財(cái)政扶貧資金綜合績效評價體系研究

高 波 王善平

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷快速增長，財(cái)政扶貧資金投入力度不斷加大，農(nóng)村居民人均收入有了顯著提高，成百上千萬的農(nóng)民擺脫了貧困。盡管農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入持續(xù)增長，但城鄉(xiāng)收入差距并沒有得到有效的降低[1]。根據(jù)世界銀行( 2010) 的估計(jì)，中國仍有大量的農(nóng)民生活在貧困線以下。筆者認(rèn)為，造成當(dāng)前扶貧力度加大而減貧效果減少，甚至已脫貧人員又返貧的主要原因之一，是財(cái)政扶貧資金績效評價沒有堅(jiān)持以提高貧困戶反貧能力為導(dǎo)向的綜合績效評價體系，導(dǎo)致財(cái)政扶貧資金績效只關(guān)注貧困戶的當(dāng)期經(jīng)濟(jì)增長，沒有考慮經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，也沒有從包容性增長和可持續(xù)增長的角度分析財(cái)政扶貧資金對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長、社會績效和環(huán)境績效的影響。本文擬從財(cái)政扶貧資金使用過程的規(guī)范性、使用效果的有效性來構(gòu)建財(cái)政扶貧資金綜合考評體系，以提高財(cái)政扶貧資金的使用績效。

一、當(dāng)前財(cái)政扶貧資金績效評價體系存在的不足

財(cái)政扶貧資金績效評價是應(yīng)用科學(xué)的辦法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對財(cái)政扶貧資金使用的業(yè)績、成就和影響的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性進(jìn)行客觀公正的描述、綜合評判和報(bào)告的活動。它是為提高政府公共管理和公共服務(wù)能力而采取的以公共責(zé)任和顧客至上為理念的政府改革策略，是落實(shí)政府責(zé)任、改進(jìn)政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一個行之有效的工具。標(biāo)準(zhǔn)決定質(zhì)量，當(dāng)前財(cái)政扶貧資金績效考評試行辦法對財(cái)政扶貧目標(biāo)不夠明確，財(cái)政扶貧績效評價體系不夠完整，財(cái)政扶貧激勵機(jī)制不夠，影響了財(cái)政扶貧資金的投向和效果，導(dǎo)致財(cái)政扶貧績效不高。

1.財(cái)政扶貧資金績效評價辦法未關(guān)注抗貧能力導(dǎo)向

當(dāng)前的財(cái)政扶貧資金績效考評辦法著重強(qiáng)調(diào)的是對扶貧資金在分配、管理過程中的考評，對資金使用效果的考評只有當(dāng)年絕對貧困人口減少進(jìn)度和當(dāng)年低收入貧困人口減少進(jìn)度這兩個指標(biāo)[2]。這種評價標(biāo)準(zhǔn)僅關(guān)注貧困戶當(dāng)期收入的增長和貧困人口的下降，而沒有關(guān)注貧困戶今后收入可持續(xù)增長的影響，也沒有考慮貧困戶雖然當(dāng)期脫貧但因抗風(fēng)險能力不足而返貧的情況。越來越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，貧困主要來源于能力不足而不是收入低下，扶貧的重點(diǎn)在于重建個人持續(xù)獲取較高收入的能力。這里的能力包括自我發(fā)展能力和可持續(xù)增加經(jīng)濟(jì)收入的能力。其中，自我發(fā)展能力是貧困人口運(yùn)用所學(xué)知識、技能，獲取和利用社會資源，實(shí)現(xiàn)自身價值的能力；可持續(xù)增加經(jīng)濟(jì)收入的能力不僅限于貧困人口短期收入的增加，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)貧困人口獲取經(jīng)濟(jì)收入的持續(xù)性和年度間的相對穩(wěn)定性、增長性，以及抗擊來自自然災(zāi)害和身體病變等風(fēng)險的基礎(chǔ)、素質(zhì)和能力的增強(qiáng)。以能力為導(dǎo)向的財(cái)政扶貧資金新投向應(yīng)聚焦于貧困人口的可持續(xù)發(fā)展的能力[3]。

