政治穩(wěn)定的公共政策悖論解析*

袁明旭

（云南大學(xué)公共管理學(xué)院云南昆明650091）

政治穩(wěn)定的公共政策悖論解析*

袁明旭

（云南大學(xué)公共管理學(xué)院云南昆明650091）

公共政策事關(guān)國家興衰和政治穩(wěn)定的全局大局。由公共政策在政治系統(tǒng)中的地位和功能所決定，在一定意義上可以說，公共政策是政治系統(tǒng)為解決社會公共問題實現(xiàn)政治穩(wěn)定而制定實施的對策措施。沒有良好的公共政策，政治穩(wěn)定是難以實現(xiàn)和缺乏保障的。公共政策是政治穩(wěn)定的內(nèi)生變量，是影響政治穩(wěn)定的深層次原因。本文采用規(guī)范的分析方法，對政治穩(wěn)定與公共政策的關(guān)系進行探討，本文認(rèn)為，緣于國家悖論，公共政策對政治穩(wěn)定的作用也是一個悖論，公共政策既是實現(xiàn)政治穩(wěn)定的手段和關(guān)鍵，也是人為的政治不穩(wěn)定的根源。好政策促進政治穩(wěn)定，不良政策破壞政治穩(wěn)定。只有通過對公共政策的持續(xù)優(yōu)化，才能維系和促進政治穩(wěn)定。

政治穩(wěn)定；公共政策；政策悖論；政策過程；政策優(yōu)化

政治穩(wěn)定是政治系統(tǒng)運行的基本狀態(tài)和結(jié)果，是一個國家政治系統(tǒng)在運行過程中所呈現(xiàn)出來的連續(xù)性、適應(yīng)性、有序性與合法性。公共政策是政治系統(tǒng)為了維護自身的存在和發(fā)展在與環(huán)境的互動過程中解決系統(tǒng)內(nèi)部與外部問題而制定的對策方案，在本質(zhì)上是對社會價值和成本的一種權(quán)威性分配，在國家公共管理活動中居于中心地位，發(fā)揮著重要功能?！肮舱叩闹行墓δ軕?yīng)當(dāng)是支持和增強社會秩序和經(jīng)濟秩序?！保?］（P380）公共政策作為政治系統(tǒng)的權(quán)威性輸出，是由人類社會對公共秩序的需要而產(chǎn)生的，是政治系統(tǒng)建構(gòu)社會秩序和實現(xiàn)政治穩(wěn)定的有效工具?！皬膬r值的角度來看，公共政策的首要價值目標(biāo)就是在人類的社會公共生活中建立有效的公共秩序?！保?］（P81）公共政策與政治穩(wěn)定具有內(nèi)在的一致性，政策在形式上是政治系統(tǒng)解決各種社會問題的對策措施，在本質(zhì)上是政治系統(tǒng)維護自身生存、穩(wěn)定、發(fā)展的工具手段。在現(xiàn)代國家和社會，政治穩(wěn)定在很大程度上是政治系統(tǒng)及其統(tǒng)治者利用公共政策自覺地對社會矛盾進行動態(tài)調(diào)控的結(jié)果，但這種人為的強制性調(diào)控對政治穩(wěn)定是一柄雙刃劍，既可能促進政治穩(wěn)定，也可能帶來無法預(yù)期的嚴(yán)重后果，導(dǎo)致政治不穩(wěn)定。在公共政策與政治穩(wěn)定的關(guān)系中，公共政策是自變量，政治穩(wěn)定是因變量?！爱?dāng)我們研究公共政策的后果時，政策是自變量，它們對社會產(chǎn)生的政治、社會、經(jīng)濟和文化影響則成為因變量?！保?］（P5）公共政策是政治系統(tǒng)解決社會問題、維護政治穩(wěn)定的基本手段，但又是產(chǎn)生社會問題的結(jié)構(gòu)性根源，是政治不穩(wěn)定的內(nèi)源性因素。當(dāng)下，人們習(xí)慣于把政治不穩(wěn)定的根源歸因于外在的社會因素，而輕忽公共政策這一深層次的內(nèi)在原因。在社會政治生活中，公共政策對政治穩(wěn)定的悖論性作用是一種客觀存在，應(yīng)引起人們的關(guān)注和思考。

一、政治穩(wěn)定進程中政策悖論的源起

在政治穩(wěn)定進程中，作為政治系統(tǒng)產(chǎn)品的公共政策對政治穩(wěn)定發(fā)揮著一種悖論式的影響作用，公共政策既是實現(xiàn)和維系政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)和手段，也是導(dǎo)致政治不穩(wěn)定的內(nèi)源性因素。公共政策的這種悖論源于國家悖論。新制度經(jīng)濟學(xué)和公共選擇理論認(rèn)為國家是一個悖論，“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源。”［4］（P20）國家壟斷和掌控著公共權(quán)力，一方面，國家可能會擔(dān)當(dāng)起謀求公共利益、提供公共服務(wù)、促進經(jīng)濟增長、維護社會公正、造福民眾的職責(zé)。另一方面，國家也會假借民意利用公共權(quán)力為個人或集團謀取私利、暴掠人民、阻礙經(jīng)濟增長、破壞社會正義，導(dǎo)致國家衰敗、停滯甚至衰亡?！皣沂鞘滓姆峙錂C構(gòu)，其政策和實踐促成了社會正義和不正義。”［5］（P21）國家的這兩種作用同時并存，從而影響和決定政治穩(wěn)定和國家興衰。政府是國家的實體性機構(gòu)，政府的組織形式和管理方式是由人建構(gòu)的，政府的運行也是由人所操縱的，受人的有限理性及組織的局限性所制約，政府行為及其政策必然具有一定的局限性。政府既可能是一只“幫助之手”，也可能是一只“掠奪之手”。美國政治家阿德萊·斯蒂文森認(rèn)為“政府的真正基礎(chǔ)是政策。壞的政府會毀掉好的政策，而好的政府永遠(yuǎn)都無法避免壞的政策?！保?］（P63）因此，侵犯公民權(quán)益和導(dǎo)致社會動蕩的主要威脅來自政府，源自政府的錯誤政策。從這個意義上來說，“凡是協(xié)調(diào)好政府權(quán)力與個人權(quán)利保障之間關(guān)系的國家，便會走向繁榮，反之則衰敗；繁榮與衰敗在國家林立的國際環(huán)境中方會凸顯其意義；由此，經(jīng)濟上繁榮與否的問題便轉(zhuǎn)換成了政治權(quán)力形成與運用是否得當(dāng)?shù)膯栴}。”［7］（P2）也即社會的進步、經(jīng)濟的繁榮、政治的穩(wěn)定問題就轉(zhuǎn)換成政府公共政策過程和行為是否合法、合理、科學(xué)的問題。

