ADR視野下高校人民調(diào)解制度探析

(徐州工程學院，江蘇 徐州 221111)

1 問題的提出

改革開放以來，中國法治建設(shè)取得了巨大成就，以憲法為中心的社會主義法律體系已基本形成，尊重權(quán)利、制約權(quán)力日益成為治理的核心理念。在這一進程中，新舊觀念的碰撞，價值矛盾和權(quán)利沖突，正使傳統(tǒng)的高校管理工作面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，而被迫經(jīng)歷一場適應國家法治發(fā)展的深刻變革。

法治理念的深入在高校管理中產(chǎn)生了深刻的烙印，《教育法》、《高等教育法》等法律規(guī)定進一步明確了高校的法律地位，即高校作為獨立的教育機構(gòu)法人享有自主管理權(quán)，“應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理”。高校與學生、教職工等學校成員之間的關(guān)系由過去單一的行政管理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓申P(guān)系與民事法律關(guān)系共存的狀態(tài)。伴隨著學校成員權(quán)利意識不斷覺醒，他們在不斷尋找話語權(quán)，“為權(quán)利而斗爭”，高校與學校成員之間的糾紛呈現(xiàn)多元化、復雜化的趨勢①。

為全面落實依法治國要求，大力推進依法治校，2012年教育部制定了《全面推進依法治校實施綱要》，要求高校應“把法治作為解決校內(nèi)矛盾和沖突的基本方式”，“要特別注重和發(fā)揮基層調(diào)解組織、教職工代表大會、學生團體和法制工作機構(gòu)在處理糾紛中的作用，依法妥善、便捷地處理學校內(nèi)部各種利益糾紛。”在大調(diào)解②背景下，高校應當探索更為公正、高效的糾紛解決機制，采用非訟方式解決高校學生管理中的糾紛，在高校設(shè)立人民調(diào)解委員會適合這一時代背景，具有不可替代的優(yōu)越性。

2 高校人民調(diào)解委員會制度之理性分析

2.1 高校人民調(diào)解制度的內(nèi)涵分析

ADR(alternative dispute resolution)即替代性糾紛解決方式，原指20世紀逐步發(fā)展起來的各種訴訟外糾紛解決方式，現(xiàn)已引申為世界各國普遍存在的訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機制的總稱。ADR起源于美國，后來為世界各國所青睞，甚至被稱為是“福利國家通向正義之路改革的第三次浪潮”。究其原因，是它所表達的思想和追求的目標，是人類的共識，即和平與安寧。ADR的突出特點表現(xiàn)為：一是程序上的非正式性(簡易性和靈活性)；二是糾紛解決基準上的非法律化；三是糾紛解決主體具有非職業(yè)化特征；四是性質(zhì)和形式的民間化(社會化)或多樣化；五是糾紛解決者與當事人之間的關(guān)系屬于非權(quán)力化的水平(horizontal)或平等性構(gòu)造；六是糾紛解決過程和結(jié)果的互利性和平和性(非對抗性)。在訴訟資源緊張的今天，人們更趨向于選擇ADR模式解決糾紛。

調(diào)解制度是ADR一種重要表現(xiàn)形式，強調(diào)當事人對于糾紛解決程序以及實體結(jié)果的合意與選擇，最大限度地保障當事人“接近正義”的權(quán)利。在構(gòu)建和諧校園的背景下，我們更趨向于通過完善的調(diào)解制度，解決高校校內(nèi)存在的各種糾紛。高校人民調(diào)解制度是指在高校設(shè)立人民調(diào)解委員會對教育糾紛、勞動糾紛等校內(nèi)糾紛進行調(diào)解的制度。調(diào)解主體是由法學專家或者法學專業(yè)學生擔任的人民調(diào)解委員會，調(diào)解的范圍包括高校與學生之間、高校與教職工之間以及學生成員之間的矛盾糾紛。