2.尚未建立科學(xué)、規(guī)范、合理的綜合績效評價體系

現(xiàn)行的《財(cái)政扶貧資金績效考評試行辦法》只關(guān)注經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，沒有更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展給當(dāng)?shù)貛淼纳鐣冃Ш铜h(huán)境問題。盡管貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)因國家財(cái)政扶貧資金的大量投入而有所改善，但以經(jīng)濟(jì)增長為單一目標(biāo)的這種績效考核機(jī)制要求財(cái)政扶貧資金在短期內(nèi)產(chǎn)生大的經(jīng)濟(jì)效益，這就導(dǎo)致扶貧資金被用來進(jìn)行粗放型的投資和生產(chǎn)，造成資源的過度耗費(fèi)和環(huán)境的過度污染，因而實(shí)際上使得貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的環(huán)境更加惡化。以地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長為主的考核機(jī)制固然有其科學(xué)內(nèi)涵, 但不應(yīng)將其設(shè)為單一的考核標(biāo)準(zhǔn), 還應(yīng)設(shè)立環(huán)境治理和環(huán)境保護(hù)考核機(jī)制、地方應(yīng)急能力考核機(jī)制和自主創(chuàng)新能力考核機(jī)制等，這樣才能轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)形勢的變化，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

3.考評主體缺乏獨(dú)立性

在考評方式上，《財(cái)政扶貧資金績效考評試行辦法》規(guī)定由財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦邀請有關(guān)部門(如審計(jì)署、國家統(tǒng)計(jì)局)及有關(guān)專家參與考評。這樣做的目的是要確保財(cái)政扶貧資金績效考評的結(jié)果客觀、公正、公開、規(guī)范，從而有利于考評結(jié)果的運(yùn)用。但是，這種績效考評方式存在考評主體獨(dú)立性不夠的問題，財(cái)政扶貧資金實(shí)施主體一般是各省市扶貧辦，財(cái)政扶貧資金管理與考核主體也是扶貧辦，它既是運(yùn)動員又是裁判員，不利于資金投向的客觀、公正、公開、規(guī)范。

此外，扶貧項(xiàng)目的客體是貧困戶，受益主體是貧困戶，而貧困戶的確定是以家庭收入為標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮到貧困戶是否具有抗貧能力，導(dǎo)致扶貧資金投向絕對貧困人群。

二、財(cái)政扶貧資金綜合績效評價體系的理論依據(jù)

財(cái)政扶貧資金績效評價體系應(yīng)包括三個方面的內(nèi)容：一是經(jīng)濟(jì)績效，二是社會績效，三是環(huán)境績效。經(jīng)濟(jì)績效表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的改善，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大；社會績效是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的社會全面進(jìn)步，包括居民生活水平和生活質(zhì)量的普遍改善，社會公共產(chǎn)品供應(yīng)增長，社會治安狀況良好，就業(yè)水平穩(wěn)定增長，公民素質(zhì)不斷提高，社會環(huán)境不斷優(yōu)化以及社會群體之間、民族之間的和諧發(fā)展等；環(huán)境績效主要體現(xiàn)在貧困地區(qū)環(huán)境的保護(hù)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、環(huán)境資產(chǎn)的投入等。

1.財(cái)政扶貧資金綜合績效評價體系應(yīng)體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的要求

