淺析邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層法院隊伍建設(shè)若干問題
——以和龍市法院為例

全鴻一

(和龍市人民法院，吉林 和龍 133500)

邊疆少數(shù)民族地區(qū)的基層法院，關(guān)系到邊疆少數(shù)民族地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展，還關(guān)系到邊疆少數(shù)民族地區(qū)各族人民的團結(jié)和復興。和龍市位于吉林省東部山區(qū)，地處延邊朝鮮族自治州，東北與龍井市交壤，西北與安圖縣接壤，南部與朝鮮民主主義人民共和國咸境北道、兩江道隔圖們江一衣帶水，邊境線長164.5公里，人口23萬，其中多數(shù)是朝鮮族，占總?cè)藬?shù)的60%。我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，邊疆少數(shù)民族邊境地區(qū)矛盾多種多樣。本文就從“以人為本”的角度，以延邊朝鮮族自治州和龍市人民法院為例，淺析邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層法院隊伍建設(shè)存在的若干問題。

1 當前邊疆少數(shù)民族地區(qū)—和龍基層法院隊伍存在的突出問題

近年來，各地基層人民法院隊伍建設(shè)都取得了一定的成績，但是，由于體制、機制等歷史原因，區(qū)位、人文等社會原因，在當今市場經(jīng)濟條件的影響下，邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層法官隊伍建設(shè)有著其獨特性。既要與邊疆經(jīng)濟文化發(fā)展、少數(shù)民族人民群眾要求相適應(yīng)，又要響應(yīng)和追隨先進法院隊伍建設(shè)的發(fā)展脈絡(luò)?？v觀邊疆少數(shù)民族地區(qū)—和龍基層法院隊伍現(xiàn)狀，主要存在以下幾個方面的問題：

1.1 現(xiàn)行管理體制弊端，職業(yè)法官打造難

我國現(xiàn)行的法院管理體制實行的是以地方黨委領(lǐng)導為主、上級法院領(lǐng)導為輔的雙重領(lǐng)導體制，即法院主要是受地方黨委的領(lǐng)導，向地方黨委報告工作，同時受地方人大的監(jiān)督。上級法院主要在審判工作、隊伍建設(shè)等方面進行管理。在這種管理體制中，地方黨委起決定性的作用。實行以地方管理為主的體制有地緣優(yōu)勢，能保證管理的及時性和有效性，但從實踐中看，這種體制也存在一些明顯的弊端。審判的專業(yè)性、司法的公正性及法官的職業(yè)化均受到影響。

法院的工作主要就是審判，但由于法院參與地方各項工作過多，牽制了法院很大的精力。同時，由于行政權(quán)的擴張及習慣思維的影響，常常把法院與政府的一個職能部門同等看待。以致有的法院領(lǐng)導經(jīng)常忙于應(yīng)付當?shù)攸h委政府的各種會議。地方搞文明創(chuàng)建、行風評比，法院都不能例外。甚至連招商引資、爭取資金、固定資產(chǎn)投資等諸多工作任務(wù)都落實到法院，使法院難以集中全力開展審判工作。

另外，地方各方面直接插手及影響法院案件審判工作的事情卻時有發(fā)生，使得法院在上級的壓力下審判獨立工作難以進行。再者，在法院與權(quán)力機關(guān)的關(guān)系上，要正確理解憲法所規(guī)定的“司法機關(guān)應(yīng)向人大負責”，這種負責是指通過嚴格執(zhí)行人大制定的法律，努力作到裁判的公正，從而實現(xiàn)全體人民的意志和利益。

在現(xiàn)有體制下，法官管理與行政機關(guān)的公務(wù)員一樣，參加公務(wù)員考試、由同級政府的人事部門進行管理，導致了行政權(quán)領(lǐng)導、管理司法權(quán)的既成事實。一方面，通過公務(wù)員考試進入法院的人員很多不具有法律背景，法官隊伍不夠?qū)I(yè)；另一方面，法官要同公務(wù)員一樣參與評比、考核，導致法律權(quán)威缺失。即使在《法官法》實施后，法官的級別也以其公務(wù)員等級換算而來，法官的職級、待遇、考核、品行等往往受地方黨委、政府掣肘，司法監(jiān)督固然能夠有效，但法律與法官毫無地位可言。

