論公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的涵義 提升原則與評估標(biāo)準(zhǔn)

楊麗君

(云南警官學(xué)院，云南·昆明 650223)

提高執(zhí)法水平是公安機(jī)關(guān)一項戰(zhàn)略性、根本性和長期性的任務(wù)，是進(jìn)一步貫徹落實依法治國基本方略、提高維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定能力以及加強(qiáng)公安工作和隊伍建設(shè)的必然要求。近年來，公安機(jī)關(guān)開展的執(zhí)法理念創(chuàng)新、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)和執(zhí)法質(zhì)量考評等活動，旨在大力提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平，更好地履行行政執(zhí)法職能和刑事執(zhí)法職能及其建設(shè)法治社會的職責(zé)。為進(jìn)一步推進(jìn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平建設(shè)，本文從理論上就公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的概念、提升原則和評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行探討。

一、公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的涵義

執(zhí)法是指執(zhí)行法令，水平則指在某一方面達(dá)到的高度。*楊麗君,莫崇斌. 進(jìn)一步提升云南公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的對策.云南警官學(xué)院學(xué)報，2013(3)：76-81.所謂公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平是指公安機(jī)關(guān)及其人民警察依照法定的職權(quán)和程序，實施法律活動所達(dá)到的高度。執(zhí)法水平不等同于執(zhí)法質(zhì)量。質(zhì)量一般指事物的質(zhì)的規(guī)定性。執(zhí)法質(zhì)量則指一個執(zhí)法者或一個執(zhí)法部門的執(zhí)法活動在本質(zhì)屬性上是否達(dá)到了法律的質(zhì)的規(guī)定性，即是否符合法律的適用范圍、實體規(guī)范和程序規(guī)范，是否實現(xiàn)了法律的目的、價值。執(zhí)法水平在這方面要求具有共同性，但執(zhí)法水平是一個比執(zhí)法質(zhì)量涵義更廣的概念，是指包含執(zhí)法理念、執(zhí)法心理、執(zhí)法態(tài)度、執(zhí)法方式、執(zhí)法行為、執(zhí)法程序、執(zhí)法效率和執(zhí)法效果等多方面所達(dá)到的境界。換句話說，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平也就是指公安機(jī)關(guān)及其人民警察依照法定的職權(quán)和程序，在行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法活動中的執(zhí)法理念、執(zhí)法心理、執(zhí)法態(tài)度、執(zhí)法方式、執(zhí)法行為、執(zhí)法程序、執(zhí)法效率和執(zhí)法效果等多方面所達(dá)到的高度。

公安部對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平提出了明確的要求。*施曉焰,萬朝生,馬麗娟.云南省公安機(jī)關(guān)：思路理清提升執(zhí)法規(guī)范化水平.人民公安報，2011年1月19日.這就是，一定要按照依法治國的要求，深刻認(rèn)識加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、提高執(zhí)法水平的重要性、緊迫性，始終堅持依法履行職責(zé)，根據(jù)執(zhí)法環(huán)境的新變化，進(jìn)一步創(chuàng)新執(zhí)法理念，堅持執(zhí)法為民的思想，堅持法律面前人人平等的原則，堅持尊重和保障人權(quán)，堅持強(qiáng)化證據(jù)意識、程序意識、權(quán)限意識和自覺接受監(jiān)督的意識，堅持對法律負(fù)責(zé)與對黨負(fù)責(zé)、對人民負(fù)責(zé)的一致性。要確保執(zhí)法主體合法合格，適用法律準(zhǔn)確，執(zhí)法行為規(guī)范，執(zhí)法程序正當(dāng)。加強(qiáng)執(zhí)法管理，深入開展執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，改進(jìn)執(zhí)法方式，完善執(zhí)法規(guī)范，建立健全明晰的執(zhí)法制度，進(jìn)一步細(xì)化各類執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。要堅持寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，把打擊與預(yù)防、懲治與挽救結(jié)合起來，努力化社會消極因素為積極因素。大力加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)及其人民警察職業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)與執(zhí)法能力建設(shè)，使廣大公安民警真正做到既堅持嚴(yán)格、公正、規(guī)范執(zhí)法，又堅持理性、平和、文明執(zhí)法，自覺把打擊犯罪與保護(hù)人權(quán)、追求效率與實現(xiàn)公正、執(zhí)法形式與執(zhí)法目的、維護(hù)社會穩(wěn)定與促進(jìn)社會和諧結(jié)合起來，努力實現(xiàn)法律效果與社會效果和政治效果的有機(jī)統(tǒng)一。