國家的作用是通過公共政策的制定和實施具體表現(xiàn)出來的。公共政策作為政治系統(tǒng)的產(chǎn)品，源于國家悖論，公共政策也是一個悖論的存在物。德博拉·斯通在《政策悖論：政治決策中的藝術(shù)》中指出，政治現(xiàn)實中的政策制定不是按照理性客觀主義的政策分析找到唯一真理的過程，政策本身就是一種自相矛盾的反論，無論是政策目標(biāo)的選擇，還是政策工具的運用，都同時存在著幾種不同的甚至是相互對立的真理，公共政策的價值取向之間存在著內(nèi)在的沖突［8］（P375-376），公共政策在公共管理活動中所發(fā)揮的作用具有雙重性。從公共政策對政治穩(wěn)定的影響來看，也存在著政策悖論，即公共政策既是促進政治穩(wěn)定的主要手段，又是導(dǎo)致政治不穩(wěn)定的重要誘因。好政策促進政治穩(wěn)定，不良政策破壞政治穩(wěn)定。

二、好政策是實現(xiàn)和維護政治穩(wěn)定的基本手段和重要基礎(chǔ)

公共政策有好壞之分，“所謂好政策，就是指這樣一種立法或政府行為，一方面，它帶給社會中一部分人的額外滿足，大于那些為了支持這種立法或行為而作出犧牲的人所付出的代價；另一方面，由于一項政策的實施，是以放棄若干其它同類政策作為代價的。因此，與其它具有同類特點的政策相比，這種政策所帶來的凈收益最大?！保?］（P70）從政治穩(wěn)定的視角來看，具有公正性、合法性、穩(wěn)定性等特性，決策具有較高的科學(xué)化、民主化水平，能夠帶來政治的長治久安的政策就是好政策。好政策在公共管理活動中能夠有效發(fā)揮導(dǎo)向、控制、協(xié)調(diào)、分配、管理、規(guī)范、監(jiān)督等正功能，促進政治穩(wěn)定。

具有公正性的政策是實現(xiàn)政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。具有公正性的政策就是在政策活動中堅持以社會公正為價值取向，在對社會價值和成本的分配上實現(xiàn)相對公平的政策?！肮舱呒礊椤病贫ǖ摹摺！保?0］（P2）即公共政策是公共部門進行社會公共管理，維護社會公正，實現(xiàn)公共利益，保障政治穩(wěn)定的工具和手段。“公正是為政的準(zhǔn)繩，因為實施公正可以確定是非曲直，而這就是一個政治共同體秩序的基礎(chǔ)。”［11］（P7）公正是產(chǎn)生和維系社會群體團結(jié)的粘合劑，公正是公共政策的首要價值和原則，正如“正義是社會制度的首要價值，正象真理是思想體系的首要價值一樣?！保?2］（P1）公共政策通過實現(xiàn)和體現(xiàn)社會利益的公正分配來達(dá)到社會和諧與政治穩(wěn)定。首先，政策制定中利益表達(dá)的公正性有利于促進政治穩(wěn)定。利益表達(dá)的公正性主要表現(xiàn)在公民在政治生活中擁有平等充分的權(quán)利和利益表達(dá)渠道，能夠把利益訴求充分傳達(dá)給政治決策系統(tǒng)。充分、平等、公正的利益表達(dá)既可以增強公民對政治系統(tǒng)的歸屬感、認(rèn)同感、信任感，可以使公民在利益和意見表達(dá)過程中把平時積淀下來的對社會和政治系統(tǒng)的不滿怨恨情緒宣泄出來，稀釋和化解對抗情緒，預(yù)防和減少反社會行為，還可以使政治決策機構(gòu)準(zhǔn)確、全面、正確把握民情民意，及時對來自各階層的利益訴求進行協(xié)調(diào)整合，以形成充分體現(xiàn)最大多數(shù)公民利益和愿望的政策方案。其次，政策方案規(guī)劃的公正性有利于社會價值和成本的相對公平分配，形成良好的社會心理，從根源上預(yù)防和消除由利益矛盾引發(fā)的社會沖突。政策方案的公正性表現(xiàn)在政策議程的設(shè)置以人為本，關(guān)注社情民意，以改善民生為重點，在利益綜合中兼顧社會各階層，有效協(xié)調(diào)、整合、體現(xiàn)各種不同的利益訴求，使絕大多數(shù)公民的政策要求進入到政策議程之中。這種政策規(guī)劃的公正性不僅能夠增強政策的代表性、綜合性，而且能夠在制度化的框架中鈍化緩和各種明顯對抗的利益沖突，增強政策的權(quán)威性、整合力和凝聚力，使一些容易引發(fā)社會群體性事件的矛盾沖突及時得到緩解和避免，從根源上預(yù)防和減少社會利益矛盾沖突?！皩ι鐣降膹娬{(diào)是一劑有效的強心針，它向公共政策的制定者和執(zhí)行者傳遞了這樣的信息，即成本和收益的公平分配問題與效率和經(jīng)濟問題同等重要?！保?3］（P10）最后，公共政策執(zhí)行的公正性有利于在實際上滿足絕大多數(shù)人的利益需求，得其所應(yīng)得，使政策的利益分配方案落到實處，減少和消除利益剝奪感，從根本上消除由于利益矛盾沖突而引發(fā)的社會動蕩。公共政策執(zhí)行的公正性主要體現(xiàn)在政策方案的不折不扣的貫徹落實，把政策規(guī)劃的目標(biāo)計劃和利益分配方案轉(zhuǎn)化為滿足公民利益需求的現(xiàn)實。同時，還表現(xiàn)在對政策目標(biāo)群體的無歧視性差異性地同等對待，無任何例外和特權(quán)。公共政策執(zhí)行的公正性有利于社會問題的及時有效解決，使民眾的利益需求得到真正滿足，化解社會矛盾，實現(xiàn)政策目標(biāo)，增強政策的權(quán)威性，減少社會不穩(wěn)定因素。

