論我國新一輪財稅改革的重點

楊良初，陸琦林

（江西中醫(yī)藥大學思政部，江西南昌，330004）

論我國新一輪財稅改革的重點

楊良初，陸琦林

（江西中醫(yī)藥大學思政部，江西南昌，330004）

財稅改革是經濟體制改革的重點領域，涉及全局利益。十八大報告明確要求加快財稅體制改革，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設的公共財政體系。為了理清財稅改革的思路，促進經濟社會協調發(fā)展，必須推進新一輪財稅改革，建議從以下兩個方面著手：完善包括以“營改增”、資源稅與房產稅改革為重點的結構性減稅政策；大力推進財政層級扁平化、構建地方稅體系進而繼續(xù)深化財政體制改革。

財稅改革；結構性減稅；地方稅體系

黨的十八大報告明確要求：加快財稅體制改革，健全中央和地方財力和事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設的公共財政體系，構建地方稅，形成有利于結構化、社會公平的稅收制度，建立公共資源出讓收益合理共享機制。①黨的十八大報告全文第四部分“關于完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發(fā)展方式”中對于全面深化經濟體制改革的表述。為了理清財稅改革思路，促進經濟社會協調發(fā)展，保持我國經濟的可持續(xù)發(fā)展，必須推進新一輪財稅改革，建議從完善包括“營改增”、資源稅與房產稅改革的結構性減稅政策；大力推進財政體制扁平化、構建地方稅體系進而繼續(xù)深化財政體制改革著手，充分挖掘我國未來可持續(xù)發(fā)展的潛力。

一、完善以結構性減稅為重點的稅制改革

自金融危機以來，我國出臺了一系列結構性減稅政策，且其政策內容逐步向長期稅制改革方向轉變。隨著十八大報告要求以減稅促進產業(yè)發(fā)展，以及去年召開的中央經濟工作會議明確要求結合稅制改革完善結構性減稅政策的提出，結構性減稅正成為我國稅收政策的一大亮點，通過有增有減的結構性調整，在充分發(fā)揮稅收職能的基礎上完善我國長期稅制改革，促進經濟平穩(wěn)健康發(fā)展。

（一）大力推進“營改增”改革

“十二五”規(guī)劃綱要對“營改增”的表述是：擴大增值稅征收范圍，相應調節(jié)營業(yè)稅等稅收?！盃I改增”自2012年1月1日率先在上海試點以來，試點地區(qū)已擴大到北京、天津、安徽、浙江、寧波、江蘇、福建、廈門、湖北、廣東、深圳等12個省、直轄市、計劃單列市。試點的行業(yè)是交通運輸業(yè)和部分現代服務業(yè)，增值稅稅率在改革之后將增加11%和6%（小規(guī)模納稅人3%）兩檔低稅率，由現行的兩檔增加為四檔。2013年4月10日國務院總理李克強主持召開的國務院常務會議決定進一步擴大“營改增”試點：2013年8月1日起在全國范圍內推開試點，適當擴大部分現代服務業(yè)范圍，將廣播影視作品的制作、播映、發(fā)行等納入試點，擇機將鐵路運輸和郵電通信行業(yè)納入試點范圍。②http://news.sina.com.cn/o/2013-04-11/023926789977.shtm l

增值稅和營業(yè)稅是我國現行稅制結構中最重要的流轉稅稅種：作為我國第一大稅種，2012年增值稅收入占我國稅收總收入的26.2%，增值稅的變動可謂牽一發(fā)而動全身；作為地方政府主體稅種的營業(yè)稅，幾乎是地方政府唯一的主體稅種。營業(yè)稅改征增值稅對理順我國增值稅鏈條，推動經濟調整轉型具有重要意義，關系到企業(yè)稅負的增減、中央與地方的財政分成，以及我國稅制改革的長期走向，是我國稅收史上的一件大事。