財(cái)政扶貧資金的投入促進(jìn)了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，但過去一直把經(jīng)濟(jì)的數(shù)量增長視為經(jīng)濟(jì)增長的全部, 所有考核指標(biāo)都著眼于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)數(shù)量的擴(kuò)大,卻很少考慮經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的提高。經(jīng)濟(jì)增長既有量的要求，又有質(zhì)的規(guī)定性，是數(shù)量和質(zhì)量的統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)增長數(shù)量是從整個經(jīng)濟(jì)量的變化上來描述經(jīng)濟(jì)增長的, 而經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量則從經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在性質(zhì)上來反映經(jīng)濟(jì)增長。對經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)在性質(zhì)的判斷既要從其動態(tài)過程中考察, 也涉及到經(jīng)濟(jì)增長的后果和前景問題, 即經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量是從過程和結(jié)果上來評判的。在經(jīng)濟(jì)增長的過程方面, 經(jīng)濟(jì)增長的投入產(chǎn)出效率、經(jīng)濟(jì)增長的動力結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)增長的波動問題構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的主要內(nèi)容。而從經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)果來看, 經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量主要涉及到經(jīng)濟(jì)增長的福利變化與成果分配, 以及資源利用和生態(tài)環(huán)境的代價問題[4]。從經(jīng)濟(jì)資源增長的過程來說，主要是考察經(jīng)濟(jì)資源的使用效率和增長的可持續(xù)性。經(jīng)濟(jì)資源使用效率的高低決定了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品的多少及好壞，因而經(jīng)濟(jì)資源的使用效率即經(jīng)濟(jì)效益的高低便是決定經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的主導(dǎo)因素。從經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)果來看，經(jīng)濟(jì)增長的環(huán)境代價、收入差距、福利狀況等因素應(yīng)作為評價經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的重要依據(jù)[5]。因此，在對財(cái)政扶貧資金績效進(jìn)行考核時，就不僅要考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效，還要考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的社會績效和生態(tài)績效。

2.綜合績效評價是包容性增長的本質(zhì)要求

包容性增長的核心內(nèi)容是公平合理地分享經(jīng)濟(jì)增長成果，促進(jìn)發(fā)展的協(xié)調(diào)與均衡。包容性增長作為一種發(fā)展理念, 與我國的科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會的理念一脈相承；作為一種發(fā)展方式, 對我國扶貧政策的制定具有重要的意義。包容性增長下的績效考評體系要求應(yīng)在推進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時, 關(guān)注社會績效，把重點(diǎn)放在農(nóng)村地區(qū)開發(fā)性扶貧、居民基本養(yǎng)老、醫(yī)療健康服務(wù)等一系列社會保障事業(yè)方面，加強(qiáng)政策的傾斜性并提高政策執(zhí)行的力度，以提高人均福利水平, 較好地實(shí)現(xiàn)社會成員共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的目標(biāo)。下一階段的扶貧政策要在以下方面取得重大突破：建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會保障體系，使貧困人群獲得與經(jīng)濟(jì)增長相適應(yīng)的高水平的社會保障；加強(qiáng)社會保險、社會救助、社會福利的銜接和協(xié)調(diào)[7]。

3.綜合績效評價是貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的需要

可持續(xù)發(fā)展是“既滿足當(dāng)代人的需求，又保護(hù)生態(tài)環(huán)境，不對后代人滿足其自身需求的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。這一共識包含的內(nèi)容很廣，既包含當(dāng)代人的需要又包含后代人的需要，既包含國家主權(quán)、國際公平，又包含自然資源、生態(tài)抗壓力，環(huán)保與發(fā)展相結(jié)合?？沙掷m(xù)發(fā)展是人類對工業(yè)文明以來所走道路反思的結(jié)果，是人類為克服一系列經(jīng)濟(jì)社會問題，特別是全球性的環(huán)境污染問題和廣泛的生態(tài)破壞以及由于它們?nèi)咧g關(guān)系失衡所做出的理性抉擇。在我國扶貧開發(fā)過程中，必須與資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，與計(jì)劃生育相結(jié)合，控制貧困地區(qū)人口的過快增長，實(shí)現(xiàn)資源、人口和環(huán)境的良性循環(huán)，提高貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的能力。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是人類社會的共同要求，也是我國的基本國策之一，因此在扶貧開發(fā)工作中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地堅(jiān)持以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)原則，以人為本，強(qiáng)調(diào)貧困群體脫貧致富的能力培育，強(qiáng)調(diào)改善貧困群體生產(chǎn)生活環(huán)境的生存需求。同時，扶貧開發(fā)工作應(yīng)關(guān)注環(huán)境保護(hù)與合理開發(fā)。關(guān)注環(huán)境一方面強(qiáng)調(diào)對自然環(huán)境和生產(chǎn)生活環(huán)境的有效保護(hù)，另一方面也強(qiáng)調(diào)對環(huán)境污染源的有效防治。在進(jìn)行績效考評時，也應(yīng)當(dāng)以可持續(xù)發(fā)展為宗旨，考評的內(nèi)容既包括經(jīng)濟(jì)績效、社會績效，也要注重生態(tài)績效。

