論土地保障與社會(huì)保障的性質(zhì)和關(guān)系

張春霞，嚴(yán)新明

(南京大學(xué)，南京210093)

論土地保障與社會(huì)保障的性質(zhì)和關(guān)系

張春霞，嚴(yán)新明

(南京大學(xué)，南京210093)

當(dāng)前我國農(nóng)村缺乏完善的現(xiàn)代社會(huì)保障服務(wù)體系，以及土地天然地提供了一種綜合性保障的事實(shí)，被一些學(xué)者解讀為土地具有社會(huì)保障功能。他們認(rèn)為，在當(dāng)前農(nóng)村政策政策背景下可以借助土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等方式構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系，這暗含著土地實(shí)際肩負(fù)著農(nóng)村的部分社會(huì)保障職能和農(nóng)民進(jìn)入社會(huì)保障門檻需要以放棄土地權(quán)利為代價(jià)兩個(gè)觀點(diǎn)。土地的天然保障功能與社會(huì)保障之間具有異質(zhì)性，土地流轉(zhuǎn)帶來的保障作用與社會(huì)保障之間同樣具有異質(zhì)性。應(yīng)當(dāng)盡量排除土地因素在農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)中的作用，在“去土地化”的路向上似乎更有助于農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。

土地;經(jīng)營權(quán);土地流轉(zhuǎn);社會(huì)保障;去土地化

關(guān)于土地的社會(huì)保障作用，至少存在兩種理解:一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地是農(nóng)村保障的最后防線，對于農(nóng)村保障來說功不可沒，事實(shí)上起著社會(huì)保障的功能;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行土地制度和流轉(zhuǎn)機(jī)制實(shí)際上妨害了農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。本文試圖澄清土地的保障功能是否構(gòu)成社會(huì)保障事業(yè)的一部分，以及對于農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展而言，土地在其中能夠扮演何種角色。

一、土地的天然保障功能是否具有社會(huì)保障性質(zhì)

(一)土地的天然保障功能

土地作為生產(chǎn)資源，在不同的社會(huì)背景下表現(xiàn)出不同的社會(huì)功用。在漫長的封建時(shí)代，土地是最重要的生產(chǎn)資源;現(xiàn)代社會(huì)中，土地降為普通產(chǎn)業(yè)資源的位置。對于農(nóng)民而言，土地也從唯一經(jīng)濟(jì)來源變?yōu)橹饕杖雭碓粗唬诓糠值貐^(qū)甚至成為次要收入來源。無論在何種環(huán)境下，土地產(chǎn)出具有多重功能，既可以滿足農(nóng)民的衣食溫飽，又為農(nóng)民提供了就業(yè)，還提供醫(yī)療費(fèi)用、農(nóng)村老人的養(yǎng)老費(fèi)用、子女的教育經(jīng)費(fèi)……總之，土地產(chǎn)出構(gòu)成一種綜合性的資源，事實(shí)上具有生存保障、就業(yè)保障、養(yǎng)老保障等一攬子保障功能。此外，土地還具有風(fēng)險(xiǎn)保障功能，如果農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)務(wù)遇到風(fēng)險(xiǎn)，可以退而務(wù)農(nóng)，維持最低層次的生存需要。對于很多農(nóng)民而言，土地是生存保障的一部分，至少是維持最低生存的最后防線。農(nóng)民的社會(huì)保障不足是困擾中國農(nóng)村發(fā)展的一個(gè)難題，如果農(nóng)民失去土地，其社會(huì)保障更是難題中的難題。［1］

我國憲法規(guī)定，農(nóng)村土地為集體所有制。一方面，國家與集體享有土地的所有權(quán)，提供土地資源;另一方面農(nóng)民可以依法享有土地的使用權(quán)，承包集體土地并獲取土地收益。在一些學(xué)者看來，如果從國內(nèi)現(xiàn)實(shí)情形進(jìn)行考察，土地由國家與集體提供，以一定規(guī)范方式安排分配，具有部分社會(huì)保障的意義。尤其是農(nóng)業(yè)稅取消之后，農(nóng)民不需要為使用土地并獲取土地收益支付成本，只需具備農(nóng)村集體成員資格，即可獲取土地收益，這意味著國家與集體以一種福利供給的方式提供土地資源，伴隨土地收益而來的各類保障可以視作一種社會(huì)保障。在很多學(xué)者看來，土地事實(shí)上承擔(dān)了農(nóng)村的社會(huì)保障功能，政府所要做的，只是以合理方式挖掘、整理土地的社會(huì)保障功能，使土地的社會(huì)保障機(jī)能在新的農(nóng)村社會(huì)保障制度中更好地發(fā)揮作用。