二、提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的基本原則

提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平建設(shè)是一項關(guān)于公安工作和公安隊伍建設(shè)的重要工程，涉及其觀念、習(xí)慣、制度、體制、機(jī)制的改革創(chuàng)新。公安機(jī)關(guān)應(yīng)如何進(jìn)一步推動該項建設(shè)，筆者曾在《進(jìn)一步提升云南公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的對策》*楊麗君.進(jìn)一步提升云南公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的對策.云南警官學(xué)院學(xué)報.2013年第3期.一文中從“設(shè)立評估制度、提高入警標(biāo)準(zhǔn)、提升執(zhí)法素質(zhì)能力、加強(qiáng)監(jiān)督制約、創(chuàng)新公安體制、深化科技建設(shè)、改善執(zhí)法環(huán)境、增強(qiáng)執(zhí)法保障、重視輿論引導(dǎo)”等九個方面提出了具體對策。然而，以上建議還不夠全面。因而，還需補(bǔ)充公安機(jī)關(guān)開展提升執(zhí)法水平建設(shè)應(yīng)遵循的以下基本原則。

(一)全面性與深入性相結(jié)合的原則

“全面性”就是要全方位地提升公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平。由于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平由多方面內(nèi)容所組成，只有各方面都提高，才能實現(xiàn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的總體提高。因而不僅要重視執(zhí)法規(guī)范化的建設(shè)，還要重視執(zhí)法理念、執(zhí)法目的、執(zhí)法質(zhì)量、執(zhí)法方式、執(zhí)法效率和執(zhí)法效果等內(nèi)容的建設(shè)。同時，全面性也包含公安民警的全面發(fā)展，即“公安民警全面發(fā)展的原則”。其是對馬克思主義關(guān)于“人的全面發(fā)展”思想的繼承、豐富與發(fā)展?！肮裁窬娜姘l(fā)展”是指民警的執(zhí)法品質(zhì)、素質(zhì)、能力、體力等方面的全面發(fā)展。公安民警是公安隊伍的細(xì)胞。民警的執(zhí)法素質(zhì)與能力狀況決定著公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平。倡導(dǎo)與踐行民警全面發(fā)展的原則意味著：提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的重點要放在促進(jìn)民警的全面發(fā)展方面。而“深入性”是指提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平不是一項短期的、流于形式化的工作，而是一項長期的、追求實效的重要任務(wù)。所以，在提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的建設(shè)中，應(yīng)堅持全面性與深入性相結(jié)合的原則，突出重點，兼顧其他，互相帶動，深入推進(jìn)，全面進(jìn)步。

(二)重點建設(shè)與崗位職責(zé)相結(jié)合的原則

“重點建設(shè)”是指在一定時期內(nèi)各級公安機(jī)關(guān)必須要完成的占主導(dǎo)地位的工作或任務(wù)，其是公安機(jī)關(guān)提升執(zhí)法水平建設(shè)的一個組成部分。例如目前公安機(jī)關(guān)正在開展的“執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)”?！皪徫宦氊?zé)”則是指一個崗位所需要完成的工作內(nèi)容以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任范圍。該原則主要用于解決公安機(jī)關(guān)提升執(zhí)法水平建設(shè)中的針對性和實效性問題。一般而言，“重點建設(shè)”是載體，而崗位職責(zé)則是內(nèi)容，只有二者緊密地結(jié)合，才能真正實現(xiàn)不同警種、不同崗位民警的執(zhí)法能力提高，從而促使公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平提升的目標(biāo)。

