縣級(jí)政府自主性決策擴(kuò)張的動(dòng)力機(jī)制與行動(dòng)路徑探析*

孫廣廈

（中國青年政治學(xué)院公共管理系，北京，100089）

縣級(jí)政府自主性決策擴(kuò)張的動(dòng)力機(jī)制與行動(dòng)路徑探析*

孫廣廈

（中國青年政治學(xué)院公共管理系，北京，100089）

精英偏好、政績(jī)導(dǎo)向、利益驅(qū)動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)催化，共同構(gòu)成了縣級(jí)政府自主性決策的四個(gè)重要?jiǎng)恿υ?。在縣級(jí)政府自主性決策的權(quán)衡中，四個(gè)動(dòng)力源在特定的決策條件下相互交錯(cuò)和碰撞，其運(yùn)行過程并非簡(jiǎn)單的線性疊加而是多元耦合共振，由此促成了縣級(jí)政府自主性決策的衍生與擴(kuò)張機(jī)制?？h級(jí)政府自主性決策擴(kuò)張的行動(dòng)路徑表現(xiàn)為三種：顯性視界的積極創(chuàng)新、模糊空間的能動(dòng)逐利和灰色地帶的主動(dòng)擴(kuò)張。

縣級(jí)政府；自主性決策；動(dòng)力機(jī)制；行動(dòng)路徑

伴隨著分權(quán)化改革所設(shè)計(jì)的一套“次省級(jí)”政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，縣級(jí)政府必然借助特定的動(dòng)力與壓力機(jī)制來追求其目標(biāo)與利益，自主性決策正是實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的重要載體與核心環(huán)節(jié)。根據(jù)馬克思主義辯證法原理，壓力與動(dòng)力是可以相互轉(zhuǎn)化的。對(duì)于政府決策而言，由于需要考慮的變量十分復(fù)雜，在特定條件下，外因可以借助自主性決策的某些環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化成內(nèi)因，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)動(dòng)力效能。同樣有理由相信，縣級(jí)政府自主性決策擴(kuò)張的動(dòng)力與壓力并非線性的簡(jiǎn)單疊加，而是經(jīng)過多重耦合和反饋綜合地發(fā)揮作用。有鑒于此，這里并不過分區(qū)別動(dòng)力與壓力，而是將之視為可以相互轉(zhuǎn)化的統(tǒng)一體進(jìn)行綜合探討，以免破壞二者之間的辯證關(guān)系。

一、縣級(jí)政府自主性決策的動(dòng)力源闡釋

總體而言，精英偏好、政績(jī)導(dǎo)向、利益驅(qū)動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)催化，共同構(gòu)成了縣級(jí)政府自主性決策的四個(gè)重要?jiǎng)恿υ础?/p>

（一）精英偏好

正所謂“為官一任，造福一方”。即使不能“造福一方”，也總要留下些什么——這或許是地方各級(jí)政治精英群體所共享的價(jià)值觀，也是縣域主政官員推進(jìn)自主性決策的重要?jiǎng)右蛑?。精英偏好有著?qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力，很多時(shí)候甚至就是縣級(jí)政府自主性決策的核心參數(shù)和“起跳板”。

至于精英們偏好什么？不論偏好“晉升激勵(lì)”還是“現(xiàn)實(shí)利益”，或者偏好“自我實(shí)現(xiàn)”或者“規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”，他們?cè)诳紤]和設(shè)計(jì)主政目標(biāo)特別是決策目標(biāo)的優(yōu)先序時(shí)，都會(huì)自覺不自覺地進(jìn)行收益與成本的測(cè)度。這種測(cè)度類似于企業(yè)“損益平衡點(diǎn)”的測(cè)算，但很難設(shè)計(jì)出一個(gè)固定的公式。一般情況下，政績(jī)和可能的收益大致包括如下幾方面：（1）貫徹落實(shí)上級(jí)任務(wù)的成效；（2）本地的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展；（3）城鄉(xiāng)居民收入的提高和生活的改善；（4）上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí)；（5）在本地干部群眾中的口碑與聲望；（6）媒體的肯定與褒揚(yáng)；（7）個(gè)人及親友利益的獲取等等。