(二)土地的天然保障功能是否具有社會(huì)保障性質(zhì)

“‘社會(huì)保障’一詞被有關(guān)國際組織和多數(shù)國家所接受，并逐漸成為以政府和社會(huì)為責(zé)任主體的福利保障制度的統(tǒng)稱。國際勞工組織認(rèn)為社會(huì)保障是‘通過一定組織對這個(gè)組織成員所面臨的某種風(fēng)險(xiǎn)提供保障，為公民提供保險(xiǎn)金、預(yù)防和治療疾病、失業(yè)時(shí)資助并幫助他們重新找到工作?！保?］從社會(huì)保障的性質(zhì)來看，社會(huì)保障作為一種現(xiàn)代事業(yè)，具有公共性、公開性、制度化與規(guī)則化等特征。社會(huì)保障首先要解決的是私人保障與其對象之間直接的脆弱聯(lián)系，以公共權(quán)威機(jī)構(gòu)作為代理執(zhí)行者，這種公共平臺(tái)將所有人放在平等的地位、對社會(huì)成員資格以內(nèi)的所有人開放準(zhǔn)入。社會(huì)保障事業(yè)通過社會(huì)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，向每個(gè)社會(huì)成員收取一定資金，建立公共資金賬戶，依照法規(guī)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)用，當(dāng)部分成員在事先界定的范圍內(nèi)滿足保障條件，公共資金賬戶向該成員提供物質(zhì)幫助。這些都與土地保障的自發(fā)性、自然性與脆弱性形成對比。社會(huì)保障的公共化與公開化不同于為防范不利境遇進(jìn)行物質(zhì)財(cái)富儲(chǔ)存的個(gè)人行為。土地保障更像是自發(fā)的個(gè)人行為，私人保障由于個(gè)人相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息獲取不足、風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足等原因，其內(nèi)在邏輯與現(xiàn)代社會(huì)保障背道而馳。因而，公共權(quán)威機(jī)構(gòu)取代私人保障有其必要性，也是現(xiàn)代化的必要趨勢，將一家一戶依靠土地的天然的不確定性保障轉(zhuǎn)為公共性社會(huì)保障，更加有利于社會(huì)發(fā)展。

土地對農(nóng)民的保障與社會(huì)保障事業(yè)存在明顯區(qū)分。社會(huì)保障事業(yè)是規(guī)范的、政策與法律支撐的、由國家與社會(huì)提供的，而土地顯然不具備社會(huì)保障事業(yè)特征。“土地只是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中一種重要的生產(chǎn)資料，它不可能具有社會(huì)保障的作用。社會(huì)保障是某種社會(huì)組織(國家、社區(qū)、企業(yè)、工會(huì)、其他非營利機(jī)構(gòu)等)的事，而不是某種生產(chǎn)資料(土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等)的事，土地保障是農(nóng)村社會(huì)保障的核心一說是自然不能成立的。”［3］將土地保障視作社會(huì)保障的看法混淆了下列觀點(diǎn):土地產(chǎn)出的收益本身與視這些收益為保障并不相同;土地的天然保障功能與社會(huì)保障并不相同;即便將土地保障視作一種社會(huì)保障，它能否滿足農(nóng)村的社會(huì)保障需求也是問題所在。

作為生產(chǎn)資源，土地基本功用是為土地經(jīng)營者提供土地產(chǎn)出物，至于土地經(jīng)營者利用土地的物質(zhì)收益支付醫(yī)療費(fèi)用、養(yǎng)老費(fèi)用等，則是另一回事。很多學(xué)者混淆了土地作為自然資源和生產(chǎn)資源具有的保障性質(zhì)與具體制度中對此保障功能的認(rèn)定。土地的生產(chǎn)性質(zhì)是一種“前制度性”的自然功能，如何分配、利用土地產(chǎn)出則是“制度性”的社會(huì)功能，換言之，土地的保障功能依賴于社會(huì)基本結(jié)構(gòu)秩序。作為自然資源的土地與作為生產(chǎn)資源的土地并不是一回事，我們不能據(jù)前者而認(rèn)為社會(huì)保障屬性。社會(huì)保障依賴于具體社會(huì)制度化規(guī)制，土地本身不具有這一性質(zhì)，它在具體安排中的位置才決定其是否具有該性質(zhì)。對農(nóng)民而言，土地資源的開發(fā)利用是對自然的任意性后果的糾正，具有保障功能。但這種形式的保障多大程度上可以稱之為“社會(huì)性”的保障，值得商榷。