三、財(cái)政扶貧資金綜合績效評價體系的構(gòu)建

基于以上分析，筆者擬按照保證財(cái)政扶貧資金的經(jīng)濟(jì)性、規(guī)范性和有效性原則，構(gòu)建包括經(jīng)濟(jì)績效、社會績效和環(huán)境績效的財(cái)政扶貧資金績效體系。

1.資金使用合規(guī)性指標(biāo)

根據(jù)資金運(yùn)行過程涉及的各個環(huán)節(jié)，可設(shè)計(jì)以下二級指標(biāo)：(1)預(yù)算編制的合規(guī)性。該指標(biāo)具體又包括以下三級指標(biāo)：預(yù)算編制流程的規(guī)范性、預(yù)算內(nèi)容的規(guī)范性。(2)執(zhí)行過程的合規(guī)性。執(zhí)行過程包括資金撥付、使用等一系列環(huán)節(jié)，因此，該指標(biāo)可具體化為以下三級指標(biāo)：資金到位率、資金違規(guī)率等。

2.資金使用效率指標(biāo)

該類指標(biāo)主要反映扶貧部門對專項(xiàng)扶貧資金在不同扶貧項(xiàng)目之間進(jìn)行合理配置的職責(zé)履行情況，主要包括資金使用的經(jīng)濟(jì)性和效率性。經(jīng)濟(jì)性是指輸入成本的降低程度，主要強(qiáng)調(diào)成本收益比，它通常以低成本投入而獲得的資金節(jié)省為量度。效率性是一個組織或一種活動的產(chǎn)出與其投入之間的關(guān)系，主要關(guān)注投入產(chǎn)出比，最常用的效率測定的概念是勞動生產(chǎn)率及單位成本。包括以下二級指標(biāo)：(1)資金結(jié)構(gòu)效率。該指標(biāo)主要考察專項(xiàng)財(cái)政資金在不同項(xiàng)目之間、不同用途之間的分配結(jié)構(gòu)，以及資金投入的拉動效應(yīng)。具體可包括以下三級指標(biāo)：項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)占部門總經(jīng)費(fèi)的比重、各類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)總額的比重、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)利用率、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)拉動力系數(shù)，等等。(2)資金產(chǎn)出效率。該指標(biāo)主要從整體上考察專項(xiàng)財(cái)政資金投入與產(chǎn)出之間的對比情況。具體可包括以下三級指標(biāo)：經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入的比率、扶貧產(chǎn)出與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入的比率，等等。(3)項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。該指標(biāo)主要從整體上考察專項(xiàng)財(cái)政資金的分配和運(yùn)用是否達(dá)到了預(yù)期的扶貧政策目標(biāo)。該指標(biāo)需要請專家來評價。專家評價的主要內(nèi)容包括以下幾個方面：一是項(xiàng)目資金投向是否符合扶貧政策目標(biāo)和整體扶貧規(guī)劃，二是項(xiàng)目資金投入是否與其他扶貧政策工具相協(xié)調(diào)，三是扶貧項(xiàng)目資金投入是否符合國家或地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體戰(zhàn)略規(guī)劃，四是項(xiàng)目資金投入有無干擾市場機(jī)制在扶貧領(lǐng)域的正常運(yùn)行[8]。

3.資金使用效果指標(biāo)