具有合法性的政策有助于政治穩(wěn)定。政策的合法性就是公共政策經(jīng)過合法化程序之后所獲得的一種合法地位和認(rèn)同程度?！昂谜叩臋z驗標(biāo)準(zhǔn)在于其獲得政治支持的程度?！保?4］（P351）具有合法性的政策既是公民意志的表達(dá)與社會公正的集中體現(xiàn)，也是政治穩(wěn)定的內(nèi)在基礎(chǔ)和重要條件。首先，合法性賦予公共政策強制性和權(quán)威性，這種強制性和權(quán)威性不僅是約束規(guī)范政策目標(biāo)群體行為的重要保障，確保目標(biāo)群體及其社會成員產(chǎn)生最低程度的自愿服從，而且更重要的是對政策主體的約束與規(guī)范，使公共管理活動在法制化的軌道上運行，這既是政治穩(wěn)定的表現(xiàn)，也是促進政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。其次，合法性的公共政策可以使社會利益矛盾沖突在法制的框架下得到解決，能夠從根本上緩解社會矛盾沖突。公共政策在對社會利益和成本的分配上存在著差異性、層次性、非同步性、非均衡性，這不可避免地會使一些人產(chǎn)生不滿和抵觸。但由于公共政策是由具有合法身份的政治主體按照法定程序制定和執(zhí)行的，是符合國家法律法規(guī)的，因此，這些人即使對公共政策和政治系統(tǒng)有意見，但在合法性的公共政策下往往能夠較為理性地接受和遵循政策，不會產(chǎn)生強烈的抵制抗?fàn)幮袨?。政府的合法性主要體現(xiàn)在政府行為、公共政策的合法性上，政府的政策行為、公共政策獲得了合法性，就意味著政府的統(tǒng)治和管理取得了合法性基礎(chǔ)，這為政治穩(wěn)定提供了政策基礎(chǔ)。最后，合法性的公共政策是政治系統(tǒng)有序有效運行的基礎(chǔ)，是政治系統(tǒng)權(quán)威性、合法性的表征?！昂戏ㄐ允钦蜗到y(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅持現(xiàn)存政治制度是社會最適宜制度之信仰的能力。”［15］（P55）公共政策具有合法性傳遞的功能，可以使公眾在心理上對政策和政治系統(tǒng)產(chǎn)生認(rèn)同和服從，這種合法性是政治穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)和表現(xiàn)?！昂戏ㄐ砸馕吨撤N政治秩序被認(rèn)可的價值，……統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定性也依賴于自身（至少）在事實上被承認(rèn)?！保?6］（P184）合法性的公共政策本身就是政治系統(tǒng)有序性和合法性的一種表現(xiàn)，本身就是一種政治秩序。

公共政策的民主化促進政治穩(wěn)定。公共政策的民主化就是公民參與政策過程，公共政策真正反映民意，符合利益普惠原則，政策在根本上由人民的意志所決定，體現(xiàn)大多數(shù)人的利益訴求。公共政策的民主化不僅是民主政治發(fā)展的必然要求，也是民主政治的基本內(nèi)容，現(xiàn)代民主本質(zhì)上是一種決策民主，是人民通過代議制機構(gòu)和代表使政治系統(tǒng)在政策過程中遵循法定的程序，平等地給予不同社會階層和群體提供與政治系統(tǒng)溝通的權(quán)利和渠道，讓各個社會階層群體都能參與公共決策過程，表達(dá)和體現(xiàn)大多數(shù)人的訴求和意愿，通過法定的程序制定、實施和評估公共政策。公共政策的民主化對政治穩(wěn)定具有著基礎(chǔ)性作用。其一，公共政策的民主化是確保決策正確的前提。公共政策的民主化可以使社會各階層公民得以廣泛地進行政策參與，使其利益訴求和意愿得以比較充分全面地反映，使政治系統(tǒng)能夠進行較為有效的利益綜合和利益平衡，這樣可以最大限度地提高公共政策的正確性，減少和避免決策失誤。決策失誤和政策失敗本身就是導(dǎo)致政治動蕩的一個根源。其二，公共政策的民主化是有效協(xié)調(diào)利益關(guān)系、預(yù)防政策腐敗、確保公共利益得以實現(xiàn)、強化政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。民主的本質(zhì)在于通過對公共權(quán)力的監(jiān)督制約以最大化地實現(xiàn)公共利益，“政府即便懷有世間最美好的愿望，但如果它對于大量的群體需要一無所知，也不會有效地滿足這些需要?！保?7］（P110）公共政策的民主化可以使人民通過各種渠道和方式參與政策過程，對政策主體進行有效監(jiān)督，使政策主體的特殊利益不能以政策的形式和名義肆意妄為，保障公民的合法利益，使政治系統(tǒng)與人民之間形成均衡良性的利益互動關(guān)系，確保公共利益最大限度的實現(xiàn)。公共政策的民主化程度體現(xiàn)和決定著公民政策參與的普遍性、充分性、持久性和有效性，而政策參與的程度則決定著公民利益表達(dá)的廣度、力度和效度，由此決定著公共政策的代表性、公平性、合法性和科學(xué)性，這有助于實現(xiàn)和維系政治穩(wěn)定。其三，公共政策的民主化可以廣泛充分吸納和整合政治資源，增強社會凝聚力。通過政策參與可以增強公民與政治系統(tǒng)之間的互動互信，消除政治排斥和邊緣化，增強公民對政治系統(tǒng)的認(rèn)同支持，增強決策機構(gòu)和決策者對民意民情的了解，增強政治系統(tǒng)的融合力和吸納力。同時，公共政策的民主化有利于增強公民的自主意識和責(zé)任感，通過政策參與中的政策辯論和溝通交流，容易達(dá)成政策共識，增強對政治系統(tǒng)的認(rèn)同感和歸屬感。其四，政策民主是政治民主的核心內(nèi)容，是實現(xiàn)政治穩(wěn)定的基本機制。民主的一個關(guān)鍵特征是政治系統(tǒng)對公民的偏好和訴求持續(xù)不斷地作出回應(yīng)。公民的政策參與有利于及時準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)社會公共問題，把影響政治穩(wěn)定的矛盾沖突消解在萌芽狀態(tài)，有利于民眾宣泄疏緩不滿情緒，釋放所積淀的消極政治能量，緩和社會矛盾沖突。同時，通過制度化的政策參與方式能夠使社會矛盾沖突在民主程序和法制化的框架下得以解決，減少和避免訴諸極端暴力的方式。政策參與還可以提高公民政治參與意識和技能，提高政治效能感，有效促進政治民主化進程，形成持續(xù)性的政治秩序。