(三)創(chuàng)新學(xué)習(xí)與實戰(zhàn)訓(xùn)練相結(jié)合的原則

“創(chuàng)新學(xué)習(xí)”是指除了要善于利用傳統(tǒng)的教育培訓(xùn)方法和手段外，還應(yīng)汲取當(dāng)代先進(jìn)學(xué)習(xí)教育理念，形成一套包含全面性學(xué)習(xí)、團(tuán)隊式學(xué)習(xí)、反思式學(xué)習(xí)、互動式學(xué)習(xí)、質(zhì)疑式學(xué)習(xí)、研究式學(xué)習(xí)和網(wǎng)路式學(xué)習(xí)等的先進(jìn)學(xué)習(xí)方法來提高公安民警的執(zhí)法素質(zhì)、能力?！皩崙?zhàn)訓(xùn)練”則是通過對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法中的基本技能、基本戰(zhàn)術(shù)和基本環(huán)節(jié)等內(nèi)容反復(fù)演練，以提高民警的執(zhí)法技能的一種教育方法。該原則主要用于解決公安機(jī)關(guān)提升執(zhí)法水平建設(shè)中的方法問題。如果說“創(chuàng)新學(xué)習(xí)”偏重于執(zhí)法理論的學(xué)習(xí)，而實戰(zhàn)訓(xùn)練則側(cè)重于執(zhí)法技能的培養(yǎng)和養(yǎng)成，而二者的結(jié)合能夠取得更好的效果。

(四)公正優(yōu)先與兼顧效率的原則

該原則是處理執(zhí)法公平與執(zhí)法效率這對矛盾的基本原則，其具體含義是指促進(jìn)執(zhí)法公正是公安機(jī)關(guān)提升執(zhí)法水平建設(shè)的第一目的*孟宏偉.加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)有關(guān)問題作輔導(dǎo)報告.公安部網(wǎng)站，2009年2月23日.，但是遲來的公正也是不公正，因而還必須兼顧提升執(zhí)法效率的建設(shè)。

三、評估公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的主要標(biāo)準(zhǔn)

建立執(zhí)法水平評估制度是一項加強(qiáng)公安工作和隊伍建設(shè)的長效機(jī)制，是督促公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格、公正、文明、理性、平和規(guī)范執(zhí)法，引導(dǎo)執(zhí)法水平提高的重要措施。然而，該評估制度的基礎(chǔ)取決于有無科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)。因而，在此著重闡述評估公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的原則性指標(biāo)體系。

評估公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由執(zhí)法理念、執(zhí)法策略、執(zhí)法心態(tài)、執(zhí)法方式、執(zhí)法行為、執(zhí)法目的、執(zhí)法質(zhì)量、執(zhí)法效率和執(zhí)法效果等指標(biāo)組成。其中執(zhí)法理念、執(zhí)法策略和執(zhí)法心態(tài)三個指標(biāo)作為執(zhí)法者內(nèi)在因素，雖然較難評價，但其都會外化在行為、效果和方式等方面，決定或影響執(zhí)法方式、執(zhí)法行為、執(zhí)法目的、執(zhí)法質(zhì)量、執(zhí)法效率和執(zhí)法效果等指標(biāo)，并貫穿于執(zhí)法活動的全過程中，可以使人從客觀角度體察感覺到，留下深刻的印象，從而給以評價。以上九個指標(biāo)緊密相關(guān)、相互影響，共同構(gòu)成了評估公安執(zhí)法水平的指標(biāo)體系。下面闡述它們的具體評價標(biāo)準(zhǔn)。

(一)執(zhí)法理念先進(jìn)

“執(zhí)法理念”是指導(dǎo)公安執(zhí)法活動的思想觀念體系。先進(jìn)是指位于前列。先進(jìn)的執(zhí)法理念包含執(zhí)法為民、依法行政、法律面前人人平等、尊重和保障人權(quán)、公平正義和自由與秩序等理念，以及權(quán)力受制約、程序、證據(jù)和自覺接受監(jiān)督等意識。