在推進(jìn)自主性決策時(shí)，縣域主政者面臨的成本和風(fēng)險(xiǎn)則主要包括：（1）為了獲取上述業(yè)績(jī)或收益所付出的財(cái)力、人力、資源、環(huán)境等方面的代價(jià)；（2）個(gè)人付出的努力和艱辛；（3）為了取得某一方面的成效而帶來其他方面的損失；（4）為公共利益采取“非常規(guī)措施”帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)；（5）觸犯某些人或群體既得利益帶來的不穩(wěn)定因素以及由此引發(fā)的群體性事件；（6）“以權(quán)謀私”的行為給自己帶來的聲譽(yù)損害和被查處風(fēng)險(xiǎn)等等。

不同個(gè)性和執(zhí)政風(fēng)格的官員，其損益“指標(biāo)”的設(shè)立和權(quán)重差別也很大：有的精英主政目標(biāo)較為清晰系統(tǒng)，也有的則只有大致的考慮；有的考慮公共利益多一些，有的考慮個(gè)人私利多一些；有人偏于保守低調(diào)，有人則偏于大膽冒險(xiǎn)……各種差異可以說林林總總，不一而足。但想必有兩點(diǎn)是共同的：第一，期望用盡可能小的成本獲取盡可能大的收益，底線是“損益平衡”，特別要避免得不償失甚至“翻車落馬”。第二，要在保證“損益平衡”的前提下，取得盡可能好的政績(jī)和收益，必須善于念好自己的“經(jīng)”，把照章辦事、依法行政與敢作敢為、靈活施政結(jié)合起來。

（二）政績(jī)導(dǎo)向

作為一個(gè)利益主體，縣級(jí)政府的利益表現(xiàn)為多重性。特別是在體制尚不健全、財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配和政績(jī)考核的制度安排下，縣級(jí)政府必然會(huì)更多地關(guān)注本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入，關(guān)注自身的政績(jī)。“政績(jī)所產(chǎn)生的作用是一只‘看得見的手’”，它對(duì)于激勵(lì)地方各級(jí)官員開拓進(jìn)取、爭(zhēng)創(chuàng)業(yè)績(jī)產(chǎn)生了相當(dāng)大的激勵(lì)作用。同政治忠誠的道德評(píng)價(jià)機(jī)制相比，政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制最顯著的特征，是其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有一定的客觀性，而不完全取決于評(píng)價(jià)者主觀好惡。對(duì)于主政官員來說，追求可以測(cè)量的政績(jī)顯然更加“有利可圖”，正所謂“官出數(shù)字，數(shù)字出官”。這意味著政府及個(gè)人考核評(píng)價(jià)的不確定性的降低，意味著能夠?qū)€(gè)人追求進(jìn)行更理性、更清晰地預(yù)期。換言之，個(gè)人的政治前途在更大程度上取決于自己的努力，取決于自己能否在任期取得顯著的政績(jī)，這才形成了其追求任期政績(jī)最大化的強(qiáng)烈沖動(dòng)。

然而，壓力型體制下的政績(jī)考核機(jī)制以及干部選拔任用制度的某些變異現(xiàn)象，也加劇了地方官員急于升遷的浮躁心理，進(jìn)而直接增大了縣級(jí)政府自主性決策異化的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)橐谧疃痰臅r(shí)間內(nèi)創(chuàng)造出令人矚目的政績(jī)，就必須最大限度地?cái)U(kuò)張行為自主性，以各種非常規(guī)的甚至超越權(quán)限或違反既定政策規(guī)定的方式，去最大限度地汲取、整合資源，去尋找和挖掘創(chuàng)造政績(jī)的機(jī)會(huì)。

（三）利益驅(qū)動(dòng)

經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的下放強(qiáng)化了地方各級(jí)政府自求平衡、自我發(fā)展的意識(shí)，亦強(qiáng)化了地方政府立足于自我發(fā)展、開辟財(cái)源、增加收入的意識(shí)。李永剛認(rèn)為，地方各級(jí)政府主體意識(shí)的凸顯“既表現(xiàn)在中央政府對(duì)‘諸侯坐大、利益紛爭(zhēng)’、‘政令不出中南海’的反復(fù)焦慮之中，更表現(xiàn)在地方謀求經(jīng)濟(jì)利益最大化的強(qiáng)烈沖動(dòng)之中?！笨h級(jí)政府不再是一個(gè)僅僅追求預(yù)算規(guī)模最大化的縱向依賴的行政組織，而同時(shí)成為一個(gè)具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)組織。

