淺析我國人民代表大會制度的改革與完善
——以人民代表大會的職權為重點

張飛 宋芹

(1.云南大學公共管理學院， 云南 昆明 650091)

黨的十八大報告對我國政治發(fā)展道路和政治體制改革作了重要論述，把人民代表大會制度的改革和完善放在政治體制改革建設內(nèi)容的突出位置。人民代表大會制度就是“以人民代表大會為核心和主要內(nèi)容的政權組織形式”①，要完善人民代表大會制度就要求人民代表大會職權合理化。改革開放以來，我國人民代表大會的職權范圍、行使方式等方面也經(jīng)過了一系列改革，取得豐富的成果，各級人大的權力得到了有效發(fā)揮。但是，我國人大在履行職權的過程中還存在一些問題。因此，要改革和完善人民代表大會制度，迫切要求加強和改善黨的領導，轉變黨的執(zhí)政理念和領導方式，防止國家權力過度集中；迫切需要充分發(fā)揮人民代表大會依照憲法和法律行使國家權力的作用，行使其職權。

1 人民代表大會職權的內(nèi)涵及分析的重要意義

1.1 人民代表大會職權的內(nèi)涵

人民代表大會，即中國特色的“議會”機關，是中國式民主政治的基本形式。中國憲法規(guī)定，人民代表大會是國家權力機關②。其廣義包括代表大會全體會議及由它產(chǎn)生的常委會和專門委員會。狹義僅指代表大會全體會議，本文以狹義為主要分析對象。人民代表大會職權是指國家權力機關在一定時期內(nèi)，根據(jù)社會需要，在國家經(jīng)濟、政治、文化等管理發(fā)展過程中所擔負職權。主要包括立法職權、決定職權、任免職權和監(jiān)督職權等。人大職權的本質是人大主體行使國家權力的具體表現(xiàn)，在全國人大及其常委會的基本職權中，立法職權是最重要、最主要的職權；監(jiān)督職權是最廣泛、最經(jīng)常的職權；而且各級人大是所在地方的最高國家權力機關，地方人大跟全國人大一樣，行使相應的職權。

1.2 人民代表大會職權進行分析的意義

江澤民曾明確指出，“堅持和完善人民代表大會制度是政治體制改革的重要內(nèi)容”③。黨的十八大報告強調(diào)，“必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進政治體制改革”④，完善人民代表大會制度。人民代表大會職權是人民代表大會制度研究的核心內(nèi)容，人民代表大會制度的完善主要還是人民代表大會的組織、職權和行使職權的方式改革創(chuàng)新的結果。人民代表大會在整個國家政治體制中具有最高地位，其他國家機關由人大選舉產(chǎn)生并對它負責，受其監(jiān)督。因此，對人民代表大會職權問題的分析可以充分揭示各級人大運行機制和規(guī)律，對于促進人大職權改革和發(fā)展，為我們檢視、完善和發(fā)展社會主義民主理論提供新的視點。

2 人民代表大會及人大常委會的職權分工分析

習近平總書記在第十二屆全國人民代表大會第一次會議的閉幕會上的講話中9次提到“中國夢”，11次提到“人民”，中華民族的獨立、復興與人民的實際幸福聯(lián)系起來體現(xiàn)馬克思主義的人本思想，“中國夢”蘊含深刻的馬克思主義人本思想。

在此次會議上，習近平總書記還指出：“實現(xiàn)偉大中國夢，必須走中國道路，必須弘揚中國精神，必須凝聚中國力量。⑦”用三條主線闡明了“中國夢”的實現(xiàn)必須以人為本：人民自主的尋找的道路是中國道理；人民經(jīng)歷千年自我培育的精神是中國精神；凝聚人民自覺投入社會建設的力量是中國力量。