1.2 人員編制結(jié)構(gòu)復雜多樣，規(guī)范干警管理難

邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層法院由于受到編制的限制，不得不通過聘用大量人員來緩解人案矛盾，造成當前編制情況復雜多樣。如：和龍市法院除上級組織部門和上級法院規(guī)定的編制66人外(行政編制83人，實有66人，缺編17人)，工勤編制8人，實有12人，還有事業(yè)編制6人，由于法院系統(tǒng)沒有事業(yè)編制，故該6人編制落到其他委辦局，近期還將從教育系統(tǒng)分流3個事業(yè)編制，編制將繼續(xù)掛靠在教育局；聘用公益性崗位人員8人，分配至各業(yè)務(wù)庭室及綜合部門從事書記員、文字綜合、網(wǎng)絡(luò)管理等輔助性工作；合同制聘任人員2人，從事司法警察工作。尤其是,基層法院年輕法警較少，許多法警年紀較大不適合從事警務(wù)工作，但因其未通過司法考試，大多調(diào)入綜合部門，目前卻存在占用法警編制的現(xiàn)象，警力嚴重不足。與此同時，從邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層法官的人員構(gòu)成情況看，法官來源渠道多樣，有部隊轉(zhuǎn)業(yè)、復員的，有面向社會招錄通過公務(wù)員考試的，有法律院?；蚱渌盒．厴I(yè)考入的，也有少數(shù)是其它原因進入的。這些人員在崗位要求、工作職能上存在一定的差異，人員結(jié)構(gòu)較為復雜，且缺乏統(tǒng)一的招錄標準，招錄隨意性很大，使得聘用人員的年齡、學歷、專業(yè)技能等參差不齊。

此外，聘用人員一方面由于受編制及待遇低等因素制約，大多帶有臨時性觀念，一旦通過司法考試、公務(wù)員考試或有更好的就業(yè)機會，便會選擇離開法院。聘用人員隊伍具有穩(wěn)定性差，流動性大的特點；另一方面聘用制人員非財政開支或財政開支較少，法院需要對其進行經(jīng)濟補貼，增加了法院的經(jīng)濟負擔。

1.3 人員素質(zhì)參差不齊，雙語法官培養(yǎng)難

從專業(yè)知識結(jié)構(gòu)局面看，在邊疆少數(shù)民族地區(qū)法官隊伍中，通過業(yè)大或其它專業(yè)證書班自學取得學歷文憑的居多，真正法律科班畢業(yè)的寥寥無幾，法官隊伍“專業(yè)化”還存在相當大的差距。以和龍市人民法院為例，在崗行政編制66人中，全日制本科畢業(yè)人數(shù)26人，占全院人數(shù)39%，其中法律專業(yè)全日制本科畢業(yè)生人數(shù)17人，占全院人數(shù)25.8%；在讀及已畢業(yè)研究生9人，占全院人數(shù)13.6%。朝鮮族法官16人，占法官人數(shù)50%，其中不懂朝鮮語言文字的有1人。

和龍市朝鮮族人口聚集，在很多朝鮮族居民到韓國從事勞務(wù)的情況下，工作、生活在和龍市的朝鮮族人口還占全市人口的60%。原告、被告都是朝鮮族或原告、被告一方為朝鮮族的案件占受理案件總數(shù)的70%。因此，不到50%的朝鮮族法官辦理70%的案件。審理案件、制作法律文書等工作，要求朝鮮族法官必須規(guī)范掌握精通使用朝鮮語言文字。

在延邊朝鮮族自治州，培育朝鮮族人才的全日制本科高校只有延邊大學。據(jù)了解，每年延邊大學法學專業(yè)本科招錄學生100名左右，其中精通朝鮮語言文字的朝鮮族僅占20%，朝鮮族法學人才當年司法考試通過率不足1%，培養(yǎng)朝鮮族法官成問題，尤其是培養(yǎng)精通朝鮮族語言文字的法官更成問題。