2.2 高校人民調(diào)解制度的價值分析

2.2.1 高校人民調(diào)解制度的效率價值

訴訟具有解決糾紛、實現(xiàn)個人權(quán)利的作用，其解決糾紛具有權(quán)威性與正統(tǒng)性的特點，但是實際上訴訟也存在著許多局限性。一方面，訴訟是一種成本相當高的制度，當事人需要耗費相當多的物力、財力以及時間，尤其是在當前“訴訟爆炸”的背景之下，選擇訴訟解糾紛將會花費更加高昂的代價。另一方面，所謂通過訴訟達到的判決使得糾紛得到解決指的只是以既判力為基礎(chǔ)的強制性解決。這里所說的“解決”并不一定意味著糾紛在社會和心理的意義上也得到真正的解決。因此，對于高校訴訟糾紛解決方式的上述局限性，高校人民調(diào)解委員會制度恰恰予以彌補，在糾紛解決過程中，該制度充分發(fā)揮爭議雙方當事人的自主性，訴訟機制中的“對抗與沖突”在此演化為“緩和與交流”，不但能相對快速地化解糾紛，而且在很多情況下能夠?qū)崿F(xiàn)高校內(nèi)部糾紛當事人的雙贏。

2.2.2 高校人民調(diào)解制度的正義價值

古希臘的杰出思想家亞里士多德認為，正義是指“人們在社會關(guān)系中所產(chǎn)生的一種美德”；美國哈佛大學羅爾斯教授在其著作《正義論》中指出，正義是“社會制度的首要價值”，正義的對象是“社會的基本結(jié)構(gòu)——即用來分配公民基本權(quán)利和義務、劃分有社會合作產(chǎn)生的利益和復旦的主要制度”。糾紛當事人在選擇某種程序解決沖突時，存在兩個預期，第一個是要求得到公正的結(jié)果，即保障當事人的實體權(quán)益，被稱為實質(zhì)正義；第二個是要求糾紛解決過程中得到公正的待遇，即保障當事人的程序利益，被稱為程序正義。調(diào)解由于其自身的反程序特征，不以法律為依據(jù)，更著重從雙方具體情況出發(fā)，尋求當事人本身最適合的解決策略，這樣恰恰能彌補訴訟本身無法消除的內(nèi)在矛盾，以實現(xiàn)當事人之間的實質(zhì)正義。

2.2.3 高校人民調(diào)解制度的秩序價值

美國著名法理學家博登海默認為，秩序是指“意指在自然進程和社會進程中都存在著某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性?！苯⒉⒕S護一定的秩序是高校管理的目的之一，秩序價值被認為是保障深化高校改革、促進高校發(fā)展的重要力量。校內(nèi)糾紛和沖突影響了高校有序運轉(zhuǎn)，調(diào)解制度由于其特有的溝通性和讓諒性，更容易實現(xiàn)糾紛雙方當事人的相互理解，使糾紛得到徹底的解決，維護和諧穩(wěn)定的校園秩序。

2.3 高校人民調(diào)解制度的實證分析

在大調(diào)解的社會背景之下，同時鑒于調(diào)解制度解決高校糾紛的諸多優(yōu)勢，許多高校已開始了諸多嘗試，譬如設(shè)立旨在解決學校成員之間民事糾紛的高校調(diào)解委員會，具有代表性的是由法學專業(yè)學生和法學專家組成，調(diào)解高校學生社區(qū)成員之間矛盾的浙江萬里學院人民調(diào)解委員會；又如旨在解決學校與教職工矛盾糾紛的勞動爭議調(diào)解委員會，包括四川大學人事爭議調(diào)解委員會、北京交通大學后勤集團勞動爭議調(diào)解委員會、武漢大學勞動人事爭議調(diào)解委員會等。這些調(diào)解組織在一定范圍內(nèi)起到了解決校內(nèi)糾紛的作用，在一定程度上維護了校園的穩(wěn)定和諧。但無可避免的，其組織構(gòu)建工作仍然存在著或多或少的紕漏，包括機制內(nèi)在以及調(diào)解范圍等方面的缺位，在一定程度上影響了其息爭作用。

2.3.1 調(diào)解組織成立缺乏規(guī)范性

當前許多高校成立的調(diào)解委員會多由學生或者校外專家組成，并不完全符合法律規(guī)定的生效要件。根據(jù)《中華人民共和國人民調(diào)解法》第七條、第九條規(guī)定，“人民調(diào)解委員會是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織”，“企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立的人民調(diào)解委員會委員由職工大會、職工代表大會或者工會組織推選產(chǎn)生”。高校作為法人單位，成立依據(jù)法律規(guī)定成立校內(nèi)調(diào)解組織，從而保證調(diào)解組織的規(guī)范性。