2.1 全國人大和地方人大的立法權限分析

1982年以來，我國人大立法職權在不斷完善，由中央一級立法發(fā)展到中央和地方四級立法體制，地方立法權明顯擴大：“一是執(zhí)行性立法權，即結合本地實際，制定實施國家法律、行政法規(guī)的執(zhí)行性規(guī)定；二是自主性立法權，即可以相對獨立地制定針對地方性事務的法規(guī)；三是先行性立法權，也稱‘實驗立法’”⑤。雖然立法法已明確地方立法的大致范圍和創(chuàng)新空間，但是現(xiàn)在立法權在中央集權和地方分權的度的把握上，卻存在很大的爭議。

一是中央雖然有至上的立法權，但概括性、原則性很強，不便實施。我國對中央立法作了較為全面的規(guī)定，但對地方立法的規(guī)定很模糊，而且在實際執(zhí)行中可能解釋得很寬，也可能解釋得很窄，彈性空間很大。

二是隨著地方立法權的擴大，立法具有具體性，適應性，卻受到很多限制。比如，《行政許可法》頒布以后地方性法規(guī)在行政許可的設定種類、幅度、許可行為客體等方面受到限制，再加上國務院行政法規(guī)、各部委規(guī)章的實施，對地方立法無所不涉的限制，地方立法的立法范圍被限制。

三是地方人大及常委會的立法主要對象是地方事務，然而有的地方事務一方面屬于地方范圍，另一發(fā)面又涉及與其他地區(qū)甚至國外的關系。如果我們僅僅依靠地方立法不能妥善解決，需要中央立法從宏觀上加以解決。

2.2 全國人大和地方人大的決定職權分析

2.2.1 全國人大及其常委會的決定職權

我國憲法和組織法對全國人大及其常委會的決定職權作了列舉性的規(guī)定。如決定戰(zhàn)爭和和平的問題；決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布；國務院各部委的建制等等事項。雖然全國人大對各方面工作有決定職權，但是“重大事項決定的范圍”卻沒有清楚界定，憲法只通過列舉顯然已不能滿足社會日益發(fā)展的需要，不能解決人大和黨、政府的決策之間存在的爭議，在面臨全國性重大問題或進行改革發(fā)展時到底誰來決定，誰決定比較合理是不明確的。常常出現(xiàn)幾十、幾百億的項目不經(jīng)過人大審議決定就立項了，政府拆遷工作主要依據(jù)黨和政府的政策及規(guī)范性文件還是人大的重大決定，出現(xiàn)人大決定地位懸浮狀態(tài)。

2.2.2 地方人大及其常委會的決定職權

地方人大及其常委會的決定職權是對社會發(fā)展、人民利益的重要事務做出具體決定。它代表人民的愿望，人民的切身利益，但是也存在很多問題。首先是黨關于重大事項的決定權大于地方人大的決定權。人大在現(xiàn)實的運作過程中完全受制于同級黨委，地方人大常委會對如何行使職權是不清楚的，處于盲目狀態(tài)；出現(xiàn)部分地方黨委的決策權常常取代其決定權，一般不把黨委的意志通過人大立法轉化為公共意志。而且地方政府由于人事任免權等原因更愿意服從黨委的決定和主張，導致人大的決定權不起實質性權威作用。其次是督辦行使不充分。全國各級人大都存在一個問題：只決定，不執(zhí)行，而沒有法律對人大跟蹤監(jiān)督以及責任追究的具體方案做出決定，有些地方人大雖然積極采取各種監(jiān)督以確保執(zhí)行有效，但由于沒有法律依據(jù)，決定權只能被弱化。

2.2.3 全國人大和地方人大決定職權的關系

全國人大和地方人大都是國家權力機關，當然各有自己的特點，都有各種各樣的權力，但最能體現(xiàn)各級人大特色的權力就是對重大問題的決定權。決定權是各級人大的核心權力，只有它真正行使才能反映權力屬于人民，反映廣大人民的利益，實現(xiàn)主權在民。

各級人大決定的重大事項是指社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、人民生活等方面。但是，這一范圍界定過于模糊。此外，各級人大的關系應該如何，目前只規(guī)定上級人大領導下級人大，可是他們各自的權限及關系還比較含糊。