隨著全國統(tǒng)一司法考試規(guī)范化程度及報考條件的提高，再加上國家政法專項編制的嚴肅性和相對固定性，這在促進法院部門提高隊伍素質(zhì)與工作能力的同時，也給現(xiàn)行的司法體制帶來一定的影響，直接導致了引進人才門檻高，基層法院補充新鮮血液難，人才更新進程慢。由于少數(shù)民族地區(qū)基層法院地處偏遠邊疆，經(jīng)濟不發(fā)達，干警待遇較差，法院競爭力較弱，人才選擇面較窄，無法吸引和引進少數(shù)民族優(yōu)秀的人才，部分少數(shù)民族地區(qū)因為較為偏遠，招考時報名人數(shù)甚至都達不到開考比例。和龍市人民法院連續(xù)兩年招錄精通朝鮮語言文字的朝鮮族法官職位應(yīng)屆畢業(yè)生都無人報考。

1.4 法院培訓力度較小，提高整體素質(zhì)難

邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層法院學習機制不夠健全，缺少固定的培訓基地和培訓機構(gòu)，學習培訓常常缺少針對性和系統(tǒng)性?；鶎庸ぷ魅蝿?wù)量大，培訓經(jīng)費欠缺，保障機制不健全。用于培訓學習經(jīng)費少，外出學習機會少、時間短，庭審程序和庭審用語急需規(guī)范，法官素質(zhì)亟待提高。

基層法院的法官很少有機會參加最高人民法院舉行的各項培訓。以及上級法院舉辦的教育培訓，基層法院能去參加培訓的人數(shù)少，機會少，法官接受教育培訓的法定權(quán)利得不到真正落實，與他們所承擔的繁重工作應(yīng)加快知識更新的客觀需要不相適應(yīng)。因此大學生到法院后，全靠老法官當師傅引導著邊干邊學，自己摸索著從實踐中學。

另外，培訓缺乏結(jié)合基層實際，缺乏針對性，不注重技能培訓。據(jù)統(tǒng)計，全國法院受理的各類一審案件，80%以上由基層人民法院審理，且案件具有數(shù)量多、涉及面廣、糾紛小、處理繁雜等特點，從婚姻家庭到鄰里糾紛，從借款糾紛到損害賠償，從勞動爭議到企業(yè)破產(chǎn)，社會生活、經(jīng)濟活動中涉及到的各方面矛盾、糾紛基本都會發(fā)生在基層，基層法官急需學習審判技能技巧。繁重的審判工作也使領(lǐng)導很難安排法官脫產(chǎn)培訓，這是基層法院法官參培少的另一個重要原因。

1.5 法官待遇普遍較低，留住現(xiàn)有人才難

當前，我國經(jīng)濟實力迅速提升，邊疆少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟水平有了極大提高，但是相對于較發(fā)達的地區(qū)，邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層法院的物質(zhì)保障較為匱乏。

法官職業(yè)素質(zhì)要求高，任職條件要求嚴，但工資福利及職務(wù)保障卻實行與公務(wù)員統(tǒng)一的標準，高要求與低保障形成的矛盾十分突出，造成司法人才流失現(xiàn)象較為嚴重。在基層，法官所享受的工資待遇不要說與律師、法律顧問等其它法律相關(guān)職業(yè)相比，就與公安干警的待遇相比，人均月工資相差就近數(shù)百元，同是政法機關(guān)，同一級別的法官與警察工資卻不盡相同。同樣是法官，相距幾十公里的兩座城市卻工資每月相差1000余元。法官待遇低直接導致法官的社會尊嚴低，法官的職業(yè)風險與社會尊嚴并不對等。

基層法院干警工資收入較低，并且由于干警的福利待遇過于微薄、人才的引進政策、現(xiàn)行公務(wù)員考試制度等因素，邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層法院存在外地干警較多現(xiàn)象。和龍市人民法院約有30%的干警都非和龍本土人士。為了解決外地干警的住宿、食宿、情感寄托等生活問題，法院在從優(yōu)待警上的投入也頗有壓力。

邊疆少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟相對落后，工資水平偏低，交通相對不便，物資相對匱乏，經(jīng)濟收入和工作付出往往不能成正比。經(jīng)濟上的拮據(jù)也往往讓干警生活困難，十分清貧。