除了以上理由，從資源來源角度看，土地的保障功能來自土地農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出，在此意義上，當(dāng)農(nóng)民遭受疾病、災(zāi)害時(shí)，并不能夠直接從土地中獲取物質(zhì)補(bǔ)償，實(shí)際上是一種轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將其收入用于生活的不同方面，它體現(xiàn)的是自發(fā)性的生活計(jì)劃安排，而不是公共性的社會(huì)安排。在缺乏其他社會(huì)保障的局面下，在基本生存之外，農(nóng)民不得不將土地產(chǎn)出用于對抗疾病與災(zāi)害，用于養(yǎng)老、子女教育等?！爱?dāng)農(nóng)民沒有充足的財(cái)富積累，沒有足夠的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)和非農(nóng)收入，沒有健全的社會(huì)保障體系時(shí)，很大程度上必須依靠土地收獲物供給基本生活資料，或者以土地收入作為維持最低生活水平和抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要手段。這種社會(huì)保障功能是農(nóng)民在社會(huì)保障缺位狀態(tài)下而被迫進(jìn)行自我保障的一種理性反應(yīng)?！保?］所謂的土地的社會(huì)保障是農(nóng)民在社會(huì)保障缺位狀態(tài)下被迫進(jìn)行自我保障的反映，而非真正的社會(huì)保障，如何將土地納入現(xiàn)代社會(huì)保障事業(yè)，反而是需要考慮的。

再者，從土地自身特性來看，土地的自然資源功能本身不具有社會(huì)屬性，并不為其利用方式的改變而改變固有屬性。土地的所有權(quán)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況及代際傳遞等則不同，后者構(gòu)成保障效能，即土地產(chǎn)出對于收益者意味著一種保障。但是，這種自然的保障正需要社會(huì)保障去糾正其后果。土地作為自然資源，其效用來自勞動(dòng)投入，土地保障實(shí)質(zhì)上是勞動(dòng)者勞動(dòng)價(jià)值的體現(xiàn)，而社會(huì)保障作為制度性安排，體現(xiàn)的是社會(huì)資源的再分配模式，兩者處在社會(huì)生產(chǎn)實(shí)踐的不同環(huán)節(jié)。土地的保障功能依賴于勞動(dòng)力發(fā)揮作用的形式與作為生產(chǎn)資料的土地的結(jié)合作用，它是勞動(dòng)者對生產(chǎn)資料的勞動(dòng)成果的占有與使用，無關(guān)社會(huì)保障。

(三)土地利用效率與土地保障功能的持續(xù)弱化的現(xiàn)實(shí)局面

如果從績效方面考慮，土地保障提供了低成本保障方案，但是，這種保障只具有一種最低保障的意義，與現(xiàn)代生活所要求的社會(huì)保障程度相比存在差距。很多事實(shí)說明，農(nóng)民很容易因疾病、教育、養(yǎng)老、自然災(zāi)害等問題陷入困境。可見，土地保障只提供了一種最低層次的生存保障，現(xiàn)代社會(huì)中農(nóng)民亟需更多保障，以克服自發(fā)式土地保障的不確定性與脆弱性。況且，依賴土地保障導(dǎo)致土地利用效率低下，反過來也對農(nóng)民形成一定的束縛。他們面臨著兩難選擇:土地成本投入高，實(shí)際收益低，但是卻能夠提供一種最低層次的生存保證;放棄土地耕作，從事其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，能夠帶來更高收入，但是一旦風(fēng)險(xiǎn)降臨，難以抵御，甚至面臨生存困境。這一兩難境遇恰恰說明土地的保障功能并不具有現(xiàn)代意義的社會(huì)保障性質(zhì)，需要統(tǒng)籌性的制度規(guī)范加以糾正。為使風(fēng)險(xiǎn)最小化，農(nóng)民一般選擇既不放棄土地經(jīng)營權(quán)，又試圖從事農(nóng)業(yè)之外的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以增加收入、提高生活質(zhì)量。這使得土地分散在各家各戶之中，占用著大量勞動(dòng)力資源，卻難以發(fā)揮規(guī)模效益，對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展與農(nóng)民的長期生活質(zhì)量都構(gòu)成阻礙。現(xiàn)實(shí)中，土地的保障功能呈現(xiàn)逐步弱化趨勢，隨著土地實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益的持續(xù)下降，其保障功能將逐步喪失。土地產(chǎn)出越來越只能解決溫飽，而一旦遇到災(zāi)害和疾病等，土地收入遠(yuǎn)不足以負(fù)擔(dān)開支。因而，政府需要在土地保障之外建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障制度，以釋放土地的原始保障功能，發(fā)揮其作為生產(chǎn)資料的效率，同時(shí)彌補(bǔ)其固有缺陷。