雖然始于2009年的增值稅轉型明顯減輕了企業(yè)稅負，但是按照營業(yè)額全額征收服務業(yè)營業(yè)稅會導致服務業(yè)稅負過重，而且兩稅并存的局面并不能完全消除重復征稅問題，因為在對貨物課征增值稅及對勞務課征營業(yè)稅的稅制結構下，營業(yè)稅納稅人外購貨物的增值稅與增值稅納稅人外購勞務的營業(yè)稅不能互相抵扣。營業(yè)稅改征增值稅在避免重復征稅的同時減輕了大部分納稅人的納稅負擔，實現了稅負公平：“營改增”試點以來，小規(guī)模納稅人由按5%征收價內營業(yè)稅改為按3%征收價外增值稅，納稅稅率降幅超過40%，小規(guī)模納稅人的稅負水平顯著下降，有力扶持了小微企業(yè)的發(fā)展；由于進項稅額抵扣范圍增加，增值稅一般納稅人的稅負水平也普遍降低。與此同時，由于我國嚴密的增值稅稅控系統(tǒng)可有效減少偷逃稅款現象，“營改增”還能起到加強稅控功能、增加稅收總量的作用。

但是，“營改增”的施行在降低大部分納稅人稅收負擔的同時也相應增加了部分服務業(yè)和交通運輸業(yè)一般納稅人的負擔。交通運輸業(yè)實施“營改增”之后將執(zhí)行11%的增值稅稅率，替代3%的營業(yè)稅稅率。但是目前交通運輸業(yè)尤其是陸路交通運輸企業(yè)的增值稅進項稅額不可能保持在8%的水平，它們進而會選擇提價的方式轉移難以承受的高稅負，從而導致社會物價的上漲。而目前，財政部和國家稅務總局也尚未對因“營改增”增加稅負的企業(yè)出臺明確的財政補貼政策。

為了進一步擴大“營改增”試點范圍，完善“營改增”政策體系?？梢栽诔浞挚紤]各個行業(yè)特點的情況下補充完善操作性強的具體實施細則，制定配套扶持政策，針對涉及改革試點行業(yè)出臺相關優(yōu)惠政策，根據施行效果靈活調整，確保實現“營改增”改革目標。由于地區(qū)試點會加強市場資源配置的政策導向趨勢，從而導致地區(qū)間的不平衡及稅負不公，國務院常務會議決定將“營改增”試點在全國范圍內全面推開。針對一般納稅人尤其是交通運輸業(yè)和人力資源密集的現代服務業(yè)企業(yè)在“營改增”之后稅負增長的現象，可以積極制定退補稅政策，如對交通運輸業(yè)一般納稅人超過3%的稅負進行退還等稅收優(yōu)惠。為了從根本上降低相關行業(yè)的稅負，還應當積極研究并重新測算設計相關稅率。

（二）擴大房產稅試點范圍

2012年我國增值稅收入占全國稅收收入的26.2%，“營改增”后占總收入15.6%的營業(yè)稅份額將并入增值稅收入，這勢必要求按照既有稅制改革方案加快以房產稅為代表的地方主體稅種建設。我國目前房產稅適用的法律依據是國務院于1986年頒布實施的《中華人民共和國房產稅暫行條例》，主要征稅對象是生產性經營用房。隨著我國經濟社會的逐步發(fā)展，住房制度改革不斷深化，活躍的房地產市場為房地產逐步成為居民個人財富重要組成部分奠定了基礎。由于我國現行稅制體系缺乏調節(jié)個人擁有的財產存量的真正意義上的財產稅，房產稅改革可以說終結了我國財產稅缺失的現狀。因此，“十二五”規(guī)劃明確要求研究推進房產稅改革。2010年6月1日，國務院首次明確提出逐步推進房產稅改革，為深化改革，國務院批準重慶、上海先后于2011年1月28日起正式試點對個人住房開征房產稅。