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2.3.2 高校人民調(diào)解制度的內(nèi)涵分析

程序是公正、合理、及時解決糾紛的有力保證，然而高?，F(xiàn)行調(diào)解程序不夠完備，缺乏基本程序保證，當事人很可能因為程序不公而對調(diào)解結(jié)果產(chǎn)生不滿，從而使調(diào)解協(xié)議難以自覺履行。

2.3.3 調(diào)解協(xié)議的效力不明

當事人選擇糾紛解決方式的主要考慮因素之一是結(jié)果的約束力，目前存在的多數(shù)高校校內(nèi)調(diào)解組織，由于沒有嚴格按照法律規(guī)定設(shè)置，調(diào)解程序也不盡完善，從而無法保證其調(diào)解協(xié)議的約束力。

3 構(gòu)建高校人民調(diào)解委員會之對策

高校校內(nèi)調(diào)解機制的產(chǎn)生與高校教育體制改革中矛盾糾紛突顯的現(xiàn)狀相適應，并能夠在緩和高校與學校成員之間的矛盾、維護校園和諧方面卓有建樹，可以說是高校法治化建設(shè)提高的表現(xiàn)。然而，如前所述，現(xiàn)行高校調(diào)解組織存在諸多不足，筆者欲提出以下若干完善對策。

3.1 轉(zhuǎn)變治理理念，尊重權(quán)利，全面推進依法治校

高校管理工作的價值導向，過去主要是著眼于有效地規(guī)范和維護正常的學校教育秩序，而對于如何“維護人的權(quán)益”重視不夠。伴隨我國的法治進程,高校管理的傳統(tǒng)理念正在面臨挑戰(zhàn)。教育部《全面推進依法治校實施綱要》中指出，要全面推動教育行政管理體制以及學校內(nèi)部管理體制的改革、創(chuàng)新，在依法行政、依法治校的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府、學校、社會之間新型關(guān)系，加快建設(shè)現(xiàn)代學校制度。高校應當實現(xiàn)從“權(quán)力至上”到“法律至上”、從“權(quán)力本位”到“權(quán)利本位”的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變治理理念，運用法律意識和法律思維進行管理，形成以尊重權(quán)利、追求正義為核心的高校治理文化和內(nèi)化于高校主體內(nèi)心的行為模式，最終使法治成為高校治理的普遍性規(guī)則，促進高校主體以“文化”的自覺性踐行法治精神，真正實現(xiàn)依法治校。

3.2 規(guī)范設(shè)立程序，建立中立、專業(yè)的高校人民調(diào)解委員會

糾紛解決的主體的認同感，是構(gòu)建正當解決機制的核心。今后的實踐中，在組織高校人民調(diào)解委員會時應考慮以下具體問題：

人民調(diào)解委員會是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。高校設(shè)立人民調(diào)解委員會應當嚴格按照《人民調(diào)解法》規(guī)定，由教職工代表大會、工會以及學代會組織推選產(chǎn)生。人民調(diào)解委員會委員每屆任期三年，可以連選連任。

3.2.2 保證高校人民調(diào)解委員會的中立性

該委員會系受理校內(nèi)糾紛的常設(shè)機構(gòu)，該機構(gòu)應獨立于學校其他部門，其成員不能是處分規(guī)定的制定者，更不能是處分決定的執(zhí)行者，該機構(gòu)成員應當由與糾紛案件無關(guān)的教師代表、學生代表和法學專家組成。對于一般性糾紛，高校人民調(diào)解委員會可以根據(jù)當事人申請進行調(diào)解，調(diào)解后應形成書面的調(diào)解書。對于涉嫌違反校內(nèi)規(guī)定的行為，高校人民調(diào)解委員會應當適用聽證程序解決。

3.2.3 提高高校人民調(diào)解委員會的專業(yè)性

高校人民調(diào)解委員會在經(jīng)推選產(chǎn)生的基礎(chǔ)上，在選聘調(diào)解員時，具有法學背景知識人員必須占一定比例。同時，應強化調(diào)解員專業(yè)知識統(tǒng)一培訓工作，開展新式多樣的法律知識教育活動，如案例模擬分析、法院旁聽等等。