公共政策的科學(xué)化促進政治穩(wěn)定。公共政策的科學(xué)化是公共政策主體在科學(xué)理論指導(dǎo)下運用科學(xué)方法進行政策活動，遵循客觀規(guī)律，有效解決社會公共問題的活動。公共政策的科學(xué)化主要表現(xiàn)在：政策理念的先進性，即政策主體的價值取向和偏好以及政策指導(dǎo)思想符合社會發(fā)展規(guī)律，適應(yīng)社會生產(chǎn)力發(fā)展要求，有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力；政策方案的合理性，即政策規(guī)劃從實際出發(fā)，政策方案具有針對性、可行性、前瞻性；政策程序的嚴(yán)謹(jǐn)性，即政策程序設(shè)計科學(xué)合理，決策遵循法律法規(guī)，尤其是涉及國計民生的重大決策事項符合法定程序；政策出臺的審慎性，政策的公布實施既考慮到社會公眾的承受力，也準(zhǔn)確把握選擇政策出臺的恰當(dāng)時機；政策工具的有效性，即政策方法手段具有先進性，政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等能夠充分利用先進的科學(xué)技術(shù)方法手段，能夠有效實現(xiàn)政策目標(biāo)；政策機制的完善性，即政策系統(tǒng)具有權(quán)威的決策中樞機制、靈敏的信息傳播機制、健全的決策咨詢機制、嚴(yán)密的政策監(jiān)控機制、高效的決策執(zhí)行機制、實時的問題察覺機制、順暢的溝通協(xié)調(diào)機制、廣泛的公眾參與機制、健全的政策權(quán)責(zé)機制。公共政策的科學(xué)化是實現(xiàn)政治穩(wěn)定的政策性基礎(chǔ)。首先，公共政策的科學(xué)化是確保政策有效解決社會公共問題的前提。從客觀實際出發(fā)，按科學(xué)規(guī)律決策，以科學(xué)理論指導(dǎo)，用科學(xué)方法決策，可以有效提高政策質(zhì)量，這是確保政策有效解決問題的前提基礎(chǔ)。政治穩(wěn)定是在社會問題的持續(xù)不斷的有效解決中得以實現(xiàn)和維系的。其次，公共政策的科學(xué)化是提高政治權(quán)威的前提，是民眾政策認(rèn)同的基礎(chǔ)。政策的科學(xué)化是政策主體順利實現(xiàn)施政目標(biāo)的基礎(chǔ)，是進行有效公共管理的前提。同時，政策的科學(xué)化容易使公共政策得到民眾的認(rèn)可和遵從，提高政策的權(quán)威性，使民眾從對政策認(rèn)同轉(zhuǎn)向?qū)φ蜗到y(tǒng)的認(rèn)同，從對政策的遵從轉(zhuǎn)向?qū)φ喂芾淼姆模瑥亩鰪娬蜗到y(tǒng)的合法性和權(quán)威性，保障政治生活的有序運行。再次，公共政策的科學(xué)化是提高政策績效的基礎(chǔ)。政策的科學(xué)化是實現(xiàn)政策績效最大化的前提基礎(chǔ)，政策績效的最大化可以有效節(jié)約社會資源，可以使民眾獲得最大化的利益滿足。這是政治系統(tǒng)獲得合法性和實現(xiàn)政治穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)。

具有穩(wěn)定性的政策有助于強化政治穩(wěn)定。政策的穩(wěn)定性就是公共政策在其有效期內(nèi)保持均衡性、連續(xù)性和傳承性，在受到內(nèi)部和外部壓力影響下仍然保持其既定目標(biāo)和內(nèi)容、原則和效力而不作根本性的調(diào)整和改變，是基本政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。公共政策的穩(wěn)定本身就是政治穩(wěn)定的基本組成部分，是實現(xiàn)政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。其一，政策穩(wěn)定是政治系統(tǒng)穩(wěn)定的重要表現(xiàn)，是政治穩(wěn)定的基本要素。政策穩(wěn)定意味著政策系統(tǒng)處于一種均衡狀態(tài)，政治系統(tǒng)處于有序運行狀態(tài)。政治穩(wěn)定的各層次各要素之間相互依存、相互作用、相互制約，其中任何層次和要素的失衡都會對其他層次以及整個政治系統(tǒng)的穩(wěn)定性產(chǎn)生直接影響，政策穩(wěn)定能夠?qū)φ麄€政治系統(tǒng)以及其他政治穩(wěn)定的層次產(chǎn)生良性的互動作用。公共政策穩(wěn)定本身也是政治系統(tǒng)穩(wěn)定的重要表征。其二，政策穩(wěn)定有利于形成相對穩(wěn)定的社會利益關(guān)系格局和社會規(guī)范秩序，是形成相對穩(wěn)定的社會心理的基礎(chǔ)?！罢叩姆€(wěn)定性直接關(guān)系到人心的穩(wěn)定和社會政治的穩(wěn)定?！保?8］（P74）政策穩(wěn)定能夠使社會成員形成相對持久穩(wěn)定的心理預(yù)期，保持其行為的連續(xù)性，減少和避免投機心理以及急功近利的短期行為，減少社會矛盾和沖突。同時，政策穩(wěn)定是有效發(fā)揮其管理社會公共事務(wù)以及解決社會問題的前提條件，是促進社會政治經(jīng)濟文化持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。政策穩(wěn)定，政策方案才可能得以貫徹落實，政策目標(biāo)才能得以實現(xiàn)，才能使政策在社會公共事務(wù)的管理和社會公共問題的解決中發(fā)揮有效作用。政策穩(wěn)定能夠保證社會公共事務(wù)管理的持續(xù)有效有序進行，通過這種有效性和有序性的累積效應(yīng)從而達(dá)成社會的良性運行和政治系統(tǒng)的穩(wěn)定。其三，政策穩(wěn)定是促進社會公正、有效規(guī)范社會行為的基礎(chǔ)。政策穩(wěn)定實際上是社會公正的一種表現(xiàn)。作為社會資源價值和成本的權(quán)威性分配的公共政策，其相對穩(wěn)定性意味著在政策面前人人平等，大多數(shù)人在較長時期內(nèi)能夠獲得平等的利益，獲得平等的機會，分擔(dān)同樣的成本，不會由于政策的變動不居而導(dǎo)致社會成員之間由于偶然、次要因素而產(chǎn)生機遇不平等和利益成本分配的較大差異，這有利于人們形成相對平衡的心理，促進和實現(xiàn)社會公正。同時，公共政策作為調(diào)節(jié)和規(guī)范社會行為的準(zhǔn)則，其有效性的前提在于其連續(xù)性、普遍性和持續(xù)性。只有保持政策的相對穩(wěn)定，才能對社會公眾的行為進行持續(xù)有效的引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和控制，避免由于政策的多變而導(dǎo)致社會公眾行為的無所適從或盲目無序，使無序的社會行為保持在一定的秩序范圍之內(nèi)。

