美國基于標準的績效問責改革策略研究

劉春香

（華東師范大學 課程與教學研究所，上海 200062）

20世紀90年代，美國興起了基于課程標準的教育績效問責變革，到2012年奧巴馬政府推動各州實施基于 “共同核心州立標準”①（Common Core State Standards，CCSS，以下簡稱共同標準）及評價的績效問責改革，美國基于課程標準的績效問責實施已有近二十年。歷經(jīng)了基于州立課程標準的績效問責嘗試、全國統(tǒng)一績效問責模式、差異化績效問責改革試驗、基于共同標準的績效改革共四個發(fā)展階段，并逐漸形成以學校作為教育質(zhì)量負責主體，以課程標準預期的學業(yè)結(jié)果作為評價學校發(fā)展指標的教育制度。研究美國基于標準的績效問責制度的變革歷程、改革成效、新績效制度發(fā)展趨勢及潛在問題，可為我國新課程改革提供有益借鑒。

一、基于標準的績效問責的發(fā)展歷程

（一）基于州立課程標準的績效問責模式

美國基礎(chǔ)教育績效問責理念源自公共行政問責制度的發(fā)展及教育市場化改革實踐，其核心觀點是公共職能的行使主體應(yīng)對其職能后果承擔責任，制定明確的績效目標，量化績效評價指標，將獎懲措施與績效評價結(jié)果相匹配。20世紀80年代美國興起基于課程標準的教育改革運動以來，績效評價與課程標準的學業(yè)預期聯(lián)系日益緊密。1990年代初期美國完成全國學科課程標準制定后，多州建立了基于州立課程標準或?qū)W術(shù)標準的績效問責制度。2001年，全國已有40多個州發(fā)布學校報告，20多個州有學校等級評價，并幫助或懲罰學術(shù)表現(xiàn)不佳的公立學校。［1］

1990－2001年各州基于課程標準的問責模式體現(xiàn)了某些共同特征:將學校視為學生學業(yè)成就改善的負責主體；將績效結(jié)果與能力水平相關(guān)聯(lián)；對學校的績效責任進行分類；定期考察并發(fā)布報告等。［1］基于州立課程標準的績效問責理念由關(guān)注教育資源投入的應(yīng)用，轉(zhuǎn)向關(guān)注教育資源的輸出效率，逐步形成了美國基礎(chǔ)教育績效問責制度的雛形。

（二）全國統(tǒng)一績效問責框架的實施

2001年布什政府根據(jù)1965年 《初等與中等教育法》授權(quán)，簽署了 《不讓一個孩子掉隊》 （No Child Left Behind，NCLB），要求公立學校負責提高所有兒童的學習成績，并縮小四類學生子群的差距。其預定的績效目標是所有學生在2014年的數(shù)學和英語閱讀達標，要求設(shè)置年度可測量目標（Annual Measurable Objectives，AMOs），以是否達到適當年度進步 （Adequate Yearly Progress，AYP）作為考察學校發(fā)展的績效指標。連續(xù)兩年不達標學校要拿出州Title I資金②的20%為學生提供擇校、補償性教育輔導等，對三到五年不達標的學校要被重組、接管或關(guān)閉。［2］

各州根據(jù)NCLB法案的績效要求，在2002－2013年實施期間，形成了全國統(tǒng)一的 “課程標準－標準測試－績效報告－問責措施”的績效問責制度。目前為止，沒有申請放棄NCLB核心績效要求的州和地區(qū)，仍然沿用該績效問責模式。

（三）差異化績效問責改革試驗

全國統(tǒng)一的績效問責模式在教育部嚴格執(zhí)行兩年后，根據(jù)美國教育政策中心 （Center on the Educational Policy，CEP）的調(diào)查，由于績效目標難以實現(xiàn)，評價指標過于甑別和懲罰學校，NCLB形成的統(tǒng)一績效問責模式遭受到不同州與學區(qū)的抵制。［3］基于此，教育部于2008年實施了 “差異化績效問責實驗項目”（Differentiated Accountability Pilot Program），批準了包括弗羅里達、伊利諾斯、印第安納等9個州參與該項目。旨在鼓勵各州探索在NCLB統(tǒng)一績效框架下改變 “被甑別學校”的類型和干預強度，以集中資源為真正需要改進的學校提供幫助。