二、土地流轉(zhuǎn)是否具有社會(huì)保障性質(zhì)

(一)對“土地?fù)Q社?！钡恼`讀

一些學(xué)者提出依托土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村社會(huì)保障改革方案，以土地流轉(zhuǎn)換取規(guī)范化的社會(huì)保障，大致可以概括為兩方面:一是以土地有償流轉(zhuǎn)收入作為農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政基礎(chǔ);二是將失地農(nóng)民納入規(guī)范化社會(huì)保障體系?！巴恋?fù)Q社?！碧N(yùn)含的理論前提是土地具有一定的社會(huì)保障功能。在各類土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及土地征用之前，農(nóng)民的生活等社會(huì)保障是以農(nóng)地為依托的，在放棄土地經(jīng)營權(quán)之后，農(nóng)民理應(yīng)獲得土地社會(huì)保障的替代品，即城鎮(zhèn)化社會(huì)保障體系的準(zhǔn)入證與相應(yīng)的社會(huì)安置。本文試圖指出，農(nóng)民是否有權(quán)要求更為健全的社會(huì)保障體系，與是否放棄土地權(quán)利之間，理論上并不構(gòu)成因果關(guān)系。部分理由在上文已經(jīng)給出，這里將從土地流轉(zhuǎn)與土地征用本身的問題繼續(xù)給出補(bǔ)充性理由。

針對土地直接保障的局限性，有人從貨幣化的角度提出不同看法，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步放松土地流轉(zhuǎn)政策，加速各種形式的土地有償流轉(zhuǎn)。土地承包者無須付出勞動(dòng)，通過權(quán)利轉(zhuǎn)讓從承租人那里獲得收益。通過加快完善土地流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民的財(cái)富收入，這些收益對于轉(zhuǎn)讓者具有了社會(huì)保障功能，在此財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)上建立社會(huì)保障體系。但這仍然是依賴于土地產(chǎn)出的，土地流轉(zhuǎn)帶來的只是建立在土地直接收益之上的附加價(jià)值，只是將直接的獲取變?yōu)殚g接的獲取，土地保障的固有屬性沒有發(fā)生改變。況且，有償流轉(zhuǎn)增加了承租人的成本，在土地收益逐漸下滑的局面下，會(huì)阻礙資金在土地流轉(zhuǎn)上的投入。土地流轉(zhuǎn)的新局面使得土地作為社會(huì)保障的實(shí)際效用下降，使得制度化的社會(huì)保障取代自發(fā)性保障更加緊迫。以土地的養(yǎng)老保障功能為例，農(nóng)村老年人如果自行經(jīng)營土地，以土地產(chǎn)出養(yǎng)老，實(shí)際上是勞動(dòng)者對勞動(dòng)所得的處置，如果喪失了勞動(dòng)能力，將土地轉(zhuǎn)移給其他人以換取流轉(zhuǎn)收益而養(yǎng)老，實(shí)際上是一種市場交換行為，與社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)的區(qū)別顯而易見。此外，流轉(zhuǎn)資金能否為農(nóng)村社會(huì)保障提供物質(zhì)基礎(chǔ)是值得商榷的，與土地的直接天然保障功能面臨同樣的詰難:它是自發(fā)性的風(fēng)險(xiǎn)防御，不能以一種公共的方式為所有人平等地享有。

很多地方實(shí)踐中的“土地?fù)Q社?！?，反而說明土地本身不具有社會(huì)保障性質(zhì)。例如，浙江嘉興政策，是對失地農(nóng)民納入農(nóng)轉(zhuǎn)非政策，適用于城鎮(zhèn)社會(huì)保障范圍。而非是在農(nóng)村現(xiàn)有局面下的土地?fù)Q取社保。［5］所謂“土地?fù)Q社?！保窃谵r(nóng)民主動(dòng)或被動(dòng)放棄土地承包權(quán)的既成事實(shí)面前，給予其進(jìn)入某種社會(huì)保障體系的資格權(quán)限?！巴恋?fù)Q社?！贬槍Φ氖鞘ネ恋氐霓r(nóng)村人口，而不是針對整個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)，是對失地農(nóng)民由農(nóng)民身份向非農(nóng)身份的轉(zhuǎn)化的承認(rèn)，與農(nóng)村自身的社會(huì)保障建設(shè)是兩回事。