房產稅是對財產存量課稅的地方稅，較之生產環(huán)節(jié)征稅更具穩(wěn)定性，房產稅改革不僅能增加地方財政收入，成為地方政府穩(wěn)定的收入來源，有助于地方政府降低對土地出讓金的高度依賴，提高地方政府提供基本社會服務的能力；還能在引導居民形成合理住房消費理念的同時通過調節(jié)收入分配起到縮小貧富差距的作用。但是，目前房產稅改革試點的重慶、上海主要是對增量住房課稅，重慶也只是對存量房中個人擁有的獨棟別墅課征房產稅，征稅范圍較窄，尚不足以構成地方財政的主要來源，只對增量房課稅也只能抑制當前買房以及當前投機炒房行為。目前的房產稅改革試點也仍然存在稅負分配不公的現象，不利于貧富差距的縮小。

對房產稅改革的深入推進可以考慮對既包括增量房又包括存量房的凡是個人擁有的住房征收房產稅，通過擴大房產稅稅基，在增加稅收總額的同時體現稅收的公平性，適當抑制投資需求，引導居民合理住房消費理念。擴大房產稅試點及征收范圍還應當充分考慮各地居民收入之間的差異，允許各地稅率和房產稅起征點面積有所不同，確保稅收公平。

考慮到目前房地產領域稅負過重，現行稅法中，房地產開發(fā)轉讓環(huán)節(jié)涉及土地增值稅、企業(yè)所得稅、契稅，以及城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等多個稅種，為配合房產稅改革，在全面推進房產稅改革之前應當對房地產稅收體系進行有增有減的稅種整合：可以考慮將城鎮(zhèn)土地使用稅與現行房產稅合二為一；調減諸如土地增值稅、契稅、印花稅等房地產開發(fā)和交易環(huán)節(jié)的個別稅種；待時機成熟時將房地產開發(fā)交易及持有環(huán)節(jié)的稅種統(tǒng)一整合為房產稅，并輔以課征遺產稅等稅種，為最終構建地方稅體系打下堅實基礎。

（三）改革資源稅

資源稅是為了保護和促進國有自然資源的合理開發(fā)和利用、適當調節(jié)資源級差收入，對在我國境內開采應稅礦產品或者生產鹽的單位和個人征收的一種稅。1994年1月1日起施行的現行《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定的征稅范圍包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等，按照從量計征的方式征收資源稅。然而，從量計征反映的是企業(yè)對資源的使用量，開采多少資源就繳納多少稅，雖然可以激勵企業(yè)提高開采效率，但它未能真正反映資源價格的變動，也沒有將企業(yè)在生產過程中的浪費和環(huán)境成本考慮在內。

新疆自2010年6月1日起開始率先進行資源稅改革，將原油、天然氣改為從價定率征收資源稅，稅率為5%。2010年12月1日起，試點范圍進一步擴大至內蒙古、甘肅、四川、青海、貴州、寧夏等12個省區(qū)，并自2011年11月1日起在全國全面推廣。原油、天然氣資源稅改為從價定率計征，通過使資源稅收入與產品價格相掛鉤有效增加了我國石油、天然氣資源相對集中的中西部地區(qū)的財政收入，提升了資源稅在資源開發(fā)與保護、提高資源利用率的作用，有利于引導經濟結構調整，統(tǒng)籌區(qū)域經濟協調發(fā)展，完善資源產品價格形成機制。

但是，我國資源稅征收范圍與世界大多數國家相比過窄，難以對非稅資源的過度開采和浪費進行有效遏制，從而造成各類資源開發(fā)企業(yè)稅負不公。因此，可以考慮按照“循序漸進、分類調整”的原則將資源稅征收范圍擴大到包含不可再生資源和需要有序利用的可再生資源的所有具有生態(tài)價值的資源。例如，由于水資源利用價值較高，我國淡水資源人均占有量僅為世界平均水平的1/4，為了促進環(huán)境保護和資源節(jié)約，未來應當首先把水資源納入資源稅征收范圍，通過稅收替代水資源費的方式促進水資源的合理開采和利用。隨著改革的逐步深入，逐步將土地、森林、草原等資源納入資源稅征收范圍，確保資源的可持續(xù)利用，進而確保經濟的可持續(xù)發(fā)展。