公共政策的有效性促進政治穩(wěn)定。政策的有效性也叫政策績效，是公共政策在分配社會利益、解決公共問題、進行公共管理活動中實際所達(dá)到的效果，是“政策行為對目標(biāo)群體需要、價值和機會的滿足程度?！保?9］（P436）公共政策的有效性是促進和維系政治穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。首先，公共政策的有效性意味著公共政策發(fā)揮了有效的規(guī)范、監(jiān)督、管理和導(dǎo)向性功能，政府政策行為和社會公眾行為規(guī)范化和有序化，這是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。公共政策作為政治系統(tǒng)進行公共管理、解決社會問題的工具是通過首先對社會成員行為的規(guī)范控制實現(xiàn)的，只有首先實現(xiàn)對人的行為的有效引導(dǎo)、約束和規(guī)范，才能通過人去執(zhí)行、遵從政策由此實現(xiàn)政策目標(biāo)。政策的有效實施表明政策具有較強的權(quán)威性，社會成員行為得到了有效規(guī)范，社會處于有序狀態(tài)。其次，公共政策的有效性意味著在利益綜合、利益協(xié)調(diào)、利益分配、利益實現(xiàn)等方面實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，這是實現(xiàn)政治穩(wěn)定的根本。公共政策是在利益訴求的基礎(chǔ)上進行的利益綜合、協(xié)調(diào)、分配、實現(xiàn)的過程，政策的有效性說明這一過程的順利進行并達(dá)到了預(yù)期目的，實現(xiàn)了社會利益的權(quán)威性和公正性分配，實現(xiàn)了社會成員利益的滿足和增進，實現(xiàn)了社會利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和均衡，這在根本上有助于政治穩(wěn)定的實現(xiàn)和穩(wěn)固。再次，政策的有效性意味著政治系統(tǒng)的有效性，說明政治系統(tǒng)具有較強的合法性、權(quán)威性和政治能力，能夠?qū)ι鐣M行有效的管理和掌控，這本身就是政治穩(wěn)定的一個重要表現(xiàn)。政策能力是政治系統(tǒng)的一種基本能力?？冃悄芰Φ慕Y(jié)果，能力是實現(xiàn)績效的基礎(chǔ)，高績效意味著高能力，一個缺乏績效的政治系統(tǒng)本身就是無能的政治系統(tǒng)，無能的政治系統(tǒng)不可能帶來持續(xù)的政治穩(wěn)定。政策績效的大小往往說明政治系統(tǒng)有效性和政治能力的高低，政策的有效性是實現(xiàn)政治穩(wěn)定的能力基礎(chǔ)。最后，政策有效性的不斷累積過程正是實現(xiàn)動態(tài)有機的政治穩(wěn)定的過程。政策的有效性不是特指某項政策績效，而是政治系統(tǒng)的大多數(shù)政策普遍達(dá)到了預(yù)期效果，這種政策績效的不斷累計過程同時也是政治系統(tǒng)權(quán)威性、合法性、公信力的持續(xù)增長過程，是政治穩(wěn)定不斷得以實現(xiàn)和維系的過程。20世紀(jì)80年代，中國政府實行改革開放政策，其政策的有效性不僅使中國現(xiàn)代化建設(shè)取得舉世矚目的成就，而且促進和鞏固了國家的政治穩(wěn)定。

三、不良政策是誘致政治不穩(wěn)定的重要因素

在古今中外的社會騷亂和政治動蕩中，幾乎都可以發(fā)現(xiàn)決策失誤和政策失敗的陰影。好政策是實現(xiàn)政治穩(wěn)定的手段和基礎(chǔ)，不良政策卻是誘致政治動蕩的重要因素。不良政策就缺失公正性、合法性、穩(wěn)定性，決策的科學(xué)化民主化水平低，以及產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)的政策。“不良的政策設(shè)計和不良的政策執(zhí)行可能造成新的觸發(fā)機制。而擬定良好、實施成功的政策可能使長期惡化的公共問題得到平息?！保?0］（P104-105）

不公正的政策是導(dǎo)致政治不穩(wěn)定的深層次原因。不公正的政策是政治系統(tǒng)在政策規(guī)劃和政策執(zhí)行中對社會價值和成本分配時損害大多數(shù)人的根本利益而使極少數(shù)人或集團獲取最大化的利益，具體表現(xiàn)為嚴(yán)重不當(dāng)?shù)恼邇A斜、政策歧視、政策排斥等。政策的不公正會加劇社會的不信任，降低政府公信力，導(dǎo)致政府合法性的流失和下降，成為引發(fā)政治不穩(wěn)定的誘因?！罢x是支撐（人類社會）整個大廈的主要頂梁柱，倘若這頂梁柱被去掉，人類社會這一龐然大廈必定頃刻間土崩瓦解?！薄胺钦x必定導(dǎo)致對社會的破壞?！保?1］（P107-108）首先，政策公正性的缺失是加劇社會不平等和貧富兩極分化的根源之一，而嚴(yán)重的不平等和巨大的貧富差距是導(dǎo)致政治不穩(wěn)定的根源。美國經(jīng)濟學(xué)家小加爾布雷思在對美國收入差距進行的研究過程中發(fā)現(xiàn)造成貧富差距過大的主要原因是政策的顯失公正。公共政策顯失公正不僅導(dǎo)致社會不同行業(yè)、不同部門、不同地區(qū)、不同群體、不同階層的嚴(yán)重的利益分化，加速貧富差距的擴大和深化，而且極易引發(fā)頻繁的社會利益沖突，導(dǎo)致社會失序和動蕩?！霸趶?fù)雜的社會中，財富的分配顯然是利益沖突的最重要根源。”［15］（P17）在所有社會問題中，政治不穩(wěn)定可能是由不公正的政策所導(dǎo)致的利益分配不平等所產(chǎn)生的最為嚴(yán)重的后果。其次，政策公正性的缺失容易使社會成員產(chǎn)生“相對剝奪感”和嚴(yán)重的心理不平衡，產(chǎn)生對政治系統(tǒng)的不滿和抵觸，導(dǎo)致政治系統(tǒng)合法性權(quán)威性的流失，這是引發(fā)政治不穩(wěn)定的基本的心理因素。社會心理平衡是政治穩(wěn)定的內(nèi)在心理基礎(chǔ)，政治穩(wěn)定是社會心理平衡的外在表現(xiàn)。政策的顯失公正,會使社會成員認(rèn)為自身利益受到了損害，在心理上產(chǎn)生對政府的不滿、憤恨，對政治系統(tǒng)產(chǎn)生疏離感和對立情緒。由政策公正的缺失而導(dǎo)致嚴(yán)重的貧富分化往往使低收入群體的某些人的心理承受能力受到挑戰(zhàn)，如果超過其能夠容忍的極限，就會產(chǎn)生強烈的不滿和對抗情緒，在外在因素的驅(qū)動下，就有可能導(dǎo)致各種極端行為發(fā)生。相對剝奪感的強度越高、規(guī)模越大，所產(chǎn)生的社會不滿情緒就越強烈，人們就越容易產(chǎn)生一種本能的訴諸暴力的非理性暴力沖動，就越容易發(fā)生群體性突發(fā)事件，這極大地威脅著社會穩(wěn)定。政治不穩(wěn)定往往發(fā)生在相對剝奪感普遍而又強烈的時期。最后，政策的顯失公正容易導(dǎo)致政治系統(tǒng)的認(rèn)同危機、合法性危機、信任危機、貫徹危機和整合危機，從而導(dǎo)致政治不穩(wěn)定狀態(tài)。政策公正性的缺失，使公民合法合理的利益訴求、利益表達(dá)無法在公共政策中得以體現(xiàn)，政治系統(tǒng)也沒有對社會利益進行公平合理的協(xié)調(diào)、整合，不僅難以滿足社會大多數(shù)成員的利益需求，甚至還會使相當(dāng)一部分人的合法權(quán)益受到了侵害，這就會使公眾產(chǎn)生對公共政策的質(zhì)疑、漠視、不滿和抵制，進而產(chǎn)生對政治體系的疏離感和對立性，蠶食政治系統(tǒng)及其公共政策的權(quán)威性與合法性，導(dǎo)致政治秩序的混亂。如果人們認(rèn)為公共政策不公平，他們對法律政策的服從就有可能減弱?！斑`反公共秩序的行為——示威、騷亂、恐怖行動和游擊戰(zhàn)爭——通常都同種族、宗教和社會沖突相聯(lián)系，同不得人心的公共政策相聯(lián)系，或是同公共政策未能解決嚴(yán)重的不滿有關(guān)?！粋€在社會中很少有利益相關(guān)的人或是強烈感到社會中存在非正義、種族歧視的人，或是感到前途無望的人，都可能去鋌而走險，或是卷入集體性破壞公共秩序的活動中?！保?2］（P478）美國政府在建國之初對黑人實行不公正的歧視性政策，最終引發(fā)了幾乎導(dǎo)致國家走向分裂的南北戰(zhàn)爭。這是由政策缺失公正性而導(dǎo)致政治嚴(yán)重危機的典型的歷史明證。