2.3 全國人大和地方人大的監(jiān)督職權分析

2.3.1 全國人大及其常委會的監(jiān)督職權

全國人大及常委會常規(guī)的監(jiān)督職權是監(jiān)督其他國家機關及其公務人員的工作情況，有權對違反憲法的法律和行為進行審查和糾正等等。要保障憲法權威就需要有效的違憲審查，然而全國人大還沒把違憲審查工作落于實處，我國全國人大及常委會沒有實質性的履行過違憲審查職權。

當今社會，四級立法體制的建立雖然推動了我國立法工作的發(fā)展，但是這些法律是否與憲法沖突、法律之間是否存在沖突、法律本身是否合理，這些都需要人大的違憲審查來考證。如，地方政府賣地，要拆遷你的房子，你依據(jù)憲法規(guī)定公民的私有財產(chǎn)神圣不可侵犯不起作用，人大應該對政府的政策進行審查，然而人大在這方面沒有任何作為?？煽闯觯覈舜蟊O(jiān)督權不到位，出現(xiàn)監(jiān)督乏力、監(jiān)督滯后、監(jiān)督流于形式等不良現(xiàn)狀。

2.3.2 地方人大及其常委會的監(jiān)督職權

從20世紀80年代以來，地方人大及其常委會的監(jiān)督職權得到創(chuàng)新性實現(xiàn)，很多監(jiān)督方式在實際操作過程中取得很大進步。如兩評，即工作評議和述職評議。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，從1998年以來，省級人大開展述職評議從3個省發(fā)展到20多個省、自治區(qū)、直轄市。在縣級，全國有31個省及政府開展兩評工作。某市人大常委會受理群眾來訪380件，接待群眾425人，問題處理率為90%。

但是很多城市的人大工作還存在問題。主要是監(jiān)督缺乏重點性、程序性；監(jiān)督思維落后；人大組成結構不合理，缺乏活力。專職的人員年齡大，每屆選舉都換人，工作連續(xù)性差。第十二屆某市人大常委會組成人員平均年齡60歲，比第十一屆小1.4歲。65歲以下的125名，占79.5%，比十一屆一次會議提高了17.8個百分點。而且組成人員知識文化素質有限，對經(jīng)濟、法律認識不夠。

2.3.3 全國人大和地方人大監(jiān)督職權的關系

全國人大領導地方人大，這樣的好處是能夠統(tǒng)籌全國，共同發(fā)展。如全國預算監(jiān)督制度的實行，各級地方人大效仿，使各級人大的監(jiān)督預算制度促進了財政資金用之于民。但我們知道，地方各級人大是各個地方的權力機關，應對選舉他的地方負責。這意味著各個地方的人大所處的行政環(huán)境不一樣，針對不同的問題應該根據(jù)本地方的政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展情況做出自己政策主張，但全國人大具有至上性和權威性，往往對地方人大一刀切，政策脫離地方的社會發(fā)展需要。

2.4 全國人大和地方人大的任免職權分析

《憲法》規(guī)定，人大是最高權力機關，是由于人大代表人民的意愿，體現(xiàn)人民自己當家作主。任免官員的權力由人民賦予，受人民監(jiān)督，但是各級人大的選舉或任命人選是黨委已經(jīng)考察決定的，通過人大走過程序罷了，因此人大任免只是流于形式。人大代表和人民群眾的發(fā)言權小，干部的任免和晉升主要是黨委來衡量的。出現(xiàn)很多具有人事任免權的各級黨委和組織職權部門負責人以買賣官來致富。據(jù)調(diào)查顯示，某縣各職權部門主要有兩類：一類是各領導干部和親友的子女；另一類是具有經(jīng)濟實體的企業(yè)家、個體老板的子女或親屬。從1990年以來黨政機關、實權部門人員猛增，超編現(xiàn)象嚴重⑥。當今實際政治生活中，一些人大任命只是走過場，不僅受黨的影響，而且對任免的干部執(zhí)行權力缺乏監(jiān)督，造成權力與責任不匹配，對人民群眾不負責任。