（四）競(jìng)爭(zhēng)催化

學(xué)者徐賢祥的研究認(rèn)為，在我國這種“中央任命地方官員、地方官員為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)體”里，不僅會(huì)出現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)”，還會(huì)出現(xiàn)“極化效應(yīng)”，正是這兩種效應(yīng)決定了理性的地方官員在增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)中將采取不同的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)行為。在相關(guān)的研究中，周黎安教授的“晉升錦標(biāo)賽”模型具有很強(qiáng)的解釋力。他認(rèn)為，中國相對(duì)集權(quán)的政治體制和分權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制使得我國同一行政級(jí)別的地方官員，都處于一種政治晉升博弈或者說政治錦標(biāo)賽中。所謂“政治錦標(biāo)賽”，是指上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門的行政長(zhǎng)官設(shè)計(jì)的一種晉升競(jìng)賽，競(jìng)賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定。要在區(qū)域“錦標(biāo)賽”中勝出的強(qiáng)大愿望，也是縣級(jí)政府自主性決策的主要?jiǎng)恿υ粗弧?/p>

二、動(dòng)力機(jī)制的形成：由線性疊加到耦合共振

多重機(jī)制相互作用下的動(dòng)態(tài)過程是理解縣級(jí)政府自主性決策的一個(gè)重要著眼點(diǎn)。從計(jì)劃體制到市場(chǎng)體制，縣級(jí)政府最大的角色變遷就是從一個(gè)單純的行政指令的執(zhí)行者，演變?yōu)橐粋€(gè)擁有相對(duì)獨(dú)立的利益結(jié)構(gòu)和自主意志的行為主體，這種角色的演變直接改變了縣級(jí)政府行為選擇的內(nèi)在依據(jù)。相對(duì)于傳統(tǒng)權(quán)力高度集中的行政體制的弊端，積極適度有益的自主性決策有助于調(diào)動(dòng)地方發(fā)展的積極性和主動(dòng)性，但是在“上有政策，下有對(duì)策”的軟對(duì)抗中，自主性決策的擴(kuò)張往往會(huì)陷入一種體制性的悖論。

綜合來看，縣級(jí)政府的自主性決策有時(shí)看似無章可循，其實(shí)質(zhì)卻均歸納為一種“局限下逐利”的“約束性選擇”。其行為效應(yīng)取決于多種因素，需要綜合考慮制度環(huán)境、決策方式、決策內(nèi)容及結(jié)果等多維變量。在縣級(jí)政府自主性決策的權(quán)衡中，精英偏好、政績(jī)導(dǎo)向、利益驅(qū)動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)催化這四個(gè)變量構(gòu)成一組交錯(cuò)的互動(dòng)關(guān)系，其運(yùn)行過程也并非簡(jiǎn)單排序的線性疊加，而更多表現(xiàn)為多元耦合共振的綜合作用。相關(guān)因素在特定條件下交匯、碰撞后發(fā)生的一連串反應(yīng)，在特定的決策空間釋放出能量并呈幾何級(jí)數(shù)擴(kuò)大，由此促成了縣級(jí)政府自主性決策的衍生與擴(kuò)張機(jī)制。

三、縣級(jí)政府自主性決策擴(kuò)張的行動(dòng)路徑：三種典型景觀

諾斯認(rèn)為：“中國的制度結(jié)構(gòu)擁有一種非同尋常的適應(yīng)能力……盡管這個(gè)結(jié)構(gòu)普遍存在不確定性，但它卻允許用不同的方式來克服長(zhǎng)期存在的發(fā)展障礙，并在應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)的同時(shí)抓住開放帶來的機(jī)會(huì)”。當(dāng)縣級(jí)政府官員面對(duì)治理難題時(shí)，自主性決策本身就是一個(gè)創(chuàng)造與發(fā)展的行動(dòng)過程。那么，是因循守舊，等待政策安排；還是因地制宜、果斷闖出新路？縣級(jí)政府的自主性決策有多種可能，也由此呈現(xiàn)出別樣的行動(dòng)路徑。