參與該實驗的各州改革采取了某些共同的績效措施:考慮學校沒有達到年度進步指標的原因，對學校重新分類并延長干預的期限；設(shè)置專家組對未達標學校做教育改進的需求評估；將成績數(shù)據(jù)運用于學校改進和教師的教學決策。

（四）基于共同課程標準的績效問責變革

2010年共同核心課程標準頒布以后，美國加速了基于共同核心標準的績效問責改革。在2010年申請國會重新授權(quán)修改 《不讓一個孩子落后》法案的提案暫時未獲通過的情況下，教育部嘗試鼓勵各州放棄NCLB某些不合理的核心績效要求。2011年－2012年9月，教育部正式批準了包括馬薩諸塞州在內(nèi)的33個州及哥倫比亞特區(qū)的放棄申請，并于2012－2015學年實施。［4］目前這些州已拉開了基于CCSS績效問責變革的帷幕，嘗試在提高學生成績與縮小學生差距的績效目標引導下，將共同績效問責框架與各州差異化績效問責措施相融合。

教育部要求改革州建立基于共同標準的績效問責制度，包括采納升學與就業(yè)標準；重新設(shè)置合理的績效目標；增設(shè)表現(xiàn)性績效評價指標；根據(jù)測試結(jié)果對學校重新分類；依據(jù)數(shù)據(jù)考核學校教師和校長的績效。［4］

二、基于共同標準的新績效問責改革的方法

（一）績效目標的制定依據(jù)學校歷史發(fā)展數(shù)據(jù)

NCLB的實施表明 “2014年所有學生數(shù)學和閱讀達標”的績效目標根本不可能實現(xiàn)。根據(jù)教育政策中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以2000年NEAP年數(shù)學和英語的 “熟練”比例為基點，要達到2014年績效目標，每年全國 “熟練”比例的平均增幅要高達2%－3%，但實際上每年平均增幅比例不到1%－2%，且有歷年下降的趨勢，各州增幅迥異。［5］因此，基于共同核心課程標準的新績效改革的重大措施之一，就是重新設(shè)置合理的績效目標以替換NCLB績效要求。

新績效問責制度改革開始深入思考 “什么是合理的績效目標”及 “如何制定合理的績效目標”的改革議題。此次績效目標的制定表明:合理的績效目標要兼具 “有抱負”和 “可實現(xiàn)”這兩個特征，要依據(jù)學校和學生學業(yè)成就的歷史數(shù)據(jù)和發(fā)展趨勢，并考慮不同地區(qū)的實際水平，允許存在各州差異。因此，聯(lián)邦基于共同標準的績效目標主要有三類:在6年內(nèi)降低一半學生及特定子群非 “熟練”水平比例；2019－2020年基于新升學與就業(yè)標準和測試，達到100% “熟練”水平；根據(jù)州發(fā)展水平設(shè)置 “有抱負又可實現(xiàn)”的績效目標。［6］多數(shù)州選擇了第一類和第三類，形成各州多元的績效目標。

（二）績效問責理念由懲罰失敗轉(zhuǎn)為獎勵進步

NCLB的績效評價指標過于甑別和懲罰學校。按照績效要求，四類學生子群和所有學生都必須達到AMOs才能合格。在其實施的十年間，不合格學校數(shù)量逐年上升，2010－2011學年全國沒有達到AYP學校上升至49%。如果不實施績效改革，教育部預計2012－2013學年不合格的學校比例在將會超過80%。［2］對數(shù)量如此龐大的公立學校實施改進、擇校、重組或接管，給州、學區(qū)和學校帶來沉重負擔，因此這些學校問責措施并沒有得到有效實施。