3 人民代表大會與其他國家機關的職權分配分析

3.1 人民代表大會與中國共產(chǎn)黨的職權關系

我國《憲法》規(guī)定，人大制度是我國基本政治制度，各級人大是各級最高權力機關。這就表明：其他政治主體的權力不得高于人大。然而我國《憲法》又規(guī)定黨對全國具有最高領導權，可看出黨的權力大于其他政治主體，就出現(xiàn)黨和人大權力的爭議性。此外，我國存在委員長黨派角色。如第十二屆副委員長13人當中，有50%以上是中國共產(chǎn)黨員，30%的民主黨派，20%的無黨派人士?？傊?，黨與人大的關系一直以來就存在著爭議，人大在履行職權的過程中部分地方黨委參與到重大決策和重要工作中，人大對黨的監(jiān)督流于形式，處于無權無法監(jiān)督的情況。

3.2 人民代表大會與行政機關的職權關系

實際政治生活中，人大行使權力受制于政府的影響。因為政府要接受黨的領導，執(zhí)行黨委的決定，使人大地位處于虛位，而且人大這種職務角色常常是榮譽性的，而較少實質性的。主要表現(xiàn)在：人大在現(xiàn)實生活中立法權沒有根據(jù)人民的利益立法，而是政府在立法權方面處于主導權。我國法律沒有明確規(guī)定政府和人大的立法范圍，政府較人大有更多的技術人才和各個領域的專家，且在實際工作中能夠清楚的了解社會的政策需要，有實際的操作經(jīng)驗，制定出的政策更能實施。因此人大在很多立法方面依賴于政府的政策文件，再由自己審議通過政府制定的法律的方式立法。另外一個現(xiàn)象是人大對財政的控制權力弱化。人大不能對財政的相關政策和議案進行控制和審查，缺乏文化科學技術專業(yè)人才和時間來討論政府提出的財政預算案。再就是由于預算要早于人大會議召開，造成政府前兩個季度無預算的狀況。

3.3 人民代表大會與司法機關的職權關系

人大是我國立法機關，負責制定和審議法律，但現(xiàn)實情況是制定的法律操作有效性不高，在實際的運用過程中需要司法解釋，使法律有效進行。但司法解釋不僅僅是對法律的解釋，司法解釋有重新立法的傾向。我國最高法院規(guī)定，地方各級法院審理具體案件要援引司法解釋的規(guī)定。法院對司法機關的解釋必須援引必須執(zhí)行，不得質疑。這樣司法解釋就相當于人大制定的法律，人大的最高立法權權威和尊嚴受影響，甚至導致司法解釋的不科學合理危害社會公平，危及社會穩(wěn)定。此外，地方法院與地方政府合謀對本地企業(yè)通過破債逃產(chǎn)的方式來保護當?shù)氐氖杖搿Ｈ舜髮λ痉C關的監(jiān)督不起實際作用。

4 在實踐維度下加強和完善人民代表大會職權對策

4.1 各級人大要各司其職，突出工作實效

首先，要完善中央和地方的立法職權。在立法主體上，要收集、聽取人民的意見，擴大人民的參與。公民參加法律、法規(guī)草案座談會和論證會；深入實際，參與立法調(diào)研；聽證等；在立法手段上，要堅持立、改、廢結合，保留對現(xiàn)實有用的，修改與社會發(fā)展相違背的，要及時廢止過時的法律，并把實際社會政治生活中證明有效的、可行的重要政策，人民參與的共識通過立法上升為法規(guī)。在立法內(nèi)容上，要理清中央和地方的立法權限，涉及全國的需要中央立法，但給與地方人大參與立法、提出意見的機會。

