建構具有中國特色社會主義的國家治理體系

韓冬雪

(清華大學，北京 100084)

自黨的十八屆三中全會將全面深化改革的總目標明確設定為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［1］以來，國家治理這一概念開始正式進入當代中國的政治話語體系。以此為背景，對諸如國家治理概念的核心內(nèi)涵，現(xiàn)代國家治理體系建設與社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在關聯(lián)等一系列問題的探討，已經(jīng)成為如何將這一政治創(chuàng)新理念轉(zhuǎn)化為今后政治體制改革實踐的熱點問題。顯而易見，如何建構具有中國特色的國家治理理論，將直接關系到今后我國社會與國家建設的路徑選擇和未來的發(fā)展方向。那么，國家治理的基本概念、范疇的主要內(nèi)涵是什么?應該如何建構具有我國特色的國家治理體系?在從理論到具體的政治改革的轉(zhuǎn)化過程中，應該重點把握哪幾個關鍵性的問題?本文想就以上問題略述管見，以求拋磚引玉。

一、現(xiàn)代國家治理概念的由來與內(nèi)涵

馬克思主義對于國家本質(zhì)的界定是十分明確的。它曾經(jīng)一針見血地指出:“國家無非是一個階級鎮(zhèn)壓另一個階級的機器”［2］，但是，國家的這種階級的本質(zhì)屬性，并不意味著國家不具有其管理社會的公共職能。因為“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！保?］

現(xiàn)代國家的管理活動從單純的自上而下的統(tǒng)治和管理，逐漸演化為以強調(diào)國家與社會的良性互動為特征的治理的演變過程，實際上是近代社會以來國家的活動方式和活動范圍在面臨著治理危機問題時的一種自身的修正和調(diào)整?？v觀現(xiàn)代國家的發(fā)展過程，國家活動所涉及和覆蓋的領域之廣、問題之多、變革阻力之大，都是史無前例的。在這個過程中，不僅是眾多后發(fā)型的工業(yè)化國家，也包括許多在治理轉(zhuǎn)型方面頗有成效的發(fā)達國家，都在現(xiàn)代與后現(xiàn)代社會變遷疊加的多重壓力下表現(xiàn)出不堪重負和力不從心。各個國家都在不同程度和意義上共同面臨著如何超越國家與社會間或為統(tǒng)轄或為博弈的關系模式。有鑒于此，理論界開始把現(xiàn)代國家治理體系的建構視為國家在處于反思－超越進行階段中的現(xiàn)代化系統(tǒng)工程的有機一環(huán)。正是在這種背景下，現(xiàn)代的政治學家們也自然而然地傾向于從分析治理結構、治理方式、治理價值理念等領域變遷的維度，重新切入國家治理理論與實踐的創(chuàng)新性研究。換而言之，正是源于對上述社會變革主題的這種理解，開辟了現(xiàn)代國家治理由單純的概念論證轉(zhuǎn)入了重新界定和建構國家與社會關系的實踐探索之路。