(二)執(zhí)法策略理性

“執(zhí)法策略”是執(zhí)法者為提高執(zhí)法效能所具有的驅(qū)動與控制本人執(zhí)法行為的思維方式?！袄硇浴笔侵父拍?、判斷、推理等思維形式或思維活動。理性的執(zhí)法策略由對法律的認(rèn)知理性和執(zhí)法行為理性構(gòu)成。前者主要指對執(zhí)法者及其在執(zhí)法活動中所處的法律地位、職責(zé)、權(quán)限以及相對人的權(quán)利、義務(wù)有明確的認(rèn)知。后者主要是對自己執(zhí)法方式、執(zhí)法程序、執(zhí)法能力的自覺控制。*胡曉霞.現(xiàn)代執(zhí)法理念走向分析.人民論壇學(xué)術(shù)前沿，2010(14):90-91.認(rèn)知理性是行為理性的基礎(chǔ)，行為理性是認(rèn)知理性的延伸。具體包含： 一是冷靜執(zhí)法。不感情用事，不以權(quán)壓人，以理服人。二是科學(xué)執(zhí)法。真正做到“以法為據(jù)、依法辦事”，以良好的心理素質(zhì)、科學(xué)的方法應(yīng)對、處理各種復(fù)雜的執(zhí)法局面和案件。三是權(quán)衡執(zhí)法的利弊。慎用強(qiáng)制措施，注重統(tǒng)一執(zhí)法的法律、社會和政治效果。

(三)執(zhí)法心態(tài)平和

“執(zhí)法心態(tài)”包括執(zhí)法心理和執(zhí)法態(tài)度，是執(zhí)法者在執(zhí)法中表現(xiàn)出來的能夠直接影響其執(zhí)法結(jié)果的心理品質(zhì)和行為傾向?！捌胶汀笔侵感袨榛蜓孕袦睾?、不劇烈。平和的執(zhí)法心態(tài)就是用平等、謙和的態(tài)度和平靜的心態(tài)對待執(zhí)法對象或執(zhí)法相對人，發(fā)揮執(zhí)法者的親和力與和諧的警民關(guān)系的作用，處理各種社會矛盾糾紛，管理職責(zé)范圍內(nèi)的各種社會事務(wù)。

(四)執(zhí)法目的公正

“執(zhí)法目的”是指預(yù)先設(shè)想的執(zhí)法行為所要達(dá)到的目標(biāo)和實現(xiàn)的結(jié)果。“公正”是指公平正直、公道平等，不偏袒，不營私。公正的執(zhí)法目的要求在執(zhí)法活動中，必須以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，對一切主體、一切形式的違法犯罪行為毫無情面地進(jìn)行法律追究，決不允許任何違法犯罪分子逍遙法外。同時，以對人民的利益高度負(fù)責(zé)的精神，糾正執(zhí)法活動的偏差和失誤，有效地保護(hù)人民的合法利益。

衡量執(zhí)法目的公正的基本標(biāo)準(zhǔn)：*于吶洋.既要嚴(yán)格公正規(guī)范執(zhí)法，又要理性平和文明執(zhí)法.法制日報，2010年11月7日.一是認(rèn)定事實公正。如實反映案件的真實情況，不能先入為主或隱瞞或夸大案件事實。 二是收集證據(jù)公正。要依法全面取證，防止偏聽偏信。 三是實體處理公正。實體權(quán)利的確認(rèn)、調(diào)整和保護(hù)符合法律規(guī)定，做到罪刑相稱，罰當(dāng)其罪。四是執(zhí)行程序公正。執(zhí)法活動符合法律程序。 五是自由裁量公正。公平適度，恰到好處。六是社會反映公正。以人民群眾支持、滿意作為檢驗公正執(zhí)法的根本標(biāo)準(zhǔn)。

(五)執(zhí)法行為規(guī)范

“執(zhí)法行為”實質(zhì)是公安機(jī)關(guān)及其人民警察行使權(quán)力的行為。“規(guī)范”指明文規(guī)定或約定俗成的標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范的執(zhí)法行為是在執(zhí)法活動中，人民警察嚴(yán)格依照法定的程序、標(biāo)準(zhǔn)和條件履行執(zhí)法行為。

衡量執(zhí)法行為規(guī)范的基本標(biāo)準(zhǔn)：一是依法執(zhí)法，權(quán)責(zé)一致。二是行為舉止符合規(guī)范，使用規(guī)范用語。三是健全具有可操作性的寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策、打擊與預(yù)防以及懲治與挽救等工作制度。四是完善辦案規(guī)程、業(yè)務(wù)流程等執(zhí)法管理制度。

(六)執(zhí)法質(zhì)量優(yōu)良

“執(zhí)法質(zhì)量”是一個執(zhí)法者或一個執(zhí)法部門的執(zhí)法活動在本質(zhì)屬性上是否達(dá)到了法律的質(zhì)的規(guī)定性，即是否符合法律的適用范圍、實體規(guī)范和程序規(guī)范，是否實現(xiàn)了法律的目的、價值?！皟?yōu)良”是指良好，十分好。*閔政.公安部《關(guān)于改革完善執(zhí)法質(zhì)量考評制度的意見》解讀.人民公安報，2011年2月25日.

