)十八屆三中全會的改革潮流，提高農(nóng)村土地的利用效率，筆者對宅基地市場化改革有如下建議：

3.2.1 流轉(zhuǎn)須為自愿，任何單位和個人都不得強迫農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其宅基地。宅基地市場化的主體主要是針對擁有閑置宅基地而想要籌集資金以便融入城市生活的農(nóng)民，只有堅持自愿流轉(zhuǎn)才能真正保護農(nóng)民利益，實現(xiàn)宅基地市場化改革的最終目的。

3.2.2 繼續(xù)貫徹“一戶一宅基地”的原則，將自己宅基地轉(zhuǎn)讓后不得再申請新的宅基地。宅基地主要是為保障農(nóng)民基本居住權(quán)的，若允許農(nóng)民無限制地申請并獲得宅基地，則勢必會出現(xiàn)大量農(nóng)民依靠出賣宅基地獲利的情況，有違宅基地制度設(shè)立的初衷，也會造成土地市場混亂不堪的局面。

3.2.3 轉(zhuǎn)讓后須經(jīng)登記，未經(jīng)登記不發(fā)生物權(quán)轉(zhuǎn)移的效力。這符合我國物權(quán)法關(guān)于不動產(chǎn)物權(quán)轉(zhuǎn)移的登記生效主義原則。

3.2.4 須對轉(zhuǎn)讓后的宅基地使用用途作嚴(yán)格的限制?；谵r(nóng)村宅基地的保障功能，轉(zhuǎn)讓后的宅基地也只能作居住之用途使用，無論是出賣、出租、繼承還是贈與給城鎮(zhèn)居民或集體組織成員，都不得改變宅基地的本來用途。

3.2.5 宅基地轉(zhuǎn)讓后應(yīng)有期限限制。依我國現(xiàn)行宅基地制度，宅基地使用權(quán)是無期限限制的，但筆者認(rèn)為，既然宅基地市場化要實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和國有土地產(chǎn)權(quán)平等化，國有土地和集體土地“同地、同權(quán)、同價”的目標(biāo)[5]，則宅基地使用權(quán)應(yīng)與建設(shè)用地使用權(quán)適用同等的期限限制——70年。

4 結(jié)語

農(nóng)村宅基地問題是解決我國“三農(nóng)”問題和土地供需矛盾的關(guān)鍵，對宅基地是否可以流轉(zhuǎn)，學(xué)界也存在很大的爭議。十八屆三中為宅基地市場化改革提供了指引，為順應(yīng)大會的改革精神，應(yīng)改變傳統(tǒng)觀念，兼顧宅基地保障性功能的同時，更加注重土地利用效率。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展進步，農(nóng)村住房及宅基地的財產(chǎn)功能已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其社會保障功能，因此，改革現(xiàn)行的農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)制度，放寬農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)的限制，對于促進社會發(fā)展、提高農(nóng)民收入、加快城鄉(xiāng)一體化具有十分重要的意義。[3]

[1]劉俊.土地權(quán)利沉思錄[M].北京：法律出版社，2009.

[2]巴曙松.市場化是土地制度改革主線[N].農(nóng)民日報，2013-12-10（3）.

[3]毛維國.農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)制度研究[J].法學(xué)論壇，2012，（4）.

[4]劉衛(wèi)柏，賀海波.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的模式與路徑研究[J].經(jīng)濟地理，2012，（2）.

[5]陳晉勝.新農(nóng)村建設(shè)中的法制問題研究[M].北京：法律出版社，2012.

責(zé)任編輯：陳澍斌

DF5

A

1672-2868（2014）02-0023-03

2014-01-06

李蒙梅（1990-），女，陜西渭南人。陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)院民商法學(xué)在讀碩士。研究方向：民商法。