（一）顯性視界的積極創(chuàng)新

地方政府“作為一級(jí)決策單位，它們的決策支配了安排創(chuàng)新的進(jìn)程。”就中國的改革歷程來看，縣級(jí)政府一直被視為高層政府改革的試驗(yàn)田，“這些試驗(yàn)所取得的成功經(jīng)驗(yàn)經(jīng)常被高層和其它縣級(jí)政府吸收和借鑒?！痹谥袊贫茸冞w的過程中，縣級(jí)政府常常在其中扮演一個(gè)“試錯(cuò)機(jī)”的功能，“可以選擇各種制度供給，只要不與憲法、法律相抵觸，只要有利于開創(chuàng)新局面、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于解放和提高生產(chǎn)力，就大膽地加以安排和試驗(yàn)，并邊試驗(yàn)邊修改邊完善”。

1.縣級(jí)決策目標(biāo)中的風(fēng)險(xiǎn)與創(chuàng)新

在1992年以前，意識(shí)形態(tài)的紛爭(zhēng)及改革取向的不確定性，決定了地方政府支持市場(chǎng)化改革必然要冒相當(dāng)大的政治風(fēng)險(xiǎn)。盡管地方各級(jí)政府及其政治企業(yè)家都必須面對(duì)這一問題，但政治風(fēng)險(xiǎn)對(duì)不同層級(jí)政府的影響卻有著相當(dāng)大的差異。

朱光華、魏鳳春的研究表明，在體制轉(zhuǎn)軌中，一般來說政府層級(jí)越高，政治家對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)的敏感度越高，相對(duì)于基層政府官員而言，地位較高的“政治企業(yè)家”通常更難以放棄傳統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)。從總體上講，相對(duì)于基層政府，省級(jí)政府“政治企業(yè)家”的政治敏感度要高得多，因而更有可能采取“風(fēng)險(xiǎn)最小化”的策略。從政府的角度來看，這種策略完全可以理解：一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在改革之初即使公然支持市場(chǎng)化改革，其影響面充其量只限于一個(gè)縣的范圍，而一個(gè)省的主政者做同樣的事情，則足以振動(dòng)全國。姚先國曾運(yùn)用文獻(xiàn)分析法，對(duì)浙江市場(chǎng)化改革進(jìn)程中不同層級(jí)地方政府的行動(dòng)進(jìn)行了剖析，得出如下論斷：“政府層級(jí)越高，政治責(zé)任或者說政治風(fēng)險(xiǎn)在其行為取向中的權(quán)重就越大?！彼难芯勘砻鳎憬≌诟母镏匈M(fèi)力最多的首推國有企業(yè)改革，其次是對(duì)外經(jīng)濟(jì)。而這兩個(gè)領(lǐng)域恰恰是浙江模式中最不顯眼的地方，而構(gòu)成浙江體制改革優(yōu)勢(shì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)、勞動(dòng)力市場(chǎng)等，在浙江省的《大事記》里卻很少反映，相關(guān)規(guī)定都是由縣（市）級(jí)政府出臺(tái)?？梢?，不同層級(jí)的地方政府在支持市場(chǎng)化改革方面的政治風(fēng)險(xiǎn)敏感度不同。

既然縣級(jí)政府自主性決策中政治風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)重相對(duì)于省市級(jí)較低，是否就意味著其面對(duì)問題時(shí)更傾向于積極擴(kuò)展和創(chuàng)新呢？一項(xiàng)針對(duì)2005年申報(bào)第三屆“中國縣級(jí)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的133個(gè)創(chuàng)新項(xiàng)目的研究在一定程度上驗(yàn)證了這一點(diǎn)。該研究表明，不同層級(jí)政府對(duì)于民間創(chuàng)新實(shí)踐的態(tài)度也會(huì)呈現(xiàn)出梯度性差異，政治風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)重越低，則推進(jìn)制度創(chuàng)新的權(quán)重會(huì)相應(yīng)增加。政府創(chuàng)新的主體多為區(qū)縣級(jí)和地市級(jí)政府，兩級(jí)政府創(chuàng)新項(xiàng)目占申報(bào)總數(shù)的近八成，這從一個(gè)側(cè)面直觀地表明：“在地方政府內(nèi)部，按照政府層級(jí)由高到低的次序，其行為自主性呈現(xiàn)不斷增強(qiáng)的態(tài)勢(shì)?！?/p>