公共政策的合法性的缺失是引發(fā)政治不穩(wěn)定的制度性因素之一。公共政策合法性的缺失就是公共政策活動沒有經(jīng)過合法化的程序，政策內(nèi)容與法律相抵觸，政策行為不合法，沒有取得社會公眾的廣泛認(rèn)可與支持。“在任何地方，我們的政府都是有說服力的教員。不論是好是壞，他的榜樣教育著全體公民，如果政府本身成為犯法者，那么他就孕育著對法律的蔑視，他鼓勵著所有的人‘各自為法’，從而助長混亂。”［23］公共政策合法性的缺失是引發(fā)政治動蕩的因素。其一，政策合法性的缺失是對社會法治秩序的破壞，是對政治穩(wěn)定法治基礎(chǔ)的侵蝕。法治在根本上是對公共權(quán)力的監(jiān)督制約，是實現(xiàn)社會有序運行和實現(xiàn)政治穩(wěn)定的最重要的制度基礎(chǔ)。政策行為是政治系統(tǒng)的高度規(guī)范化的公共管理活動，政策合法性的缺失意味著政策過程偏離了法定程序，政策行為凌駕于法律之上，政策活動脫離法制化的軌道，這不僅是對法治的公然破壞，而且是消解政治系統(tǒng)合法性的行為，是政治失序失范的表現(xiàn)。其二，政策合法性的缺失意味著政治系統(tǒng)可以公開以強制性的所謂合法的形式和手段侵害公民的合法權(quán)益，這極易導(dǎo)致政治系統(tǒng)與社會公眾的普遍化的對抗，激化社會矛盾，引發(fā)社會動蕩。公共政策的合法性的缺失正是某些政治主體違反法律規(guī)定，利用作為“公器”的公共政策謀求自身利益的不法行為，而這種謀求自身非正當(dāng)利益的行為往往是以損害社會公眾的利益為結(jié)果的，也必然引發(fā)政治系統(tǒng)的自利性與廣大社會成員公共利益之間的對立沖突，導(dǎo)致社會政治的不穩(wěn)定。其三，政策合法性的缺失往往容易導(dǎo)致政策與法律、政策、道德之間的沖突，導(dǎo)致社會行為尤其是公共部門、公務(wù)人員的行為失范，致使社會規(guī)范失效，導(dǎo)致社會普遍失序失范失控，使社會陷入弱肉強食的“叢林法則”主宰之中，引發(fā)社會混亂與動蕩。其四，政策合法性的缺失導(dǎo)致社會法治意識的弱化和淡漠，這是社會失序、政治不穩(wěn)定的思想意識根源。政府是法治意識的秉持者、傳播者、引導(dǎo)者和強化者，政策合法性的缺失不僅弱化了政府的這種角色作用，而且向社會公眾傳達(dá)出了一種可以隨意違法的信號，有意無意地起到了一種破壞法治秩序的惡劣的示范效應(yīng)。政策合法性的缺失實際上是一種權(quán)大于法、以權(quán)代法、以權(quán)違法、濫用權(quán)力的行為，這是導(dǎo)致政治系統(tǒng)合法性權(quán)威性流失、使社會處于碎片化無序狀態(tài)的主要原因。

公共政策民主化的缺失是引發(fā)政治不穩(wěn)定的潛在性因素。政策民主化的缺失就是在公共政策過程中，公民缺乏政策參與的權(quán)利和渠道，被阻隔于政策過程之外，公共決策常常成為極少數(shù)統(tǒng)治者暗箱操作的產(chǎn)物，決策者獨斷專行，很少借助外腦的智力支持，政策沒有充分體現(xiàn)和維護大多數(shù)人的利益，這是侵蝕破壞政治穩(wěn)定基礎(chǔ)的重要原因之一。民主在避免和減少決策失誤、防止發(fā)生大的社會騷亂和政治動蕩方面起著特殊重大作用，“當(dāng)事情進展順利時，人們可能不大在意民主的可允性作用，但當(dāng)政策大失誤發(fā)生時，民主的空白將會是災(zāi)難性的”［24］（P178）。其一，政策民主化的缺失是導(dǎo)致政策民意缺失、利益分配不公的重要原因之一，利益分配不公是誘發(fā)民眾不滿和社會動蕩的直接因素。政策民主性的缺失意味著公民的利益訴求缺乏應(yīng)有的制度化渠道和方式公開向政治系統(tǒng)進行表達(dá)，這往往導(dǎo)致公民采取游行示威、罷工、靜坐甚至暴力等非制度化方式進行利益表達(dá)，這些非制度化的方式極易引發(fā)社會的動蕩不安。同時，利益表達(dá)的缺失，民眾政策參與不足，使政治系統(tǒng)在進行決策時，難以把握公民的真實利益需求信息，或者置民眾的利益需求于不顧，使政治系統(tǒng)難以進行有效的利益整合和利益協(xié)調(diào)，導(dǎo)致政策無法代表民眾的利益愿望，導(dǎo)致利益分配的不公正，無法滿足公民的利益需求，這往往容易導(dǎo)致政策難以得到民眾認(rèn)同，甚至使民眾產(chǎn)生不滿，引發(fā)政治不穩(wěn)定。其二，政策民主化的缺失容易導(dǎo)致政策失誤，而政策失誤會使社會問題更加惡化，使社會矛盾更趨激烈，這是引發(fā)政治動蕩的主要根源?！霸谏鐣娼Y(jié)構(gòu)的變動過程中，社會利益關(guān)系錯綜復(fù)雜、瞬息萬變。如果決策機構(gòu)不能以民主原則、科學(xué)態(tài)度來指導(dǎo)決策行為，難免使決策行為錯漏百出，帶來社會政治局部或全局的混亂和動蕩。”［25］（P240-241）政策參與的缺失使政治系統(tǒng)難以有效整合民眾、專業(yè)人員的信息傳播、智力支持作用，導(dǎo)致無法及時發(fā)現(xiàn)社會問題，無能科學(xué)規(guī)劃政策方案，決策上的獨斷專行往往是導(dǎo)致重大政策失誤的根本原因。在現(xiàn)代社會，政策失誤是最大的失誤，不僅導(dǎo)致稀缺資源的極大浪費，而且使社會問題和社會矛盾更趨復(fù)雜化和尖銳化，有時成為群體性事件的直接導(dǎo)火線。其三，政策民主化的缺失是產(chǎn)生政策腐敗的重要根源，是引發(fā)社會不滿、政治不穩(wěn)定的原因。政策的非民主化意味著政策過程缺乏有效的監(jiān)督制約和民眾政策參與的缺失，公共權(quán)力與責(zé)任的分離，必然導(dǎo)致政策主體對決策成本和收益漠不關(guān)心，使政策的制定者、執(zhí)行者隨意妄為，使公共政策成為少數(shù)人進行權(quán)錢交易、謀取私利的工具，導(dǎo)致政策腐敗，最終影響政治穩(wěn)定。其四，政策民主化的缺失阻礙和延滯政治民主化的進程，侵蝕著政治穩(wěn)定的基石。政策民主化的缺失意味著政治民主化的缺失，意味著政治生活公開性、責(zé)任性、參與性的缺失。政治民主化是實現(xiàn)持續(xù)性的動態(tài)的政治穩(wěn)定的根本，而政策的非民主化則是政治失序、政局動蕩的深層根源。