其次，各級人大要加強依法監(jiān)督。一是今后人大要合理規(guī)劃時間，協(xié)調(diào)全國人大及其常委會、專門委員會進行案件違憲審查；加大對具體性或個案的審查，用司法違憲這一環(huán)節(jié)來解決各個層次的法律違憲或沖突；切實加強對法律執(zhí)行情況進行監(jiān)督，對預算及預算執(zhí)行監(jiān)督，對人大及常委會任免的干部工作情況進行監(jiān)督，創(chuàng)造和諧的社會環(huán)境、文明的法治社會。二是要完善人大聽證制度。聽證是一種有效的監(jiān)督方式，它把傳統(tǒng)的事后監(jiān)督轉變成過程監(jiān)督。人大代表深入實際調(diào)查、考證法院對案件的處理是否嚴格按照法定程序；是否證據(jù)充足、理由充分。實現(xiàn)人大監(jiān)督現(xiàn)場化、過程化、公開化。

再次，是各級人大科學行使決定權。一是要科學界定重大事項的范圍，除了憲法和法律明確規(guī)定的重大事項，法律作出原則性規(guī)定的事項及行政范圍內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的問題外，當今要特別關注廣大人民關心的熱點問題。如醫(yī)療、保險、失業(yè)等社會保障制度；重大自然災害和重大事故的處理等。二是要對已經(jīng)決定的事項用詢問、調(diào)查、審議等方式進行監(jiān)督，并且對“深入開展跟蹤監(jiān)督，著力加大監(jiān)督力度、提高監(jiān)督水平”⑦確保人大決定權得到正確行使。三是增強公民的參與，把公眾參與寫進法律，避免重慶楊家坪強制拆遷事件，尊重和維護人民的合法利益。

又次，落實人大人事任免工作。一是把任免干部的程序制度化，建立干部上崗考核制度，提高任命干部的法律素養(yǎng)。這項工作在安陸市常委會率先實行，它擬提請任命的23名市政府組成人員、137名“兩院”工作人員參加考試。結果，成績優(yōu)秀占63%，合格的占36.4%，不合格的僅占0.6%。當然考核不合格者不得任免⑧。實踐證明，這項制度應該進一步完善，在全國加以推廣；二是建立民主考核制度，常委會到擬任免干部原單位，進行實際考察，與他的上級、下屬、同事等交流，然后給出測評分數(shù)，最后向社會公示。這里需要強調(diào)的是，最好是把談話內(nèi)容量化，不然由于上級的“父愛”，下級的“親近”很難取得真實信息，造成考核失真。

4.2 各級人大要與時俱進，創(chuàng)制度促職效

一是建立立法聽證制度。立法聽證可以讓人民、專家學者等各方面力量參與人大立法工作，給公民直接向立法者傳達意見的機會，通過各種意見的辯論，不僅能使立法活動體現(xiàn)公共性利益，而且能彌補立法機關專業(yè)上的缺陷。從而增進立法活動的民主性、提高立法活動的效率性、維護立法活動的權威性。

二是完善網(wǎng)絡監(jiān)督制度。網(wǎng)絡輿論監(jiān)督既是重要的政治力量，又相對獨立與政治組織，他對國家、政黨、社會組織和公民行使政治權力的活動發(fā)揮著監(jiān)督約束作用。當今社會，公共輿論是公共意見表達的集中場所，也是對貪官污吏的有效監(jiān)督利器。近來貪官污吏的不雅視頻、貪污事實、受賄證據(jù)一旦在網(wǎng)上曝光，就會引起公眾的輿論參與，迫使違法違規(guī)的事件得到各方關注并及時處理。

三是建立任前審計、任后監(jiān)督制度。為了避免貪污腐敗分子、或者有重大工作失誤的干部被推選到其他崗位，禍害百姓，就要嚴格執(zhí)行任前審計制度。同時，要加強任免后的干部在工作中的實效進行監(jiān)督，保障權力的健康運行。目前，各級人大常委會普遍采用“民主評議”的監(jiān)督方式，取得了很大的實效。