究其原因，主要在于如下兩方面：

首先，縣級(jí)政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員直接與地方民眾打交道，具有豐富的“實(shí)踐性知識(shí)”，更容易了解微觀經(jīng)濟(jì)主體的利益和制度創(chuàng)新愿望，在信息上擁有明顯的優(yōu)勢(shì)，能夠及時(shí)了解和收集來自個(gè)人和團(tuán)體自發(fā)產(chǎn)生的創(chuàng)新意圖及其新制度的預(yù)期收益信息。其次，縣級(jí)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在解決民生問題和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)過程中，最能深切地體會(huì)到舊體制束縛經(jīng)濟(jì)發(fā)展的弊端。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的背景下，如果說省、市兩級(jí)政府還能把發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的責(zé)任推給下級(jí)政府的話，那么到了縣（市）特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，就再也無法把責(zé)任下移。而且基層政府官員由于政治晉升機(jī)會(huì)非常有限，相比較而言他們更看重經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，更樂于在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中分享其收益。

對(duì)此，朱化晟的分析認(rèn)為：“對(duì)于‘草根層’的非合法化制度創(chuàng)新，省、市（縣）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)地方政府通常采取不同的態(tài)度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以實(shí)用主義原則，對(duì)預(yù)期將有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度創(chuàng)新給予支持。市（縣）一級(jí)政府以保護(hù)主義為主，對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生明顯經(jīng)濟(jì)績(jī)效的制度創(chuàng)新給予保護(hù)，省政府則因勢(shì)而度?！?/p>

2.縣域自主創(chuàng)新的多樣化發(fā)展

縣域經(jīng)濟(jì)的多樣化發(fā)展，是對(duì)縣級(jí)政府自主性決策在顯性視界積極擴(kuò)展的最好的經(jīng)驗(yàn)注腳。在分權(quán)化改革之后，縣級(jí)政府紛紛根據(jù)本地的資源稟賦和要素價(jià)格做出自主決策，創(chuàng)設(shè)切合實(shí)際的制度安排，從而使中國進(jìn)入了縣域經(jīng)濟(jì)與制度創(chuàng)新的繁榮時(shí)期，出現(xiàn)了各具特色的制度模式。其中涌現(xiàn)出了一批縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新模式，例如在東部沿海省份，縣域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出高度集聚、高度專業(yè)化、突出特色、跨越式發(fā)展的態(tài)勢(shì)，出現(xiàn)了“新蘇南模式”、“順德模式”、“晉江模式”、“珠江模式”等。

此外，縣域政治的民主化創(chuàng)新也是一個(gè)重要方面，在推動(dòng)基層民主建設(shè)方面縣級(jí)政府也發(fā)揮了強(qiáng)大的作用。作為我國最完整的一級(jí)基層政權(quán)組織，縣級(jí)政府在公共治理層面集權(quán)顯然不合時(shí)宜。加之基層的實(shí)踐最貼近百姓生活、最具鮮活的生命力，歷來都是民主政治的發(fā)源地和實(shí)驗(yàn)田。近年來，我國不少地方圍繞鄉(xiāng)村治理機(jī)制的完善進(jìn)行了多方面的探索和創(chuàng)新性實(shí)踐，涌現(xiàn)出了具有不同地域特色的治理模式。其中影響力較大、具有代表性的基層民主創(chuàng)新模式有浙江省“溫嶺模式”、廣東省“蕉嶺模式”、河南省“鄧州模式”等。這些典型的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ郊扔惺袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東南和南部地區(qū)的探索，也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的中部地區(qū)的探索。而無論是哪一種模式，縣級(jí)政府的推動(dòng)與支持都發(fā)揮了積極作用。

（二）模糊空間的能動(dòng)逐利

由于行政性放權(quán)本身存在一定的模糊性，地方各級(jí)政府均有意無意地在政策和規(guī)則的邊緣行走，縣級(jí)政府自然也不例外。雖然無法與中央政府討價(jià)還價(jià)，但并不意味著它的角色是消極的。這種模糊空間的能動(dòng)逐利，從貧困縣的評(píng)定中可見一斑。

