農(nóng)民脫貧進(jìn)程中面臨的困境及路徑重塑
——以連片貧困地區(qū)甘肅定西為例

（定西師范高等?？茖W(xué)校，甘肅 定西 743000）

貧困問(wèn)題是伴隨人類社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程的一種綜合社會(huì)癥結(jié)，并以不同方式與形態(tài)困擾人類的生存與發(fā)展?？梢哉f(shuō)，人類社會(huì)發(fā)展史就是一部不斷挑戰(zhàn)和戰(zhàn)勝貧困的歷史。消除貧困，是全人類共同的話題和責(zé)任。緩解和消除貧困，最終實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是黨和政府義不容辭的歷史責(zé)任。甘肅省是我國(guó)西部的欠發(fā)達(dá)省份，而定西又是甘肅省自然條件最為惡劣、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最為滯后的地區(qū)之一，農(nóng)民貧困問(wèn)題突出且具有不同于其他地區(qū)的典型特點(diǎn)。

農(nóng)民貧困問(wèn)題是“三農(nóng)"問(wèn)題的重要內(nèi)容。黨的十八大報(bào)告指出，解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。堅(jiān)持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活”的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。堅(jiān)持把國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村，深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開發(fā)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件[1]。

定西市因其特殊的地理位置而被稱為“隴中”，現(xiàn)轄安定區(qū)、隴西縣、臨洮縣、通渭縣、渭源縣、岷縣和漳縣一區(qū)六縣，總面積20 330平方公里。截止2011年底，定西市常住人口總數(shù)270.51萬(wàn)人，其中鄉(xiāng)村人口204.42萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?5.57%[2]。受自然、歷史、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多方面因素的影響，長(zhǎng)期以來(lái)，定西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后，農(nóng)民物質(zhì)與文化生活十分低下的狀況至今沒(méi)有得到徹底改變。

改革開放以來(lái)，甘肅定西用三十多年的時(shí)間解決了歷史上遺留數(shù)百年的溫飽問(wèn)題。定西作為中國(guó)西部貧困地區(qū)的典型代表和改革開放后國(guó)家最早實(shí)施開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略的地區(qū)之一，它的發(fā)展與變遷見證了中國(guó)西部貧困地區(qū)開發(fā)扶貧的艱難歷程和突出成績(jī)[3]。因此說(shuō)，對(duì)甘肅定西農(nóng)民脫貧問(wèn)題展開深入研究，有助于徹底有效地解決長(zhǎng)期困擾定西農(nóng)民的貧困問(wèn)題，也有利于整個(gè)定西經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、快速、持續(xù)與穩(wěn)定發(fā)展，更有利于體現(xiàn)社會(huì)公平正義，進(jìn)而對(duì)于甘肅乃至整個(gè)西部貧困和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)在2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)均具有重大意義。

一、甘肅定西農(nóng)民脫貧進(jìn)程中面臨的困境

經(jīng)過(guò)三十多年的不懈努力，定西農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。但在自然、歷史、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人力資源以及現(xiàn)有扶貧開發(fā)機(jī)制不完善等因素綜合作用下，定西作為一個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量小、農(nóng)民人均收入水平低、絕對(duì)貧困人口多、基礎(chǔ)條件差的基本市情仍然沒(méi)有大幅度的改變，農(nóng)民脫貧面臨著諸多困難。

1.絕對(duì)貧困人口數(shù)量多且程度深，農(nóng)民脫貧任務(wù)艱巨

定西是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)市，2011年定西市農(nóng)民人均純收入3 074元，僅占全省3 909元的78.64%、全國(guó)6 977元的44.06%[2]。經(jīng)三十多年的扶貧開發(fā)，雖然農(nóng)村貧困人口數(shù)量大幅度下降，但貧困人口總數(shù)仍很龐大。再加上近幾年定西市自然災(zāi)害頻繁，部分剛剛脫貧的農(nóng)民又因?yàn)?zāi)返貧，貧困人口總數(shù)不降反升。同時(shí)，由于過(guò)去采用了低于國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)線的貧困標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上定西還有很大一部分“隱性貧困”人口存在。這些人口從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看雖然過(guò)了貧困線，但實(shí)際上只是剛剛解決基本溫飽問(wèn)題，生活仍然十分貧窮。如果將定西的貧困標(biāo)準(zhǔn)線與國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)線持平，那么定西貧困人口數(shù)必將大幅增加[4]。針對(duì) 2012年年初國(guó)家統(tǒng)計(jì)局甘肅調(diào)查總隊(duì)、甘肅省扶貧辦、甘肅省統(tǒng)計(jì)局核準(zhǔn)的扶貧新標(biāo)準(zhǔn)下定西市貧困人口數(shù)偏少和貧困發(fā)生率偏低的現(xiàn)狀，甘肅省對(duì)定西市貧困人口進(jìn)行了重新核定，到2012年11月底，定西市共甄別出2 300元以下低收入人口167.9萬(wàn)人，占農(nóng)村人口的62.9%，全市扶貧戶總?cè)丝谶_(dá)到了115.83萬(wàn)人，占農(nóng)村人口的43.39%，貧困發(fā)生率位居全省第四[4]，并且這些貧困人口主要集中在生產(chǎn)和生活條件都十分惡劣的北部干旱山區(qū)和南部高寒陰濕區(qū)，這種惡劣的生活生產(chǎn)條件進(jìn)一步加劇了定西農(nóng)民脫貧致富奔小康的難度。