(二)三權(quán)分離帶來的困境

在傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)中，土地所有權(quán)與土地利用方式直接構(gòu)成農(nóng)民的存在方式，而在今天這一局面被改寫。當(dāng)下，土地的產(chǎn)出雖然隨著科技發(fā)展而增加，但土地的財(cái)產(chǎn)性收入在總收入中的地位是逐漸下降的，越來越難以滿足現(xiàn)實(shí)需求。對大部分農(nóng)民而言，非農(nóng)業(yè)性經(jīng)濟(jì)收入已經(jīng)超過土地收入，但出于對風(fēng)險(xiǎn)因素的考慮，他們希望保留依據(jù)其農(nóng)村成員身份而享有的土地承包權(quán)，以作為一種消極保障。但是，土地收益及土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償對于他們面臨的失業(yè)、疾病、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)來說可謂杯水車薪。土地難以滿足其風(fēng)險(xiǎn)保障需要，而農(nóng)民又為各種隱性因素限制在城市社會(huì)保障門檻之外。

問題的關(guān)鍵在于農(nóng)村土地所有權(quán)與實(shí)際經(jīng)營權(quán)分離所帶來的雙重資格認(rèn)定。土地本身的功能是否具有社會(huì)保障意義，在于它將以何種方式發(fā)揮其效力。土地作為生產(chǎn)要素本身所具有的保障功能與土地作為社會(huì)保障之間存在差別，只是由于一種偶然聯(lián)系造成將二者等同的看法。在我國土地公有制的特殊條件下，土地所有權(quán)與實(shí)際經(jīng)營權(quán)的主體并不相同，現(xiàn)實(shí)中圍繞土地歸屬形成關(guān)于土地的三種權(quán)利:土地所有權(quán)屬于村社集體，承包權(quán)為農(nóng)戶享有，土地流轉(zhuǎn)過程中又出現(xiàn)承包權(quán)與實(shí)際經(jīng)營權(quán)的分離。農(nóng)民只擁有土地的承包經(jīng)營權(quán)，村社集體將土地平均分配給農(nóng)戶，這被看作是一種福利;另一方面，土地分配也根據(jù)人口變動(dòng)等頻繁調(diào)整。這都造成一種看法，即認(rèn)為土地成為國家與集體為農(nóng)民個(gè)人提供的福利，承擔(dān)著農(nóng)村的社會(huì)保障職能。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國家與集體掌握土地及土地分配權(quán)，類似于一個(gè)集體統(tǒng)籌賬戶，通過土地分配和再分配實(shí)現(xiàn)保障供給。但是，這只是一種簡單的類比，如果說土地統(tǒng)籌也是一種社會(huì)保障的話，只是面對生存的低層次保障，而不是更廣泛意義上的社會(huì)保障。由于我國獨(dú)特的土地政策，土地分配具有統(tǒng)籌性與強(qiáng)制性，這成為討論土地是否具有社會(huì)保障功能的關(guān)鍵所在。實(shí)際上，三重權(quán)利阻礙了土地的高效利用，相伴而來的是集體權(quán)力的優(yōu)先性與政治權(quán)力的主導(dǎo)性，農(nóng)民被土地及伴隨土地而來的戶籍、工作等所限制。因而，拋開土地困境，以“去土地化”的方式構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系，會(huì)更加具有現(xiàn)實(shí)性和可操作性。

三、平等公民權(quán)的角度

按照溫鐵軍(2002)的看法，“村社制度本身是建立最低成本的保障制度的基礎(chǔ)。在實(shí)行大包干的時(shí)候，國家行使‘退出權(quán)’的具體方式，是將土地所有權(quán)交與村社，同時(shí)放棄對農(nóng)業(yè)的支持和對農(nóng)村公共品的開支。”［6］村社是社會(huì)保障主體，村社應(yīng)該履行提供公共品的事權(quán)。進(jìn)一步的，“征地不應(yīng)該是對農(nóng)民征，而是對村社征。村社把所征土地得到的資金用于專門建立村內(nèi)合作型社?；?再以村社為基本單位，國家建立土地基金給予扶持。”他認(rèn)為，政府花費(fèi)巨額資金支持農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)不現(xiàn)實(shí)，原因包括“指望讓政府來給9億農(nóng)民提供保障，客觀上看也是不可能的，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)值只有大約15%，農(nóng)業(yè)人口依然是64%。以百分之十幾的產(chǎn)值來作為財(cái)稅基礎(chǔ)，提供百分之六十幾人口的公共品需求，那是絕對做不到的?！保?］實(shí)際上，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入并不主要依賴農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，農(nóng)業(yè)收入只占大部分農(nóng)戶家庭收入的次要部分，農(nóng)村社會(huì)保障并不嚴(yán)重依賴土地產(chǎn)出。其次，溫鐵軍以經(jīng)濟(jì)原因作為推卸公民權(quán)利等政治性問題的理由，即使農(nóng)民無法承擔(dān)社會(huì)保障，將社會(huì)優(yōu)勢部門的資源調(diào)節(jié)到弱勢部門正是政府職能所在，提供社會(huì)保障基礎(chǔ)平臺(tái)在道義上是政府職責(zé)應(yīng)有之義。