衡量執(zhí)法質(zhì)量優(yōu)良的基本標(biāo)準(zhǔn)：一是行政訴訟案件維持率高。二是不捕不訴不定罪的“三不”案件人數(shù)少。三是信訪案件數(shù)量少。四是不發(fā)生超期羈押問題。

(七)執(zhí)法方式文明

“執(zhí)法方式”是公安機(jī)關(guān)及其民警在執(zhí)法活動中所使用的手段、途徑、形式和方法?！拔拿鳌笔侵溉祟惿鐣M(jìn)步的狀態(tài)。

衡量執(zhí)法方式文明的基本標(biāo)準(zhǔn)：一是執(zhí)法觀念文明。二是執(zhí)法形象文明。警容風(fēng)紀(jì)嚴(yán)整，舉止端莊。三是執(zhí)法語言文明。言語中肯，法律術(shù)語規(guī)范。四是執(zhí)法行為文明。依法執(zhí)法，尊重和保障人權(quán)，以禮待人和以理服人、調(diào)解優(yōu)先以及慎用武器與警械等。

(八)執(zhí)法效率高效

“執(zhí)法效率”是公安機(jī)關(guān)及其民警在執(zhí)法工作中所投入的各種資源與所取得的成果和效益之間的比例關(guān)系。“高效”就是在單位時間里實際完成的工作量多。

衡量執(zhí)法效率高效的基本標(biāo)準(zhǔn)：一是執(zhí)法辦案的時效符合法律要求及突發(fā)事件的處置實現(xiàn)了快速反應(yīng)和協(xié)調(diào)聯(lián)動。二是執(zhí)法行為的成本低。三是執(zhí)法辦案的正確度高，冤假錯案基本杜絕。四是執(zhí)法目的和價值實現(xiàn)率高。執(zhí)法活動實現(xiàn)了切實保護(hù)公民的權(quán)利和自由，有效維護(hù)了社會治安秩序和國家安全的目的，充分體現(xiàn)了法律面前人人平等、尊重和保障人權(quán)、公平與正義、自由與秩序并重的法律價值。

(九)執(zhí)法效果一致

“執(zhí)法效果”是指公安機(jī)關(guān)及其民警的執(zhí)法活動產(chǎn)生的積極效應(yīng)和有益結(jié)果?！耙恢隆敝岗呄蛳嗤?，沒有分歧。積極的執(zhí)法效果就是要實現(xiàn)法律效果、社會效果和政治效果的有機(jī)統(tǒng)一。

衡量執(zhí)法效果一致的基本標(biāo)準(zhǔn)：一是既維護(hù)了社會秩序，又保護(hù)了公民的自由與人權(quán)。二是既維護(hù)了法律的公平正義，又促進(jìn)了社會的公平正義。三是既維護(hù)了社會穩(wěn)定，又促進(jìn)了社會和諧。四是人民群眾的安全感較大增加，對公安執(zhí)法的滿意度較大提高，公安機(jī)關(guān)的公信力大大提升。

綜上，公安執(zhí)法水平應(yīng)達(dá)到的高度是執(zhí)法理念先進(jìn)、執(zhí)法策略理性、執(zhí)法心態(tài)平和、執(zhí)法方式文明、執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法目的公正、執(zhí)法質(zhì)量優(yōu)良，實現(xiàn)法律實體公正、程序公正和結(jié)果公正，執(zhí)法活動充分體現(xiàn)法律面前人人平等、尊重和保障人權(quán)、公平與正義、自由與秩序并重的法律價值，執(zhí)法效率符合法律的時效要求，達(dá)到切實保護(hù)公民權(quán)利和自由以及有效維護(hù)社會治安秩序和國家安全的執(zhí)法目的，最終收到完善社會主義民主與法治、維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會的公平與正義、促進(jìn)社會和諧，明顯提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力和人民群眾的滿意度的執(zhí)法效果。