2.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低，貧困農(nóng)民增收困難

受到多種條件特別是自然條件的限制，定西農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平較低，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。2011年定西市全市地區(qū)生產(chǎn)總值186.94億元，工業(yè)產(chǎn)值僅為51.80億元，占全市生產(chǎn)總值的27.71%，而且定西市二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值均處于甘肅省十四個(gè)地州市的后列，分別為12位、10位（圖1）。另外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小、生產(chǎn)水平低且?guī)?dòng)附屬產(chǎn)業(yè)的能力不強(qiáng)。多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)為勞動(dòng)密集型的初加工、粗加工企業(yè)，而科技附加值高，能夠精、深、細(xì)加工的資金技術(shù)密集型企業(yè)數(shù)量少，因而農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益低下，使得農(nóng)民陷入了農(nóng)業(yè)難增收和貧困難根除的不良循環(huán)之中。

圖1 2011年甘肅省各地州市二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值表（單位：億元）

3.“大分散、小聚居”的剩余絕對(duì)貧困人口分布格局加大了農(nóng)民脫貧難度

三十多年來(lái)，甘肅定西通過(guò)大規(guī)模、卓有成效的扶貧開發(fā)，已經(jīng)整體上解決了條件相對(duì)較好、集中連片的貧困人口的溫飽問(wèn)題，并開始向更高水平的小康生活邁進(jìn)。然而，在一些自然條件惡劣、資源匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后的高山區(qū)、石山區(qū)、干旱片區(qū)、林緣地帶，還存在著大量的相對(duì)貧困人口和絕對(duì)貧困人口，并且這部分農(nóng)村貧困人口呈現(xiàn)出“大分散、小聚居”的分布特點(diǎn)，這種特殊的農(nóng)村貧困人口的分布格局必將進(jìn)一步加大定西目前和今后扶貧開發(fā)的成本。據(jù)測(cè)算，定西的扶貧工作成本比甘肅省其他地區(qū)高出約 5%左右，比其他省份高出30%-40%[2]。另外，雖然定西農(nóng)民的整體收入水平逐年增加，但處于絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)以下農(nóng)民的收入很不穩(wěn)定，這表明這部分絕對(duì)貧困人口并沒(méi)有充分享受到當(dāng)前扶貧政策的優(yōu)惠。如何讓剩余的農(nóng)村絕對(duì)貧困人口徹底擺脫貧困,成為今后定西農(nóng)民脫貧進(jìn)程中的又一難點(diǎn)。

4.貧困的區(qū)域差異明顯，致貧因素復(fù)雜，返貧問(wèn)題突出

在定西市內(nèi)部，南北之間的貧困程度存在較大差異，區(qū)域性貧困問(wèn)題非常明顯。總體來(lái)看，以渭河為界，南三縣(渭源、岷縣、漳縣)的貧困程度要比北四縣區(qū)(安定、臨洮、隴西、通渭)更深[5]。南三縣既是貧困發(fā)生率最高的地區(qū)，也是低收入人口比重最高的地區(qū)。同時(shí)，定西市所轄一區(qū)六縣均為國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣，絕對(duì)貧困人口大都分布在自然條件特別嚴(yán)酷的高山區(qū)、石山區(qū)、高寒陰濕地區(qū)、林緣區(qū)和極端干旱山區(qū)，都面臨著熱量不足、水源缺乏、交通不便、食物短缺、災(zāi)害頻繁等一系列問(wèn)題。除自然條件惡劣、生產(chǎn)力發(fā)展水平低下、生產(chǎn)性投入不足、人口文化素質(zhì)偏低等長(zhǎng)期性因素外，致貧致困的突發(fā)性因素依然很多，部分脫貧農(nóng)民一遇到天災(zāi)病患、婚喪嫁娶、子女上大學(xué)等問(wèn)題就重新變?yōu)樨毨丝冢@部分人口長(zhǎng)期處于脫貧和返貧的交替之中。同時(shí)，農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，政府扶貧造血功能差，低水平的溫飽掩蓋了農(nóng)民貧困的實(shí)際狀況，大災(zāi)、小災(zāi)均返貧的現(xiàn)象仍然十分突出。