與此同時，邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層法官的職級待遇落實難，有相當一部分從事審判工作達二十多年的老審判員仍然是科員級，庭長、副庭長也都是科員級，副院長才達到副科級，有的副院長工作十余年才享受虛職正科級待遇。

法官等級與職務(wù)不能很好掛鉤，社會地位與工資待遇都相對較低。年輕法官要想落實職級待遇更難。個別干警付出得不到回報后就調(diào)往條件相對優(yōu)越的單位，有的甚至改行轉(zhuǎn)業(yè)，造成邊疆少數(shù)民族地區(qū)人才的流失。以和龍市法院為例，近五年調(diào)走人員共有18人，退休人員有12人，流失情況較為嚴重。若邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層法官的政治、經(jīng)濟待遇長期落實不了，必將嚴重影響工作積極性和邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層法官隊伍的長遠穩(wěn)定。

1.6 審判壓力逐年增大，守住法官健康難

從收案數(shù)量及當前中國法治進程來看，人們法律意識、維權(quán)意識不斷增強，案件數(shù)量逐年增多，而法官的年增長速度遠不及案件的年增長速度，使基層法院干警長期超負荷工作，不堪重負。少數(shù)民族地區(qū)長期存在多民族混居、聯(lián)姻等融合交叉的狀況，許多民事糾紛處理不當便會引起民族情緒，影響民族融合，造成不良的社會影響。法官在處理涉及民族問題的土地糾紛、財產(chǎn)糾紛、婚姻問題等案件時倍加小心，既要維護當事人合法權(quán)益，又要處理得當，無形中壓力更是增加。

邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層法院面對的社會公眾是最基層的群眾，文化程度相對較低，法律知識相對欠缺，維權(quán)方式相對粗暴，部分當事人濫用訴訟權(quán)利，擾亂審判工作秩序，對辦案人員出言不遜，甚至惡意制造涉訴信訪案件和群體性事件等。網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙等媒體輿論監(jiān)督有時過于干涉司法公正，不能起到合理導向作用，往往給基層法院干警很大壓力?；鶎臃ㄔ旱男旁L壓力特別大，尤其各級相關(guān)部門的督辦案件、重點信訪案件直接面向每位法官，壓力巨大。

和龍市人民法院現(xiàn)有行政編制人數(shù)83人，實有人數(shù)66人，工作在一線的法官人數(shù)僅為32人，年審理案件3000余件。以2011年為例，和龍市法院收案數(shù)量3224件，平均每人每年結(jié)案超過100件，每人大約每2.5天就得審結(jié)一起案件。況且朝鮮語訴訟的案件和朝漢兩種語言文字混用的案件占收案總數(shù)的70%左右，開庭時法官要使用雙語，很多判決書也需要用朝漢兩種文字制作，既要開庭，還要當翻譯，法官工作量加倍。由于審判力量不足導致有些工作無法落實到位，在干警分配上已是捉襟見肘，而各項任務(wù)卻日趨繁重。

在每年的體檢中，發(fā)現(xiàn)許多干警患有頸椎病、腰椎病、高血壓、糖尿病、脂肪肝等各種疾病，嚴重影響了干警的身體健康。以和龍市人民法院為例，在崗患病并經(jīng)常出入醫(yī)院的干警20人，近全院總?cè)藬?shù)的三分之一，其中身患癌癥等絕癥的干警就有6人。少數(shù)民族地區(qū)醫(yī)療保障體系不夠健全，醫(yī)療設(shè)施相對落后，看病就醫(yī)難，干警身體整體狀況令人擔憂。

2 對邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層法院隊伍建設(shè)的幾點建議

針對邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層法官隊伍的狀況，如何加強基層法院隊伍建設(shè)，是各級領(lǐng)導高度重視的問題，本人有以下幾點建議：