公共政策科學(xué)性的缺失是引發(fā)政治不穩(wěn)定的重要原因。在現(xiàn)代社會，政策科學(xué)性的缺失是導(dǎo)致政策失敗的最重要原因，而政策失敗往往容易激化社會矛盾、引發(fā)政治不穩(wěn)定。其一，政策科學(xué)性的缺失意味著公共管理活動的失敗。政策方案的不科學(xué)不僅導(dǎo)致政策難以執(zhí)行，即使得到施行還會導(dǎo)致政策資源的極大浪費，產(chǎn)生嚴(yán)重的不良后果，導(dǎo)致公共管理活動的失敗，這表明了政治系統(tǒng)管理能力的低下，極易消解政治系統(tǒng)的權(quán)威性與合法性，導(dǎo)致社會失序和政治動蕩。其二，政策的非科學(xué)化是政策失效和政策失敗的直接原因，是威脅政治穩(wěn)定的重要因素。公共政策的非科學(xué)性意味著政治系統(tǒng)在進行決策時缺乏正確的理論依據(jù)、事實依據(jù)、心理依據(jù)、法律依據(jù)和經(jīng)驗依據(jù)，違背決策的可行性、針對性、民主性、公共性、系統(tǒng)性、連續(xù)性等基本原則，忽視科學(xué)理論方法，不進行認(rèn)真調(diào)查研究，未從實際出發(fā)，不遵循社會發(fā)展客觀規(guī)律和政策運行規(guī)律，不注重發(fā)揮專家咨詢機構(gòu)的作用，政策活動缺乏規(guī)范性、創(chuàng)新性、靈活性、規(guī)律性、時效性，這是導(dǎo)致政策失效、失敗的直接原因?！罢呤Р粌H意味著政策不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用和政策投入的浪費，而且往往還會給社會造成巨大的破壞，危害公眾的利益，損害政府在公眾中的威信?！保?6］（P238）政策失敗是公共政策未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或偏離了其應(yīng)有價值的現(xiàn)象。政策失敗比政策失效所帶來的負(fù)效應(yīng)和危害性更為嚴(yán)重，意味著政策不僅不能作為分配、維護、實現(xiàn)社會公共利益的有效保證，并且還會對公共利益的最佳配置和分配、社會問題的有效解決等帶來極大的破壞性，產(chǎn)生政策腐敗，引發(fā)社會混亂?！霸S多原本旨在同那些具體的惡行或危害作斗爭的政策，實際上并沒有解決那些問題，反而使情況變得更糟了?！保?7］（P118）

公共政策多變動搖政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。政策多變不僅直接影響政策效力的正常發(fā)揮，擾亂政策秩序，而且導(dǎo)致社會行為的投機性、短期性和失范性，影響政治穩(wěn)定。在現(xiàn)代社會，公共政策實際上是公共部門和有關(guān)社會部門以及公民之間的契約，政策的朝令夕改導(dǎo)致公共部門和社會之間互信關(guān)系的破裂，導(dǎo)致政策體系的結(jié)構(gòu)性紊亂，造成政府公信力的喪失和公共權(quán)威的降低，導(dǎo)致政治秩序的破壞?！罢卟环€(wěn)定必然會導(dǎo)致各方面的動蕩和混亂。政策穩(wěn)定了才能穩(wěn)定政局。穩(wěn)定社會、穩(wěn)定經(jīng)濟和穩(wěn)定人心。”［28］其一，政策多變直接導(dǎo)致社會公正的缺失，侵蝕政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。政策的重大變化是對既定的利益格局和關(guān)系的調(diào)整，容易導(dǎo)致社會緊張狀態(tài)，在政策主體與目標(biāo)群體以及政策主體之間產(chǎn)生矛盾沖突。同時，政策多變往往導(dǎo)致政策顯失公正。政策頻繁變動直接導(dǎo)致政治系統(tǒng)對社會價值分配的不公正，因為同一類型的政策會因為隨意改動而造成分配社會價值的先后標(biāo)準(zhǔn)不同，致使先后的利益相關(guān)者因政策標(biāo)準(zhǔn)的變化而產(chǎn)生利益分配結(jié)果的較大差異性，導(dǎo)致社會成員在社會政治經(jīng)濟等方面地位待遇的不平等，破壞社會公平公正原則，人為地導(dǎo)致社會成員因政策的多變而產(chǎn)生利益分配機會的不平等、利益分配結(jié)果的不公正，有的甚至導(dǎo)致利益的巨大損失?！罢呷狈Ψ€(wěn)定性或頻繁變化可能造成針對同一問題適用不同的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，增加個人或組織社會經(jīng)濟活動的風(fēng)險和不確定性，進而影響公眾對于政策的穩(wěn)定預(yù)期，政策信用受到質(zhì)疑?！保?6］（P335）這些利益受損者會由此產(chǎn)生對政策的嚴(yán)重不滿和抵制，導(dǎo)致嚴(yán)重的心理失衡和極端的社會行為。政策的頻繁變動還可能成為既得利益者維護其特權(quán)地位的工具，阻礙社會公正的實現(xiàn)。其二，政策多變是政策失范失序的表現(xiàn)，是社會混亂的先導(dǎo)。政策多變致使其難以有效地解決社會問題，導(dǎo)致政策失效，使政治系統(tǒng)的公共管理活動陷入困境。政策的頻繁變動往往導(dǎo)致政策體系的結(jié)構(gòu)性紊亂，政策多變意味著政策數(shù)量的急劇增多，容易導(dǎo)致政策之間的矛盾沖突，導(dǎo)致政策與法律、道德之間的沖突，這意味著政策本身的混亂和失范。政策的失序失范，致使政策難以發(fā)揮規(guī)范社會行為、解決社會問題、進行公共管理的基本功能，使社會成員無所適從，導(dǎo)致大量的投機行為和短視行為，造成公共政策失去對社會行為的調(diào)節(jié)功能而導(dǎo)致社會失控，使社會陷入無序狀態(tài)，成為投機行為、政治腐敗和其他違法犯罪行為滋生的土壤，還導(dǎo)致社會資源的極大浪費，還導(dǎo)致政治系統(tǒng)權(quán)威性、合法性、公信力的降低和流失。其三，政策多變在一定程度上表明了政治系統(tǒng)的混亂和無能，這容易導(dǎo)致社會公眾對政治系統(tǒng)失去信任和服從，這不利于政治穩(wěn)定的維系。政策的頻繁變動會導(dǎo)致政策之間的脫節(jié)，產(chǎn)生政策調(diào)節(jié)的真空，成為社會摩擦和沖突的根源，導(dǎo)致社會失序失控。政策多變還容易使社會公眾對政治系統(tǒng)的權(quán)威性、合法性產(chǎn)生質(zhì)疑，失去對政治系統(tǒng)的信任和信心，影響民心穩(wěn)定，導(dǎo)致社會公眾與政治系統(tǒng)之間信賴關(guān)系的斷裂，降低社會凝聚力，這是社會混亂和動蕩的信號。