5.貧困地區(qū)農(nóng)民文化、技能素質(zhì)底下，難以有效發(fā)揮人力資源優(yōu)勢(shì)

物質(zhì)貧困只是貧困問(wèn)題的一個(gè)方面，導(dǎo)致貧困的深層原因之一是人力資本的貧困。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·舒爾茨指出:“土地并不是使人貧窮的主要因素，而人的能力和素質(zhì)卻是決定貧富的關(guān)鍵因素”[5]。甘肅省定西市貧困農(nóng)村，教育水平十分落后，農(nóng)民文化素質(zhì)普遍偏低。截止 2011年底，定西市文盲半文盲人口14.74萬(wàn)人，仍占全市總?cè)丝冢?00.4萬(wàn)）的 4.91%，而高中及以上文化程度人口 21.61萬(wàn)人，只占全市總?cè)丝冢?00.4萬(wàn)）的7.19%[6]。較低的文化素質(zhì)必然導(dǎo)致農(nóng)民現(xiàn)代科技意識(shí)鈍化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)淡薄，而且導(dǎo)致農(nóng)戶在采用新技術(shù)中的失誤增加，風(fēng)險(xiǎn)成本增大，農(nóng)業(yè)新技術(shù)的預(yù)期凈收益下降，這反過(guò)來(lái)又會(huì)使農(nóng)戶固有的避險(xiǎn)意識(shí)增強(qiáng)，淡化了對(duì)農(nóng)業(yè)新技術(shù)的需求，導(dǎo)致現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)科技成果也無(wú)法真正有效應(yīng)用和推廣[7]。另外，貧困地區(qū)勞動(dòng)力資源未得到真正有效開發(fā)和利用，再加上生產(chǎn)技術(shù)落后和自然條件惡劣，農(nóng)民收入十分有限。

二、甘肅定西農(nóng)民脫貧的路徑重塑

農(nóng)民脫貧問(wèn)題不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，它涉及到自然、制度、文化、社會(huì)和人力資源等各個(gè)領(lǐng)域。而且，原有的以解決貧困農(nóng)民短期生活困難為目標(biāo)的政府主導(dǎo)下的輸血式扶貧模式己無(wú)法徹底解決定西農(nóng)民的貧困問(wèn)題。因此，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，在國(guó)家和地方政府扶貧政策和資金的大力支持下，依靠定西農(nóng)民的聰明才智和自力更生的精神，在理論和實(shí)踐層面來(lái)重塑定西農(nóng)民脫貧的多元路徑就顯得十分必要。

1.促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展是定西農(nóng)民脫貧的根本途徑

世界各國(guó)農(nóng)民的脫貧實(shí)踐表明，凡是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、人均收入明顯增長(zhǎng)的國(guó)家，其貧困人口都大幅度下降，貧困程度明顯減輕。在中國(guó)，農(nóng)村貧困人口下降最快的時(shí)期是20世紀(jì)70年代末和80年代初期，原因是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得全面快速發(fā)展，進(jìn)而農(nóng)民收入大幅提高。因此說(shuō)，解決農(nóng)民貧困問(wèn)題，應(yīng)大力促進(jìn)農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，而發(fā)展地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)又是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑。就甘肅定西而言，一方面，要堅(jiān)持把促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為農(nóng)民脫貧致富奔小康的根本舉措，不斷創(chuàng)新發(fā)展理念、轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，把調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)作為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主攻方向，尤其要把發(fā)展工業(yè)作為帶動(dòng)農(nóng)村規(guī)?；?jīng)營(yíng)、促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力就近務(wù)工增收和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力的突破口，要形成以有色冶金、農(nóng)畜產(chǎn)品加工、精鹽化工、現(xiàn)代制藥、水電礦產(chǎn)開發(fā)、裝備制造為主的富有地方特色工業(yè)體系，不斷提高工業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政增收的貢獻(xiàn)率。另一方面，要堅(jiān)持把產(chǎn)業(yè)扶貧作為由救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變、由輸血式扶貧向造血式扶貧轉(zhuǎn)變的重要措施，著力培育馬鈴薯、中醫(yī)藥、畜草等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，從而走出一條以產(chǎn)業(yè)發(fā)展解決溫飽進(jìn)而帶動(dòng)農(nóng)民脫貧致富奔小康的產(chǎn)業(yè)化扶貧之路。