從1986年開始，中國通過確定“國家級(jí)貧困縣”的渠道下?lián)芊鲐氋Y源已持續(xù)多年。區(qū)域性扶貧政策的制定起初源于貧困人口連片分布的地理趨勢(shì)，該項(xiàng)政策曾一度起到了積極作用。但數(shù)十年過去，超過一半的貧困人口已不再集中于貧困縣，貧困縣制度也難以有的放矢。由于“貧困縣”能夠帶來巨大的扶貧資金和政策優(yōu)惠，這項(xiàng)帽子一度成為縣級(jí)政府爭(zhēng)搶的對(duì)象。雖然同屬定義和識(shí)別窮人的政策，但貧困縣的認(rèn)定卻與貧困線幾乎完全無關(guān)，“它更多的是一種政治決斷”。

“國家扶貧工作重點(diǎn)縣”的評(píng)定原則是先國家確定各省名額總量，再由各省根據(jù)實(shí)際情況確定具體縣。在具體名額分配缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)的情況下，貧困縣的具體名額分配和評(píng)定變成了各省的行政裁決。特別是中西部地區(qū)普遍經(jīng)濟(jì)狀況不理想，各縣之間的差距并不大，而“貧困帽”卻是有限額的，因此“走后門”、“進(jìn)省公關(guān)”等現(xiàn)象源源不絕，貧困縣從“評(píng)出來”變“跑出來”，更有一些地方因此而虛報(bào)貧困人口數(shù)量。對(duì)此，一個(gè)廣為流傳的橋段是：“甲縣和乙縣爭(zhēng)國家級(jí)貧困縣，甲縣失敗?？h長(zhǎng)含淚說：我們這次沒爭(zhēng)取到貧困縣的原因是，我們縣真的太窮了！”這種按照給定名額分配貧困縣的方式，已經(jīng)成為縣域之間博弈和引發(fā)腐敗的根源。

此外，在貧困地區(qū)的動(dòng)態(tài)評(píng)估方面，目前的標(biāo)準(zhǔn)也存在問題。除了人均收入，地方的基礎(chǔ)設(shè)施條件和社會(huì)福利保障均未納入考量。一方面，很多所謂的“貧困縣”，無論富裕與否都不愿將這頂“聞著臭吃著香”的帽子摘下來。究其原因，一方面國家在將名額分配到各省之后，并沒有明確的“貧困縣”退出機(jī)制，缺乏動(dòng)態(tài)的評(píng)估體系，評(píng)上“貧困縣”之后再想摘下來就沒那么容易。有的縣經(jīng)濟(jì)已脫貧甚至已成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，卻還不愿“摘帽”。在陜西省公布的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣排行榜上，排名前五名的縣居然一度有4個(gè)是國家級(jí)或省級(jí)貧困縣，其中還包括以試行全民免費(fèi)醫(yī)療蜚聲海內(nèi)外的“全國第一產(chǎn)煤大縣”陜西省神木縣。而號(hào)稱“內(nèi)蒙古第一縣”的準(zhǔn)格爾旗，其財(cái)政實(shí)力甚至超過一個(gè)下轄數(shù)個(gè)旗縣的盟或市，至今仍戴著“國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣”的“帽子”，享受著各種扶貧優(yōu)惠政策和扶貧資金的支持。

另一方面，很多真正的貧困地區(qū)反而得不到扶持。即使是現(xiàn)有的貧困縣，光靠財(cái)政轉(zhuǎn)移收入吃老本，而缺乏持續(xù)的致富能力。湖南省新化縣在14年的扶貧之后，仍然沒有形成支柱型產(chǎn)業(yè)和持續(xù)有效的減貧機(jī)制。截至2005年，該縣居民人均純收入只有1536元，作為一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣，“豐年脫貧，災(zāi)年返貧”的命運(yùn)并沒有被改變。

從上述貧困縣的亂象來看，當(dāng)制度規(guī)約失效或者存在模糊之處時(shí)，縣級(jí)政府會(huì)千方百計(jì)地自我賦權(quán)和擴(kuò)張，以追逐利益最大化。

（三）灰色地帶的主動(dòng)擴(kuò)張

在權(quán)力下放的過程中，縣級(jí)政府行為的硬約束機(jī)制并沒有同步建立，傳統(tǒng)的自上而下的控制機(jī)制，諸如意識(shí)形態(tài)控制機(jī)制、政策控制機(jī)制等等又呈現(xiàn)出逐步弱化的趨勢(shì)。這種宏觀制度環(huán)境變遷的一個(gè)客觀結(jié)果，就是縣級(jí)政府獲得了越來越大的自主權(quán)，縣級(jí)政府自主性決策的空間也越來越彈性化、模糊化。實(shí)踐中，有不少縣級(jí)政府通過“越權(quán)”來贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，就是這方面的明證。其中最突出的表現(xiàn)有兩方面：