3.3 完善制度建設(shè)，明確適用范圍，增強調(diào)解協(xié)議約束力

規(guī)范作為高校糾紛解決的參考標準，具有重要意義。除了本身決定了最終解紛結(jié)果的正當性之外，規(guī)范還能通過其合理性給予裁判者更多斡旋空間。學生對正式的法律規(guī)范具有較為強烈的援引偏好，這與他們作為高層次受教育者的身份訴求是吻合的。因此，妥善解決高校糾紛的前提，應是先行構(gòu)建完備的規(guī)范，重點明晰在糾紛解決過程中學校成員的權(quán)利義務和高校管理權(quán)限的界定，以形成有效的調(diào)解程序。

高校應當按照《中華人民共和國人民調(diào)解法》的規(guī)定，制定適合本校實際的調(diào)解辦法，如xxx大學校內(nèi)糾紛調(diào)解辦法。首先,應明確調(diào)解辦法適用范圍。高校與學生之間、高校與教職工之間、學生與教師之間、學生之間等各類校內(nèi)民事糾紛，均可由高校人民調(diào)解委員會進行調(diào)解。其次，應突出糾紛當事人的平等參與性。法律面前人人平等意味著無差別對待，權(quán)利義務相當，即不允許出現(xiàn)無義務的權(quán)利和無權(quán)利的義務。平等參與性就是保障糾紛當事人在相同條件下(時間、方式、內(nèi)容、數(shù)量等因素相同)從程序程序主持者處獲得相關(guān)信息，同時具有相同的機會向程序主持者陳述自己的看法。高校人民調(diào)解委員會應告知當事人有權(quán)進行陳述、申辯，有權(quán)舉證和申請回避等。再次，應保證糾紛解決過程的公開性。在尊重當事人意愿的基礎(chǔ)上，所有的程序要公開、透明，糾紛的調(diào)解程序要形成書面報告，當事人可以進行查閱。最后，應增強調(diào)解協(xié)議的法律效力。高校糾紛調(diào)解辦法中，應明確糾紛雙方當事人可依照人民調(diào)解法等法律，自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)，共同向調(diào)解組織所在地基層人民法院申請“司法確認”③調(diào)解協(xié)議，從而保證調(diào)解協(xié)議的法律約束力。

結(jié)語

黨的十八大提出了法治是治國理政的基本方式，而運用法治思維和法治方式治國理政是法治作為治國理政基本方式的內(nèi)在的、必然的要求。在法治背景下，高校管理工作的價值導向，應由原來的著眼于“有效地規(guī)范和維護正常的學校教育秩序”，向“維護人的權(quán)益”轉(zhuǎn)變，應當以健全權(quán)利保障和救濟機制為著力點，增強運用法治思維和法律手段解決學校改革發(fā)展中突出矛盾和問題的能力，全面提高學校依法管理的能力和水平。對于日益增多的高校涉校糾紛，傳統(tǒng)的申訴方式難以解決問題，將ADR模式引入高校，建立高效便捷、科學合理的高校人民調(diào)解制度，會更為有效地化解涉校矛盾糾紛，進一步維護校園穩(wěn)定。

【注釋】

①2006年1月，北京一所大學10名學生因不服學校的開除決定向北京市教委提出申訴請求。 2007年9月，江蘇省某高校教師張某以該校迎接本科教學評估造假，侵犯其署名權(quán)為由將校方推上被告席。2009年5月，一名受記過處分的學生起訴中央美術(shù)學院。

②大調(diào)解主指人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解，均是通過第三方介入當事人之間的矛盾糾紛，通過疏導、說理來解決糾紛，達成協(xié)議。

③司法確認制度是指調(diào)解協(xié)議經(jīng)調(diào)解組織和調(diào)解員簽字蓋章后，由雙方當事人共同到人民法院申請確認其法律效力的制度，經(jīng)確認的調(diào)解協(xié)議獲得強制執(zhí)行力。2012年在《民事訴訟法》修改中，增加了第一百九十四條規(guī)定，申請司法確認調(diào)解協(xié)議，由雙方當事人依照人民調(diào)解法等法律，自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)，共同向調(diào)解組織所在地基層人民法院提出。

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