此外，建議下一步對大部分資源型產品實行從價定率方式征收資源稅。雖然從量定額征收方式簡便易行，稅收成本也較低，但會導致稅負與產品價格脫節(jié)，不能如實反映資源的稀缺程度和生產成本，可能導致資源過度開采及浪費。以從價定率方式對大部分資源性產品征收資源稅可充分發(fā)揮其自動調節(jié)機制，減少資源浪費，提高資源開采和利用效率，有利于合理利用及保護資源。目前可考慮對煤炭資源改為從價定率征收，在諸如資源儲量等技術指標得以完善時將資源稅稅率與開采儲量及環(huán)境保護相掛鉤。

二、繼續(xù)深化財政體制改革

（一）推進財政層級扁平化

1994年的分稅制改革由于財政層級過多等制度上的不完善大大降低了省以下財政層級按分稅制劃分收入的可行性，導致基層政府出現了明顯的財政困難。省以下各級地方財政能力直接關系我國城鄉(xiāng)經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，急需深化財政體制改革。而減少財政層級的扁平化改革正是財稅改革的方向，作為財稅改革中的重要一環(huán)，“省直管縣”重在實現省以下財政體制的扁平化，對改善地方政府財政收支狀況、優(yōu)化我國財政層級、提高政府公共服務水平具有積極意義?？紤]以“省直管縣”為契機，按照三級基本框架和“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的原則，構建有序運行、上下貫通的與市場經濟相契合的分級體制，完善我國財政體制。

“省直管縣”的實行減少了中央和省級財政對縣級財政資金撥付中間環(huán)節(jié)的轉撥，避免市級財政截留中央和省對縣級財政的撥款。資金直接撥付到縣，在一定程度上賦予了地方政府更多的財政自主權，促進了縣域經濟發(fā)展和我國的城鎮(zhèn)化?！笆≈惫芸h”財政體制下的成本降低和效率提高增強了省級財政的調控能力，有助于促進省內經濟統(tǒng)一協調發(fā)展，這反過來又保障了縣級財政收入的來源和發(fā)展動力。

但是，“省直管縣”財政體制改革涉及眾多區(qū)域和部門利益，雖然省級財政將部分事權下放到縣，但是大部分事權和人事管理權仍保留在市級政府，這無疑會造成市縣摩擦的升級。隨著省級財政壓力的增加以及市級財力和權限的削弱，地方財政體制與行政管理體制不匹配，深入推進“省直管縣”財政改革應當本著建立層級少、幅度大的扁平化組織結構的基本方向，改變現有財政層級，提高地方財政體制效率。

首先應當加快政府層級改革步伐，解決財政體制與行政體制不一致導致的財權與事權不對稱的問題。為了減少市級政府與縣級政府之間的相互干預，應當結合當地改革現狀合理配置各級政府權限。省政府在將經濟管理及行政審批權限下放到縣級政府的同時可以逐步下放行政、人事權限，真正增加縣級政府的權限。其次，財政體制改革通過“省直管縣”實施以后應該繼續(xù)推行省以下分稅制改革，減少省以下財政層級，實現財政層級扁平化，形成中央、省、市縣三級財政層級，三級組織架構的建立不僅可以使省以下的分稅制由五級變?yōu)槿?，還能起到合理清晰劃分事權的作用。