該類指標(biāo)主要關(guān)注財(cái)政扶貧資金的使用效果。按照國家自然科學(xué)基金課題組對《反貧能力提高導(dǎo)向的財(cái)政扶貧研究：扶貧標(biāo)準(zhǔn)、績效評價與審計(jì)監(jiān)管》的研究，筆者認(rèn)為該指標(biāo)應(yīng)包括以下內(nèi)容：(1)經(jīng)濟(jì)效率。具體可包括以下二級指標(biāo)：個體收入增加、集體收入增加、貢獻(xiàn)稅金等。三級指標(biāo)：貧困人口人均收入年增加率、貧困人口五年收入平均增長速度、貧困人口收入年增加額÷學(xué)習(xí)與培訓(xùn)支出年增加額、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增長率、村辦企業(yè)增加值年增長率、村辦企業(yè)利潤年增長率、財(cái)政扶貧企業(yè)利潤年增長率、財(cái)政扶貧企業(yè)利潤年增長率、村辦企業(yè)稅收年增加率、村辦企業(yè)分紅派息年增加率、村辦企業(yè)稅、利增加額÷財(cái)政扶貧投入增加。(2)社會效率。具體可包括以下二級指標(biāo)：減貧直接效果、教育培訓(xùn)業(yè)績、醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。三級指標(biāo)：絕對貧困人口減少率、低收入人口減少率、學(xué)齡兒童在校率、16歲以上青年參加職業(yè)技能培訓(xùn)率、參加培訓(xùn)后的就業(yè)率、財(cái)政扶貧資金投入教育培訓(xùn)年增加率、每千人擁有醫(yī)生數(shù)、每千人擁有病床數(shù)、貧困人口參加農(nóng)村醫(yī)療保險比率、貧困人口醫(yī)療保險報(bào)銷額的年增長率、通公路村數(shù)增加率、通廣播、電視、電話村數(shù)增加率、飲用水安全有保障村民數(shù)增加率、農(nóng)田水利設(shè)施可用率。(3)生態(tài)效率。具體可包括以下二級指標(biāo)：土地利用效率、植被保護(hù)業(yè)績、環(huán)能技術(shù)推廣業(yè)績等。三級指標(biāo)：有效灌溉面積增加率、荒地減少率、土地整理復(fù)墾率、農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)率、退耕還林還草率、森林覆蓋率、植樹造林率、沼氣入戶率、太陽能入戶率、村辦企業(yè)百元產(chǎn)值能耗降低率。

4.構(gòu)建綜合績效評價體系的作用和意義

發(fā)展的實(shí)質(zhì)是人的發(fā)展，是人類在自然歷史演進(jìn)中不斷追求自由而全面發(fā)展的過程，或者說，是人類維持生存、實(shí)現(xiàn)獨(dú)立自主和獲得自由而不斷增進(jìn)其力量和價值的歷史過程。經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，社會績效反映人與社會的和諧相處，而生態(tài)績效則體現(xiàn)生態(tài)資源消耗的代際平衡。綜合績效評價體系的構(gòu)建能為貧困地區(qū)自我發(fā)展提供動力。扶貧資金分配和扶貧項(xiàng)目選擇過程中若更多地關(guān)注貧困人口反貧能力的提高，而非單純地提供生活必需品以消除物質(zhì)貧困，可以變?nèi)丝趬毫閯趧恿Y源優(yōu)勢，改變貧困地區(qū)用破壞生態(tài)平衡和污染環(huán)境的方式追求發(fā)展的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。構(gòu)建起綜合績效評價體系后，將會引導(dǎo)財(cái)政扶貧資金投向貧困地區(qū)人力資本的建設(shè)，大力開展教育培訓(xùn)，重點(diǎn)扶持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)貧困地區(qū)的農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，激活貧困地區(qū)的內(nèi)在生產(chǎn)力，為貧困地區(qū)發(fā)展和貧困人口提高反貧能力、脫貧致富創(chuàng)造條件。同時，生態(tài)績效的考核將充分認(rèn)識保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要性、艱巨性、長期性，避免傳統(tǒng)的以犧牲環(huán)境為代價實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式，加大保護(hù)生態(tài)環(huán)境的力度，逐步改善生態(tài)環(huán)境，不斷提高發(fā)展的質(zhì)量和效益，尋求一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的可持續(xù)發(fā)展道路。