一個(gè)簡單的事實(shí)是，每個(gè)公民都具有平等的法律地位，每個(gè)人對于與其他人來說也同等適用的社會(huì)保障制度均有一種平等要求的權(quán)利。所以，社會(huì)保障服務(wù)應(yīng)當(dāng)成為政府必須提供的公共服務(wù)之一。但長期以來，農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)被忽視了，很大原因在于土地的天然保障功能被作為社會(huì)保障的替代品，需要政府供給的社會(huì)保障于是不再是急迫任務(wù)。隨著集體人民公社的大包干轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，國家也順勢讓渡了農(nóng)村的社會(huì)保障責(zé)任，土地成為農(nóng)民生存之基，同時(shí)也承擔(dān)了各種保障職責(zé)。我們不認(rèn)為土地對于封建時(shí)代國有土地的雇農(nóng)與私有土地的自耕農(nóng)具有社會(huì)保障性質(zhì)，同樣的，我們也不能將農(nóng)村土地本身的生產(chǎn)功能視作社會(huì)保障。它缺乏社會(huì)保障的關(guān)鍵性因素，缺乏制度化與社會(huì)性等關(guān)鍵性維度。從公民權(quán)利的角度看，平均分配土地的資源供給與社會(huì)保障建設(shè)的福利供給，是兩種不同的供給。忽略了農(nóng)民也是平等的公民，農(nóng)民有權(quán)利要求國家提供社會(huì)保障體系，至少應(yīng)該建立起來完整的社會(huì)保障平臺(tái)。以土地的自然功能視作國家對農(nóng)民的福利保證，有推卸責(zé)任之嫌。

社會(huì)保障注重的是通過集體保險(xiǎn)方式平攤風(fēng)險(xiǎn)，以使個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)損失最小化;土地保障的核心在于成員資格，農(nóng)村集體必須為其每個(gè)成員提供生存必需品——土地，以使農(nóng)戶獲得生存資源。前者要求一種個(gè)體選擇意愿，通過能夠訴諸多數(shù)人選擇的個(gè)體選擇責(zé)任，而后者預(yù)設(shè)了為每個(gè)個(gè)體可能面臨風(fēng)險(xiǎn)提供了均等化的起點(diǎn)支持，并不必然涉及對風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果的程序化干預(yù)?！巴恋乇Ｕ系男再|(zhì)僅僅是通過風(fēng)險(xiǎn)鎖定機(jī)制來規(guī)避農(nóng)業(yè)經(jīng)營上的風(fēng)險(xiǎn)，而不是通過風(fēng)險(xiǎn)分散的辦法來幫助農(nóng)戶轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，所以不是社會(huì)性保障?！保?］土地保障的特質(zhì)、土地流轉(zhuǎn)問題等都說明了土地保障本身具有自發(fā)性、任意性與無序性，實(shí)際上是“自?！倍恰吧绫！?。所以土地保障并不具備社會(huì)保障的性質(zhì)。那么在新農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)中，土地應(yīng)當(dāng)扮演何種角色?這存在著將土地納入農(nóng)村社會(huì)保障體系之中與將土地排除出農(nóng)村社會(huì)保障體系之外兩種不同路向。

四、土地在農(nóng)村社會(huì)社會(huì)保障體系中的角色

(一)新農(nóng)村社會(huì)社會(huì)保障體系建設(shè)與“去土地化”

土地被視為具有社會(huì)保障功能很大部分原因在于社會(huì)保障制度覆蓋的缺失、政府職責(zé)的缺位。很多地方政府以土地的天然保障功能作為推脫農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)職責(zé)的理由，放慢農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)，城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距更加拉大。從農(nóng)民角度看，土地的低層次保障影響了農(nóng)民對新社保的參與熱情，影響參保率?，F(xiàn)實(shí)情況是，農(nóng)村的制度性社會(huì)保障的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，不能以政府缺位造成農(nóng)民自發(fā)性保障的現(xiàn)狀作為繼續(xù)漠視農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的理由。