鑒于此，新績效制度通過改變鑒別和分類學校及學生子群的方法，由懲罰失敗轉(zhuǎn)為獎勵進步。雖然仍要求學校報告AMOs，但不再以AYP作為學校分類的主要依據(jù)；除非州和學區(qū)要求，被甄別的學校也不再提供額外教育輔導或擇校服務(wù)。新績效問責根據(jù)學校在全州成績及學生子群差距狀況甑別三類學校:“受獎勵學?！?、“優(yōu)先學校”和 “焦點學?！?，后兩類學校需要接受集中或定向干預，但這兩類學校分別只占州Title I學校的5%及10%，以減少需要干預學校的數(shù)量。

表1 對不同學校及學生子群的分類［7］

另外，為避免某些兒童被重復計算，新績效改革對學生群組的分類采取了合并子群或?qū)挿悍诸惖姆椒?，將四類處境不利兒童合并為一類或兩類。采取的主要方式?將學校成績最低的25%－30%學生或所有成績在 “熟練”水平以下的學生合并為一組，或?qū)⑸贁?shù)民族兒童、殘疾兒童、英語學習者、低收入家庭兒童四類子群合并為一組或兩組。值得注意的是，各州對少數(shù)民族兒童歸類區(qū)別較大，如弗蒙特州將所有非裔、西班牙裔、亞裔、少數(shù)民族兒童歸為一組，而南達科塔州將非裔兒童和西班牙裔兒童歸為一組。

（三）設(shè)置評價學校效能的多維績效指標

新績效改革選用多維度的量化與質(zhì)性指標全面考核學校的發(fā)展狀況。除了報告年度可測量目標、學生 “熟練”比例、高中畢業(yè)率以外，增設(shè)了學生發(fā)展模型、學校提高學生成績與減少不同子群差距的總體進展、學生測試參與率，對高中學生則需要報告升學與就業(yè)準備相關(guān)的指標:ACT與SAT測試分數(shù)、職業(yè)技術(shù)教育 （career and technical education，CTE）證書、參與 AP進階課程（Advanced Placement）測試及分數(shù)或高校升學率等。另外，不少學校將學校氛圍、教師與校長的效能也設(shè)置為績效問責的表現(xiàn)性指標。如內(nèi)達華州采取的學校表現(xiàn)計算方法如下:［7］

中小學校效能＝學業(yè)進步 （40%）＋成就水平（30%）＋縮小子群間差距 （20%）＋其他因素（10%，出勤率或?qū)W校氛圍）；

高中學校效能＝成就水平 （30%）＋縮小子群間差距 （10%）＋畢業(yè)率 （30%，所有學生及不同子群）＋升學與就業(yè)準備 （16%，SAT/ACT，AP，補救課程等）＋其他因素 （14%，9年級學分、出勤率或?qū)W校氛圍）；

（四）建構(gòu)基于增值評價的內(nèi)部績效問責系統(tǒng)

在近20年的實踐中，美國基礎(chǔ)教育績效問責建構(gòu)了基于聯(lián)邦、州、學區(qū)和學校職責的外部績問責系統(tǒng)。它由聯(lián)邦制定績效問責政策、提供專項資金、實施全國質(zhì)量監(jiān)測；州制定具體的績效框架、預算資金、實施標準測試；而學區(qū)和學校則參與標準測試、報告年度進步、提供改進計劃、接受獎懲措施。但對外部績效的研究結(jié)果表明:在沒有建立學校和教師內(nèi)部績效責任的情況下，外部績效責任不能產(chǎn)生顯著成效。［8］最有效的績效問責制度是將內(nèi)部績效與外部績效系統(tǒng)有機融合。