2.建立起政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)行相結(jié)合的反貧困機(jī)制是定西農(nóng)民脫貧的關(guān)鍵

作為反貧困主要主體之一的國(guó)家，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都十分重視對(duì)貧困落后地區(qū)的扶持，國(guó)家的大力扶持，是縮小貧困落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)差距的關(guān)鍵。這種扶持既有政府直接救濟(jì)，也有政府通過(guò)各種渠道，以多種方式增加對(duì)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資和生產(chǎn)性投資。甘肅省定西市自 1983年開始大規(guī)模扶貧以來(lái)，各級(jí)政府投入了大量的財(cái)力、物力與人力來(lái)支持定西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅制定了對(duì)針對(duì)定西貧困地區(qū)的優(yōu)惠政策，而且建立了全方位、多層次的從中央到地方的扶貧體制。然而，以政府為主導(dǎo)的扶貧開發(fā)體制，在具體運(yùn)行過(guò)程中也暴露出了一系列諸如扶貧資金來(lái)源單一、部門之間不協(xié)調(diào)、行政色彩濃厚、短期行為突出、忽視對(duì)貧困人口自我發(fā)展能力的培育等問(wèn)題。因此，要實(shí)現(xiàn)定西農(nóng)民脫貧致富奔小康的目標(biāo)，必須把政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來(lái)，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府扶貧方式，完善政府行為，尊重市場(chǎng)規(guī)律，不斷提高扶貧開發(fā)中政府行為的科學(xué)性和扶貧效率，切實(shí)發(fā)揮政府在扶貧開發(fā)中的主導(dǎo)作用。

3.黨和政府的大力支持與廣大群眾的積極參與是定西農(nóng)民脫貧的動(dòng)力之源

定西的發(fā)展始終受到黨中央、國(guó)務(wù)院和甘肅省委、省政府的高度重視和親切關(guān)懷，得到了國(guó)家各部委和甘肅省直各部門以及社會(huì)各界的大力支持。1983年，黨和國(guó)家將定西確定為全國(guó)最早實(shí)施區(qū)域規(guī)模扶貧的重點(diǎn)地區(qū)，開展了以“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)為重點(diǎn)的扶貧開發(fā)，首開了全國(guó)扶貧開發(fā)的先河。2011年，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》把定西市7縣區(qū)整體納入了六盤山集中連片特困地區(qū)進(jìn)行扶持。2012年2月，甘肅省人民政府出臺(tái)《關(guān)于支持定西加快扶貧開發(fā)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的意見》，為定西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了難得的機(jī)遇和強(qiáng)大的外部動(dòng)力，必將極大地推動(dòng)定西農(nóng)民脫貧致富步伐。同時(shí)，在扶貧開發(fā)的進(jìn)程中，各級(jí)黨委、政府要帶領(lǐng)廣大干部群眾積極推行參與式扶貧，繼續(xù)實(shí)踐和發(fā)揚(yáng)“領(lǐng)導(dǎo)苦抓、部門苦幫、群眾苦干”的“三苦”精神，自力更生，艱苦奮斗，通過(guò)民主管理和民主參與，充分發(fā)揮農(nóng)村貧困群眾的主體作用，激發(fā)廣大群眾自強(qiáng)自立、自我發(fā)展的決心和熱情，從而徹底改變定西農(nóng)村貧窮落后的面貌。

4.提高貧困農(nóng)村地區(qū)人力資本素質(zhì)是農(nóng)民脫貧的戰(zhàn)略舉措

人力資本是構(gòu)成生產(chǎn)力的最活躍、最寶貴的要素，是發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主要?jiǎng)恿εc決定因素。要促進(jìn)定西農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的又好又快發(fā)展，必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，實(shí)行優(yōu)先發(fā)展人力資本的戰(zhàn)略。定西貧困農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最主要的瓶頸之一，就是人口素質(zhì)低，農(nóng)民文化水平、科學(xué)技術(shù)經(jīng)營(yíng)能力很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。要使農(nóng)村貧困人口能夠從根本上擺脫貧困，就必須改善他們的健康狀態(tài)，增加受教育機(jī)會(huì)，提高他們的生產(chǎn)技能和使用先進(jìn)生產(chǎn)工具的能力。因此，要解決定西農(nóng)民的脫貧問(wèn)題，應(yīng)更加注重人力資源的建設(shè)與開發(fā)，把有限的扶貧資源，科學(xué)合理有效的投放到農(nóng)村基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生健康，富民技術(shù)培訓(xùn)等方面。

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