依賴土地的薄弱保障不足以支撐農(nóng)村現(xiàn)代化需求，試圖利用土地重構(gòu)農(nóng)村社會(huì)保障，很難保證農(nóng)業(yè)資源的正外部性。實(shí)際上，在土地經(jīng)營與流轉(zhuǎn)過程中，伴隨著農(nóng)村社會(huì)保障資源外溢到農(nóng)村之外，加劇了農(nóng)村社會(huì)保障的脆弱狀況。并且，土地資源日益稀缺的嚴(yán)峻事實(shí)、土地資源的征用與挪用、用于農(nóng)業(yè)的土地的財(cái)產(chǎn)性地位下降……這些也都弱化了土地的保障功能。這意味著改變農(nóng)民只能依賴天然保障的狀況，在土地之外提供社會(huì)保障并使之制度化，才是解決之道。其次，從平等公民權(quán)的角度看，憲法要求每個(gè)人擁有平等的社會(huì)保障權(quán)，就不能在城市與農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)中采取兩種截然不同的體系。將農(nóng)村納入現(xiàn)代統(tǒng)一的社會(huì)保障體系之中，而不是在土地的基礎(chǔ)上重構(gòu)農(nóng)村社會(huì)保障制度，前者更符合社會(huì)正義原則與效率原則。所以，土地只有“去社會(huì)保障化”，或者說農(nóng)村社會(huì)保障只有“去土地化”，對于整個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)和農(nóng)村土地利用效率來說才是適宜的。以制度化安排的社會(huì)保障體系中，土地因素即使在其中發(fā)揮作用，也與自發(fā)式的保障絕然不同了。新社會(huì)保障系統(tǒng)中居主導(dǎo)地位的因素應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于包括土地在內(nèi)的諸資源性因素，應(yīng)當(dāng)以盡可能普遍化的程序取代自發(fā)式社會(huì)保障，在此意義上，社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)“去土地化”。

(二)“去土地化”與社會(huì)保障成本估算

爭議之處在于，農(nóng)民是否有能力承擔(dān)相關(guān)社會(huì)保障費(fèi)用。很多學(xué)者支持“土地?fù)Q社?！钡闹饕碛烧谟诖?。在他們看來，農(nóng)民的實(shí)際財(cái)產(chǎn)性收入有限，即資金支付能力不足，難以滿足社會(huì)保障所需要的大量資金和物質(zhì)支持，短期內(nèi)建立個(gè)人付費(fèi)的農(nóng)村社會(huì)保障體系困難重重，所以離開土地談?wù)撋鐣?huì)保障是不現(xiàn)實(shí)的，而基于土地的社會(huì)保障能夠?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)保障提供財(cái)政支持。實(shí)際上，農(nóng)村社會(huì)保障所需資金在多主體共同負(fù)擔(dān)下，要求農(nóng)民個(gè)體承擔(dān)的資金數(shù)量并不像想象中那么巨大。城市社會(huì)保障資金由國家、企業(yè)、居民三方共同出資負(fù)擔(dān)，參照城市社會(huì)保障資金，農(nóng)村也可以由中央財(cái)政投入、地方政府財(cái)政投入、村社集體資金和農(nóng)戶支出幾部分共同承擔(dān)。2012年，我國財(cái)政收入約為11.7萬億元，從財(cái)政水平的角度看，國家財(cái)政完全可以拿出大量資金支持農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)，還可以借助國債籌集資金，可以將一部分國有企業(yè)紅利收益投入，甚至可以用開征社會(huì)保障稅的方式進(jìn)行籌措。地方政府可以拿出部分土地出讓金投入農(nóng)村社會(huì)保障資金賬戶，而村社集體則以公共用地和集體資產(chǎn)投入其中?？梢?，現(xiàn)有政府財(cái)政與農(nóng)村居民收入局面能夠有效地支持農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)。對于農(nóng)民而言，相關(guān)數(shù)據(jù)也可以為不依賴于土地的新農(nóng)村社會(huì)保障體系提供支持。2012年我國農(nóng)村人均純收入7916.58元，其中工資性收入3447.46元、家庭經(jīng)營純收入3533.37元、財(cái)產(chǎn)性收入249.05元、轉(zhuǎn)移性收入686.70元，而2012年新型農(nóng)村合作醫(yī)療人均籌資為308.5元，農(nóng)民人均收入可以支持農(nóng)村社會(huì)保障所需。［9］