（二）完善地方稅體系

地方稅是地方政府財政收入的主要來源。1994年的分稅制改革初步建立了我國的地方稅體系框架?，F行地方稅體系涉及三大產業(yè)的各個領域，覆蓋流轉稅、所得稅、行為稅和財產稅類稅種。分稅制改革的推進增強了中央財政的調控能力，中央財政收入所占比重不斷提高，但是地方稅收收入占比以及地方財政收入和地方財政支出的比重均偏低。由于目前稅種及征管范圍劃分不合理，劃歸地方稅的稅種除了營業(yè)稅外，其余的都是難以形成規(guī)模收入的稅源分散、收入不穩(wěn)定的稅種，加之將營業(yè)稅并入增值稅使其變成了共享稅，隨著我國“營改增”改革的深入推進，地方政府的征收范圍更為有限，導致地方政府對共享稅收入及中央轉移支付的依存度較高，缺乏長期穩(wěn)定的對地方財力具有決定性影響的主體稅種，這不僅難以保障地方財政經常性支出的需要，也會影響地方政府提供公共產品的數量和質量，限制地方政府經濟調控職能的發(fā)揮，不利于公共財政制度的規(guī)范運行。

由于目前還未理順中央與地方的稅權關系，地方政府擁有的稅權與其財力也不相匹配。中央政府通過分稅制改革統(tǒng)一了稅權，掌握制定稅率和稅基這兩項控制稅收收入的主要手段，但是卻取消了地方政府確定減免稅額和稅收收益的權利，地方政府僅有與主體稅種基本無關的部分稅種減免稅權、部分稅種實施細則制定權以及指定范圍內的稅率稅額調整權，這與地方政府擁有全國大部分可支配財力的地位嚴重不符。

為此，“十二五”綱要明確提出要“逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當的稅政管理權限”。完善地方稅體系不僅包括稅收收入的分配問題，還包括政策制定及征收管理等內容。要想建立符合我國國情的地方稅體系，應當在統(tǒng)一稅法、優(yōu)化稅制、合理分權、擴大稅基、稅負公平的指導思想下，按照事權與稅權相結合的原則，合理劃分稅種并確定稅率，逐步優(yōu)化地方稅結構，完善我國地方稅體系。

為了促進地方政府因地制宜地采取稅收政策和措施以改善財政收入狀況，可以按照完善稅權配置的要求，賦予地方政府獨立完整的稅收立法權，使地方政府享有個別稅種的開停征、減征免征等權利。下放給省級政府的稅政管理權限可以包括：對諸如城鎮(zhèn)土地使用稅、房產稅、資源稅等區(qū)域性特征明顯的地方稅種賦予其稅政調整權以及征收管理和減免權限；對諸如煙草稅、契稅等征收成本高且零星分布的地方稅種賦予省級政府稅收立法權和征管權，以及政策制定權；省級政府可依據自身情況選擇開征具有地方特色的稅種。

優(yōu)化地方稅稅制結構的關鍵還是要確定地方稅的主體稅種。由于財產稅稅基是理想的地方稅稅基，具有普遍性、地域性和不可移動性等特征，可以考慮將財產稅等作為地方主體稅種，通過在財產保有、轉讓及收益環(huán)節(jié)合理設置稅種，建立自成體系的財產稅體系?？紤]到我國地方政府未來支出的重點集中在行政管理、社會保障、基本建設以及城市維護建設等方面，可以考慮以生產經營收入作為計稅依據獨立征收城建附加稅并擴大征收范圍；擴大稅基流動性較強的資源稅征收范圍，將資源稅征收方式由從量定價改為從價定率計征；并可考慮建立獨立的環(huán)境稅體系以提高企業(yè)和居民環(huán)保意識；適當情況下完善城鎮(zhèn)土地使用稅和車船稅制度，時機成熟時開征遺產稅與贈與稅。

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（責任編輯 李保林）

D625

A

1671-0681（2014）01-0085-04

楊良初，財政部財政科學研究所研究員；陸琦林，財政部財政科學研究所研究生。

2013-07-14

*本文系國家自然科學基金項目（71273236）“有形公共產品低成本服務的體制與機制研究”的階段成果。