首先，越權(quán)審批土地。在區(qū)域之間爭(zhēng)奪外部資源的競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈的情況下，越權(quán)審批土地，并最大限度地降低企業(yè)用地成本，幾乎成為地方政府的必然選擇。據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，2010年，全國共發(fā)現(xiàn)各類土地違法行為17.8萬件，涉及土地面積102萬畝（其中耕地49.5萬畝），達(dá)到歷史最高水平?！霸谕恋氐氖褂煤烷_發(fā)上，本來省級(jí)以下的地方政府尤其是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府是無權(quán)批準(zhǔn)建設(shè)用地的。但從已披露的一些土地違法案件來看，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府動(dòng)輒就能把成百上千甚至過萬畝的土地批準(zhǔn)出讓給用地單位或個(gè)人，大大超越了土地法規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國共有各級(jí)各類開發(fā)區(qū)3837家，各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)3.6萬平方公里，己經(jīng)超過了現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量。這其中經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的只有232家，占6%；省級(jí)批準(zhǔn)的1019家，占26.6%；其他2586家都是省級(jí)以下政府批準(zhǔn)的，占67.4%?！?/p>

由于政策和資源的剛性限制，有的縣不惜冒著被批評(píng)、處分甚至免職的風(fēng)險(xiǎn)“踩紅線”、“打擦邊球”。中部地區(qū)一位縣委書記曾公開聲稱：“太老實(shí)的人吃虧，發(fā)展需要自己靈活掌握路徑和方法……現(xiàn)在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)很難，上面限制政策又這么多。例如用地這一塊只給我們300多畝的指標(biāo)，城市工業(yè)怎么搞？城鄉(xiāng)一體化怎么搞？只能逼得大家‘玩魔方’，有些事情不踩點(diǎn)紅線根本搞不成?！蔽鞑窟呞锏囊晃豢h委書記則聲稱：“為了加快發(fā)展腳步，我寧愿做一些出格的事情?！睘榱藢で蟾蟮陌l(fā)展空間，他所在的縣把周邊的土地都圈進(jìn)來。該書記稱“在做這件事情前，特意咨詢了一位律師朋友，詢問這么做要承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任”。當(dāng)獲知最嚴(yán)重的后果就是免職時(shí)，他毫不猶豫地把城鎮(zhèn)面積擴(kuò)大了好幾倍。

其次，隨意越權(quán)出臺(tái)各種“土”政策。上世紀(jì)90年代以來不少縣級(jí)政府為贏得區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，也紛紛競(jìng)相越權(quán)出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策，并一而再、再而三地突破國家有關(guān)政策的底線，普遍性地傾向于在中央政府已有的優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，互相攀比，或者隨意超越權(quán)限出臺(tái)各種土政策，隨意減免稅收，有的“土政策”甚至直接給國家和地方發(fā)展造成了巨大危害。據(jù)《中國青年報(bào)》披露，河南省新安縣政府為加快招商引資步伐，多次違反環(huán)保的相關(guān)法律出臺(tái)“土政策”，為污染企業(yè)大開方便之門。該縣所轄洛新經(jīng)濟(jì)工業(yè)開發(fā)區(qū)2006年批準(zhǔn)建立后現(xiàn)有企業(yè)100多家，絕大多數(shù)企業(yè)沒有污染防治設(shè)施，園區(qū)生產(chǎn)生活廢水直接排入黃河支流澗河，造成了重大污染。

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［20］中央、地方暗中“博弈”，減免稅背后分權(quán)調(diào)查［N］.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2004-8-23.

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（責(zé)任編輯 高云）

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1671-0681（2014）01-0093-04

孫廣廈（1977-），女，河北人，博士，中國青年政治學(xué)院公共管理系副教授，北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所兼職研究員。

2013-04-23

2012年教育部青年課題、2012年北京市社科聯(lián)青年社科人才資助項(xiàng)目、2012年中國青年政治學(xué)院院級(jí)重點(diǎn)教學(xué)改革項(xiàng)目。