近年來，一些現(xiàn)實(shí)實(shí)踐對“去土地化”的農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)提供了有益啟發(fā)。例如，2003年開始的農(nóng)村合作醫(yī)療改革，截至2012年底，共有2566個(gè)縣(市、區(qū))開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參合人口達(dá)8.05億人，參合率為98.3%。2012年度新農(nóng)合籌資總額達(dá)2484.7億元，人均籌資308.5元，全國新農(nóng)合基金支出2408.0億元;補(bǔ)償支出受益17.45億人次。［10］可見，逐步的社會(huì)保障制度取代自然的土地保障是可行的，而且是社會(huì)發(fā)展趨勢所在。至于土地在其中占據(jù)何種位置，則是次要問題了。在經(jīng)濟(jì)水平較高地區(qū)，可以引導(dǎo)個(gè)人參保，地方政府可以將土地征用中的土地差價(jià)用于農(nóng)村社保，取之于農(nóng)，用之于農(nóng)。江浙等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)驗(yàn)值得借鑒:在江浙一些農(nóng)村地區(qū)，以土地所有權(quán)持有者村社為主體集中流轉(zhuǎn)土地，其流轉(zhuǎn)收益以承包土地持有比例為分紅依據(jù)返還農(nóng)戶。在一些經(jīng)濟(jì)落后農(nóng)村地方，可以逐步開放土地政策，允許自發(fā)性流轉(zhuǎn)。但是這些與社會(huì)保障事業(yè)關(guān)系不大?？傊?，土地的天然保障功能與社會(huì)保障之間存在異質(zhì)性，試圖在土地基礎(chǔ)上重構(gòu)社會(huì)保障體系的做法應(yīng)當(dāng)讓位于“去土地化”的農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)，后者更有助于統(tǒng)一的國家社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。至于新農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)中面臨的其他問題，則非本文所能解決的了。

［1］鄭曉明，汪瑾.新農(nóng)村建設(shè)中失地農(nóng)民安置問題［J］.四川理工學(xué)院學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2011，(6):6.

［2］張春雨.基于公民權(quán)利理念的農(nóng)民社會(huì)保障及“土地?fù)Q社?！眴栴}分析［J］.蘭州學(xué)刊，2009，(5):93-96.

［3］王勇，付時(shí)鳴.論我國農(nóng)村土地的保障性質(zhì)——來自“實(shí)物期權(quán)”視角的分析［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2006，(3):116-117.

［4］魏波.農(nóng)村土地保障功能與農(nóng)村社會(huì)保障制度［J］.重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版.2009，(10):65-69.

［5］于淼，伍建平.浙江嘉興“以土地?fù)Q社會(huì)保障”的經(jīng)驗(yàn)及其反思［J］.農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟(jì)管理.2006，(3):44-45.

［6］［7］溫鐵軍.農(nóng)民社會(huì)保障與土地制度改革［J］.學(xué)習(xí)月刊，2006，(10):20-22.

［8］蔡少琴，李郁芳.土地保障對農(nóng)村社會(huì)保障替代性分析［J］.商業(yè)研究，2013，(08):202-207.

［9］［10］中國國家統(tǒng)計(jì)局.中國統(tǒng)計(jì)年鑒2013年［EB/OL］. (2014-04-23).［2014-04-25］.http://www.stats.gov.cn/ tjsj/ndsj/2013/indexch.htm.

〔責(zé)任編輯:李海中〕

Study on Property and Relationship between Land Security and Social Insurance

ZHANG Chun-xia，YAN Xin-ming
(Nanjing University，Nanjing 210093，China)

At present the facts that lacking of perfectmodern social security service system in rural areas in China and the land provides a comprehensive safeguard naturally，which are interpreted as land has social security function by some scholars.In theirminds，it is possible to use land management rights and other ways to construct the rural social security system under the background of the current rural.This implies two viewpoints，not only the land is in fact shouldering part of the social security function of rural areas，but also if the farmers access to the social insurance system，at the expense of giving up their land rights.The author thinks that there are some differences not only between natural protection function and social security of the land，but also between protection and social security caused by land transfer.Therefore，people should do their best to eliminate the factors of land in the construction of rural social security，and it seemsmore useful to develop the social security in rural areas“on the way to land”.

land;management right;land transfer;social insurance;on the way to land

C914

A文章分類號(hào):1674-7089(2014)03-0028-07

2014-04-25

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“社會(huì)管理創(chuàng)新與社會(huì)體制改革”(11ZD＆028)

嚴(yán)新明，男，安徽郎溪人，博士，南京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，主要從事社會(huì)保障、社會(huì)政策研究;張春霞，女，山東濰坊人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生，主要從事社會(huì)保障研究。