4.3 正確認識與人大中國共產(chǎn)黨的關系

黨章規(guī)定：黨的領導主要有政治領導、思想領導、組織領導。黨的這些領導要通過人大才能政治實現(xiàn)主權在民。首先是黨的重大決定和主張要通過人大同意，人大立法通過才能成為對政府和全社會有制約力。其次是要改變黨對政府的直接控制領導，要轉變領導方式，加強黨在在人大中的作用來約束政府的行為。具體做法：有人大常委會主任兼任同級黨委書記，同級黨委和人大常委合并。黨委書記作為人大常委會主任，通過人大依法行使立法權、監(jiān)督權、任免權等職權來體現(xiàn)黨的作用⑥。再次是在組織制度上，堅持民主集中制和委員會制。人大的任何決定都要經(jīng)過所有代表半數(shù)以上通過才行能實行，不允許任何特權，任何代表或委員具有特權，超越制度。真正代替政策治理，實現(xiàn)依法治國，落實人大職權，憲政理念。這樣黨就不直接管理國家具體事務，而是通過人大對政府的領導；人大的權力因此才能體現(xiàn)最高性，各項職權因此才能到位，憲政因此而得以實現(xiàn)⑨。

4.4 正確處理人大和“一府兩院”的關系

法理上人大是立法機關，是民意機關，政府執(zhí)行人大通過的一切法案，并需定期向人大匯報工作。現(xiàn)實中人大與“一府兩院”的關系是議行合一，分工合作，各付其責。這就要求政府在黨的領導下、人大的監(jiān)督下依法行政；法院、檢察院正確運用法律。

首先，通過黨委書記擔任人大常委會主任，把重心放在領導人大工作上，可以有效落實人大的監(jiān)督權，即對“一府兩院”進行法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。使它們依法獨立工作，并且“對‘兩院’的監(jiān)督要嚴格依法進行，加強對重大案件的督辦功能”⑩。要控制行政權力自我膨脹，要對行政權力和司法權力進行制約。在制約“一府兩院”的同時，也促進“一府兩院”工作效率。

其次，是要改變政府的決策大于人大的決議。要切實避免人大獲取的信息與“一府兩院”的運行需要不符合，人大要充分發(fā)揮政府執(zhí)政信息的掌握，避免政府匯報的信息失真?？傊舜笠P注時政，掌控信息，做出正確的決定。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大代表大會是代表人民行使國家統(tǒng)治權的權力機關，是實現(xiàn)人民當家作主的根本途徑，是保障國家穩(wěn)定發(fā)展的重要機制。人民代表大會職權是人民代表大會制度研究的核心內(nèi)容，人民代表大會的職權及行使職權的方式改革創(chuàng)新是完善人民代表大會制度的必要條件。在今后政治體制改革發(fā)展中，我們要在堅持和完善人民代表大會制度的基礎上，全面推進政治體制改革，轉變黨的領導觀念和執(zhí)政方式，堅持“依法治國”的理念，支持人大依法履行國家權力機關的職權，進一步完善我國人民代表大會制度。

【注釋】

①蔡定劍著.中國人民代表大會制度[M].北京：法律出版社，2005.

②謝慶奎主編.當代中國政府與政治[M].北京：高等教育出版社，2012..

③江澤民著.江澤民文選(第一卷)[M].北京：人民出版社，第1版，2006.

④胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[M].北京: 人民出版社，2012.

⑤劉嫣姝.地方立法創(chuàng)新中若干問題的實證分析[J].山東人大工作,2013,(09).

⑥楊光斌、李月軍著.當代中國政治制度導論[M].北京：高等教育出版社，2007.

⑦王萬賓. 堅持和完善人民代表大會制度這個根本政治制度[J].求是,2013,(05).

⑧董清平.關于深化人事任免工作的思考[J].北京：中國人民法制出版社，2004.

⑨參見蔡定劍、王晨光主編.人民代表大會二十年發(fā)展和改革[M].北京：中國檢察出版社，2011.

⑩李景治.人民代表大會制度的新發(fā)展[J].江西師范大學學報(哲學社會科學版)，2013，(01).