2.1 建議深化司法體制改革，從制度上保證司法機關(guān)相對獨立行使審判權(quán)，強化法律權(quán)威及國家的法制統(tǒng)一。改變現(xiàn)有體制弊端，下級法院向上級法院負責，下級法院接受上級法院黨委的領(lǐng)導，法院的人事任免權(quán)、財權(quán)由上級法院掌握。上級法院在人事管理上享有自主權(quán)，就可從下級法院選拔優(yōu)秀的法官，向下級法院下派優(yōu)秀的法官，這樣有利于提高法官隊伍素質(zhì)。適當減少當?shù)匦姓蝿?wù)和各種測評評議，司法與行政應(yīng)當各司其職有助于維護審判權(quán)獨立，推進依法治國進程，更好地為大局服務(wù)。

2.2 建議國家和省級有關(guān)部門高度重視邊疆少數(shù)民族法官隊伍建設(shè)問題，把此項工作擺上重要議事日程，認真研究和解決民族自治地方少數(shù)民族法官數(shù)量過少、素質(zhì)偏低、年齡偏大的問題。合理配置人員結(jié)構(gòu)，優(yōu)化人才資源。

2.3 國家應(yīng)當加大投入，從基礎(chǔ)教育和高等教育兩個環(huán)節(jié)對少數(shù)民族法官的培養(yǎng)給予傾斜和扶持。對邊疆少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族生源參加全國高等院校統(tǒng)一招生考試，并同意回鄉(xiāng)定向就業(yè)，或者有單位愿意委托培養(yǎng)的，應(yīng)當在錄取政策上有更大的優(yōu)惠。對于一些多年在法院工作的工勤編制、事業(yè)編制、合同編制、無編制人員建議以特別考試轉(zhuǎn)為司法行政編，促進法院更好地合理使用人才。

2.4 在整體狀況尚未發(fā)生根本改變之前，針對邊疆少數(shù)民族法官隊伍的現(xiàn)狀和實際，當務(wù)之急應(yīng)加強對現(xiàn)有的少數(shù)民族法院工作人員的培養(yǎng)，充分利用延邊大學的辦學條件，加大對少數(shù)民族法官的培養(yǎng)力度，使現(xiàn)有的少數(shù)民族法院工作人員盡快成長為稱職合格的少數(shù)民族法官。

2.5 建議完善任職培訓體系，通過公務(wù)員考試的選調(diào)生、法官、法官助理等職位應(yīng)參加至少1年的任職前脫產(chǎn)培訓，培訓合格后安排到考入單位工作，保證新鮮血液的質(zhì)量，推動法官隊伍專業(yè)化、科學化、常態(tài)化發(fā)展。希望上級法院多提供法官鍛煉機會，例如上調(diào)、下派進行掛職鍛煉，多角度、多崗位輪換學習，從實踐中鍛煉法律思維，提高解決問題的能力。

2.6 努力提高邊疆少數(shù)民族地區(qū)的法官待遇，保障法官的工資收入、住房、就醫(yī)及職級等基本待遇，至少一個地區(qū)法官的工資待遇接近。增強法官職業(yè)的榮譽感和吸引力，吸引更多的優(yōu)秀人才加盟法官隊伍，減少和避免法官隊伍的人才流失。要統(tǒng)一建立法官健康檔案，定期檢查身體，有嚴重疾病的干警給予補助，并實施帶薪休假、定期療養(yǎng)等機制。

2.7 設(shè)立基層法官培訓專項基金，增強保障性。在培訓經(jīng)費上應(yīng)向基層法院傾斜，爭取各級財政支持，設(shè)立基層法院法官培訓專項基金，?？顚Ｓ茫磕赀M行審計、公示，不得將培訓資金挪作他用，從時間、場地、交通等各方面盡力保障參訓人員參加各類教育培訓。

隊伍建設(shè)是法院的永恒主題，是樹立“忠誠、為民、公正、廉潔”政法干警核心價值觀、提高司法公信力的先決條件，基層法院要以對黨和人民高度負責、對司法事業(yè)高度負責、對廣大干警高度負責的精神，堅持不懈地抓好隊伍建設(shè)，要始終堅持人民法官為人民，努力建設(shè)一支讓黨放心、讓人民滿意的高素質(zhì)法院隊伍，為民族的團結(jié)繁榮、邊疆的穩(wěn)定發(fā)展而努力奉獻。