表2 績效問責的內(nèi)部與外部結(jié)構(gòu)圖

對于 “應(yīng)該如何確立教師、校長和學校的內(nèi)部績效責任”這個問題，統(tǒng)一績效問責模式嘗試以標準測試的考試成績作為評價校長和教師的績效方法，這導致美國基礎(chǔ)教育的應(yīng)試危機:課程范圍縮小，教師高度關(guān)注應(yīng)考的學科內(nèi)容，縮減其它學科的教學時間；教師僅關(guān)注有望達到 “熟練”水平的學生群體，忽略 “精通”與 “不及格”水平的學生發(fā)展需要；學生由于應(yīng)試技能的提升而使分數(shù)的提高，但并不意味著學習能力發(fā)展。

鑒于此，受增值性評價的理論和實踐影響，新績效問責改革要求建構(gòu)基于學生和學校發(fā)展數(shù)據(jù)的教師和校長評價體系，確立教師、校長和學校的內(nèi)部績效責任，以期績效改革能真正促進教學改進。增值性評價考察一定時期學校、教師對學生學業(yè)進步的影響，它綜合考慮學生成績起點、背景特征、學業(yè)態(tài)度、學校環(huán)境和背景等多種因素，在排斥不受教育影響的因素后評價教師和學校的效能，可更精確衡量學校和教師對學生成績的積累效應(yīng)。［9］由于比較客觀地考察了學生的成績起點等因素，可促使教師由關(guān)注測試成績轉(zhuǎn)向重視課堂教學和學生進步。

（五）形成 “七位一體”的績效問責模式

經(jīng)過各州績效問責實踐，并由 《不讓一個孩子掉隊》法案制度化，美國績效問責已經(jīng)形成了包括課程標準、績效目標、問責主體、標準測試、評價指標、績效報告、問責措施這七個要素構(gòu)成的系統(tǒng)。此后，差異化績效問責實驗和基于共同核心標準的績效改革，是在此模式下對這七個具體構(gòu)成要素的更改，但總體的績效問責框架并沒有發(fā)生大的變化。在該績效模式下，美國繼續(xù)探索如何設(shè)置合理的績效問責目標、問責主體的職責、評價指標的性質(zhì)和維度以及促進學校發(fā)展的有效問責措施等問題。

三、基于標準的績效改革存在的問題與思考

基于課程標準的績效改革不斷探索績效問責的構(gòu)成要素，明晰績效問責制度的目標，建構(gòu)各類評價指標，尋求獎優(yōu)懲劣的有效問責方法。新績效改革則鼓勵各州在某些共同績效模式下探索基于共同標準的新方法。目前，雖然基于共同標準的績效問責制度改革仍處于起始階段，但獲準放棄NCLB績效要求的各州采用的復雜、多元、不透明的績效問責方法已引起某些爭議。

（一）各州特色與聯(lián)邦統(tǒng)一模式的爭議

NCLB統(tǒng)一績效問責模式實施的成效之一，就是所有州根據(jù)學生 “熟練”百分比、學校達到AYP狀況、高中畢業(yè)率等評價指標發(fā)布成就報告，建構(gòu)了全國學校發(fā)展數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，為公眾監(jiān)督教育質(zhì)量和基于數(shù)據(jù)的教育決策提供了依據(jù)。［10］因此，聯(lián)邦仍希望各州基于共同標準的績效問責改革能保持NCLB某些一致性原則。但許多州明確表示希望能保留各州發(fā)展的績效結(jié)構(gòu)，參與 “差異化績效問責改革”的州目前在放棄NCLB申請中提出將新的聯(lián)邦問責系統(tǒng)融入州的績效問責模式中。就目前基于共同標準的績效改革來看，盡管有聯(lián)邦統(tǒng)一的績效規(guī)定，但各州的績效目標、評價指標、分類方法、問責措施等要素多元，各州的績效報告不會具有一致性和可比性。