公共政策的無效性消解政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。政策的無效性在結(jié)果上就是政策的實施沒有達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)，沒有解決社會公共問題和實現(xiàn)有效公共管理，而在內(nèi)容上則表現(xiàn)為不科學(xué)、不公正、不合法的政策得到了施行以及基本合法、公正、科學(xué)的政策未得到有效落實。政策的無效性主要表現(xiàn)為政策失靈和政策失敗。政策失靈是政府失靈、失敗的基本表現(xiàn)。政策失靈會對整個社會造成巨大損失，使公眾利益受到直接損害，對政府信用和形象產(chǎn)生嚴(yán)重危害，直接威脅社會政治穩(wěn)定?！板e誤的決策與不民主的決策一樣，總是會危及統(tǒng)治階層的利益，特別是危及統(tǒng)治者的政治合法性，甚至有可能使社會公眾對其政治存在與發(fā)展的合理性產(chǎn)生程度不同的懷疑。這一點對于在民主尚不成熟的國家、地區(qū)中主導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展的政黨政府來說更是致命的。”［29］（P5）其一，政策的無效性意味著社會利益矛盾沖突和社會問題沒有得到解決，政治不穩(wěn)定的誘因依然存在，意味著政策沒有得到真正執(zhí)行，這是一種失信于民的行為，這會導(dǎo)致民眾對政府的不信任與不滿。政策的無效性在一定程度上表明政治系統(tǒng)進行利益分配、利益綜合、利益協(xié)調(diào)的失敗，意味著社會公眾利益訴求、利益表達(dá)和利益需要沒有得到實現(xiàn)和滿足，使社會公眾對政治體系產(chǎn)生不滿和怨恨，導(dǎo)致舊的社會問題積重難返、新的社會矛盾層出不窮，這成為引發(fā)社會動蕩和政治不穩(wěn)定的重要原因。其二，政策的無效性造成政策資源和公共利益的大量浪費，導(dǎo)致社會公眾利益受損而產(chǎn)生對政治系統(tǒng)的不滿。政策的無效性表明政策活動中所投入的人力、物力、財力、信息、時間、權(quán)威等資源沒有取得應(yīng)有效益，造成政策資源的大量浪費。政策資源的浪費必然導(dǎo)致公共利益受損，導(dǎo)致社會公眾的利益需要無法得到滿足，這是引發(fā)社會公眾對政治系統(tǒng)不滿的深層次原因。其三，政策的無效性致使社會矛盾不斷積累激化，成為社會動蕩和政治不穩(wěn)定的誘因。政策的無效性表明政策作為解決社會問題和矛盾的工具和手段的失效，政策在實施中沒有實現(xiàn)對社會利益進行公平分配、有效整合協(xié)調(diào)的目的，沒有解決社會貧富差距擴大和社會利益沖突的問題?！耙坏┱呓Y(jié)果帶來的是社會不公，必定會引發(fā)出大多數(shù)公民的被剝奪的感覺，政策合法性也就急劇下降，難以得到民眾的支持，也難以達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)，”［30］（P5）容易導(dǎo)致政治的不穩(wěn)定。政策無效性的持續(xù)產(chǎn)生意味著社會矛盾和社會問題的不斷積累，這是造成社會矛盾激化、引發(fā)群體性事件的重要原因。2001年阿根廷政府在應(yīng)對經(jīng)濟危機中由于接連的政策失誤失效，引發(fā)全國性的搶劫浪潮和暴力沖突，使國家陷入嚴(yán)重的社會危機和政治動蕩之中，導(dǎo)致政府更迭頻繁，在不到兩周的時間內(nèi)連換五任總統(tǒng)。

結(jié)語：以公共政策優(yōu)化夯實政治穩(wěn)定基礎(chǔ)

公共政策在建構(gòu)社會問題的基礎(chǔ)上解決政策問題，進而建構(gòu)國家與社會的關(guān)系以及政府與公眾的關(guān)系，建構(gòu)政策過程中政策主體的權(quán)力與責(zé)任，在此基礎(chǔ)上建構(gòu)社會政治秩序。好政策促進政治穩(wěn)定，不良政策導(dǎo)致政治失序。要破解公共政策對政治穩(wěn)定的這種悖論式作用，必須優(yōu)化公共政策，提高政策質(zhì)量，即提高公共政策的公正性、民主性、合法性、科學(xué)性、有效性、穩(wěn)定性，減少和消除不良政策，以好政策實現(xiàn)和鞏固政治穩(wěn)定。公共政策優(yōu)化包括政策理念優(yōu)化、政治系統(tǒng)優(yōu)化、決策系統(tǒng)優(yōu)化、政策過程優(yōu)化等。公共政策優(yōu)化是一項復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程，當(dāng)今世界許多國家都在通過各種方式千方百計優(yōu)化公共政策，通過持續(xù)有效的政策優(yōu)化促進政治穩(wěn)定。

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（責(zé)任編輯 劉強）

D63-31

A

1671-0681（2014）01-0004-07

袁明旭（1967-），男，云南宣威人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士，碩士生導(dǎo)師。

2013-09-16

本文系云南省教育廳科學(xué)研究基金重點項目“轉(zhuǎn)型期民族政策對邊疆社會穩(wěn)定的影響研究”（09C0012）階段性研究成果。