（二）對學校和學生子群分類的爭議

新績效改革對學校分類方法的改變可有效減少需要干預的學校數(shù)量，使州、學區(qū)和學校能夠集中資源應(yīng)對 “優(yōu)先學?！焙?“焦點學校”的發(fā)展需要。但研究者認為 “優(yōu)先學?！闭?%的比例太低，很多學業(yè)發(fā)展水平低但高于 “優(yōu)先”水平的學校會逃避關(guān)注和干預。另外，NCLB實施的過程表明，聯(lián)邦對不同分類的學校所規(guī)定的干預、改進、重組、關(guān)閉等措施對學校改進的效果并不明顯，［2］而基于共同標準的績效問責改革也沒能為需要關(guān)注的兩類學校提出合理的資源配置以及有效的改進方法。再者，對學生四類子群的合并方法雖然便于學校統(tǒng)計和管理，但會忽略某些學生子群的特殊教育需求。

（三）對教師及學校效能統(tǒng)計方法的爭議

基于共同標準的績效問責改革采用了增值評價法以評價學校及教師對學生成績的積累效應(yīng)，并運用多維表現(xiàn)性指標評價考察教師和學校對學生發(fā)展的影響。但增值評價作為一種統(tǒng)計方法，其建模方法多元，目前美國各地增值評價方法就存在著協(xié)變量矯正模型、獲得分數(shù)模型、多元模型等多種方法，不同的建模方式有其適用性，評價結(jié)果的信度也存在爭議。［11］另外，在運用表現(xiàn)性指標評價學校效能時，各州所考慮的績效指標、影響因素和權(quán)重賦值很不一致，因此，很難依據(jù)績效評價報告鑒別教師及學校的績效水平。這些問題仍有待各州在基于共同標準的績效問責改革中探索和解決。

［注 釋］

① 共同核心州立標準是美國全國州長協(xié)會 （National Governors Association Center for Best Practices，NGA）和各州教育長官委員會 （Council of Chief State School Officers，CCSSO）于2010年6月發(fā)布全國性課程標準，包括數(shù)學及英語閱讀學科，要求采納該標準的州課程標準85%與該標準相同，目前已有45州及哥倫比亞特區(qū)采納了此標準。

② Title I是美國根據(jù)1965年 《初等與中等教育法》設(shè)置的聯(lián)邦基金，用于為處境不利兒童，特別是家庭貧困的低學業(yè)成就兒童和殘疾兒童提供額外的教學輔導以提高其學業(yè)成績，目的在于促進教育公平。

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［2］Kimberly Scriven Berry ＆ Carolyn D.Herrington.States and Their Struggles With NCLB:Does the Obama Blueprint Get It Right？ ［J］.Peabody Journal of Education.2011，（6）.

［3］Tom Loveless.The Peculiar Politics of No Child Left Behind［EB/OL］.http://books.google.com.hk/books？.2013 － 09 － 12c.org /publications/index.cfm？selected Year＝ 2009.2009－09－03.

［4］CEP.Accountability Issues to Watch under NCLB Waivers［EB/OL］.http:// www.cep－dc.org/display Docu ment.cfm？Document ID＝411.2012－10－02.

［5］CEP. HAS STUDENT ACHIEVEMENT INCREASED SINCE NO CHILD LEFT BEHIND？［EB/OL ］. http://www. eric. ed. gov /contentdelivery/servlet/ERICServlet？ accno ＝ED520272.2011－06－12.

［6］CEP.What impact will NCLB waivers have on the consistency，complexity and transparency of state accountability systems？［EB/OL］.http://www.cep－dc. org/ publications /index. cfm？selectedYear＝2012.2012－10－02.

［7］CEP.Major accountability themes of second－round state applications for NCLB Waiver［EB/OL］.http://www. cep－dc. org/display Document.cfm？DocumentID＝411 2010－10－02.

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［11］周燕，邊玉芳.美國教師效能增值評價研究與應(yīng)用進展［J］.全球教育展望，2011，（10）.