從國家作為單一主體的管理和控制向以國家與社會聯(lián)動為特征的多元主體協(xié)作格局的轉(zhuǎn)變，無疑是現(xiàn)代國家治理體系形成的重要標志之一?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟所引起的社會結構的深刻變化和城鎮(zhèn)化進程，使人類社會生活秩序經(jīng)歷了一場整體性變遷，而現(xiàn)代民族國家形成賦予當代“利維坦”①利維坦(Leviathan)，圣經(jīng)和合本譯為鱷魚，和合本修訂版譯為力威亞探，天主教圣經(jīng)思高譯本譯為里外雅堂，是《希伯來圣經(jīng)》的一種怪物，形象原型可能來自鯨及鱷魚?！袄S坦”一詞在希伯來語中有著“扭曲”、“漩渦”的含義，而在基督教則是與七宗罪中的“嫉妒”相對應的惡魔。后世每提到這個詞語，都指來自海中的巨大怪獸，而且大多呈大海蛇形態(tài)。——維基百科的新能量，也使得在這一大變遷格局中重置國家、市場、社會與公民的角色、關系，成為了人類步入現(xiàn)代社會征程中亟待探討解決的關鍵問題?；仡欉@一段的歷史可知，從最初的絕對拒斥國家力量于市場和社會空間之外，到“守夜人政府”倍受無為無能的問責，從人們轉(zhuǎn)而崇拜依賴“全能國家”的權威，再到反思總體型國家－社會格局的弊病，再次重新界定國家、市場與社會的作用邊界，將建立“有為政府、責任政府”作為維系“市場機制”與“活力社會”的前提。人們正是在一次次“過猶不及”的試錯體驗中，逐漸跳出了在國家本位與市場本位間循環(huán)搖擺的周期律，而意識到社會多元化變遷趨勢與多元主體協(xié)同治理格局之間的必然邏輯聯(lián)系。一方面，在利益需求及其表達高度多樣化、經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展中權利與利益博弈日益常態(tài)化和不斷激化的社會中，單一的政府主體無論具有多強的權威，往往都難以應付層出不窮的社會管理危機，難以真正肩負起“全能政府”的職責，這已經(jīng)成為人們的一種普遍共識。另一方面，全能主義模式的難以奏效，是不是意味著管得越少的政府就是好的政府呢?事實并非如此。各國現(xiàn)代化實踐成敗的兩方面經(jīng)驗已充分證明，在退出那些不該管和管不好的領域之后，政府除了要繼續(xù)在那些市場機制不愿進入或者不能有效運作的民生事業(yè)領域內(nèi)承擔好各種服務性職能外，還必須使自己成為經(jīng)濟社會交往活動中的有效監(jiān)管者、公正協(xié)調(diào)者和社會公正體系的積極建設者和有力仲裁者。否則，“市場社會”對“總體型社會”的取代就只能最終演化為一場治理失敗的新災難。簡言之，現(xiàn)代多元社會對政府建設的要求不是降低了，而是更高、更全了。同樣，“政府主導、社會協(xié)同、公民參與”這種理想治理格局的形成，也呼喚著社會自身的不斷成長發(fā)育與市場機制的更加完善健全。簡而言之，從單純地期待好政府轉(zhuǎn)向依托好政府與好社會的良性互動，［4］我們需要的并不是一場將政府的管理職能向市場、向社會一推了之的改革，而是應該以重建公共性價值共識為紐帶，帶動多元主體的共同進步。歸根到底，“國家治理能力，是運用國家制度管理社會各方面事務，使之相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的能力。”［5］作為擁有各類資源與權威先天優(yōu)勢的管理主體，政府對多元社會新型治理格局的自主適應性變革，更多的還是應該體現(xiàn)在其權力運作公共性價值的彰顯方面。中華民族自古以來就有重義輕利的傳統(tǒng)，而這個所謂的“義”，在現(xiàn)代國家治理語境中的核心價值就在于其公共性。這就意味著，只有在擁有公共性價值共識前提下，才有可能進一步討論政府、市場、社會、公民如何進行科學分工的技術層面問題。因此，以所謂“多中心治理格局”來定義現(xiàn)代國家治理未免有失偏頗，相對而言，在依托國家制度性力量的基礎上引入市場機制、增加社會參與，最終形成多元主體科學分工、密切協(xié)同的多元治理格局，或許才是對于國家治理創(chuàng)新目標更為準確的概括。

從另一個角度來看，在當代社會治理主體結構發(fā)生多元化變遷的條件下，治理方式與手段的改革也成為了提升現(xiàn)代國家治理能力的必然要求。隨著市場、社會與公民等多元主體進入治理實踐，完全依托于行政性強制力的管理方式已經(jīng)難以充分適應治理變革的需求，與此相應，“協(xié)調(diào)”主題對于“控制”主題的取代則必然要貫穿于現(xiàn)代國家治理實踐模式創(chuàng)新的全過程中。眾所周知，在國家與社會關系的認識上，西方政治思想史上歷來存在著兩大對立的思想源流。作為現(xiàn)代自由主義理論來源的洛克傳統(tǒng)，始終保持著對于國家和政府“作為一種侵犯性機構”［6］的高度警覺性，同時，基于力量博弈的平衡理念也使得這一思想傾向于用一種處于永恒博弈中的視角來看待多元治理主體間的相互關系，而這在無形中則導致了自由主義者對于協(xié)調(diào)性價值有意無意的忽視。相對而言，深刻影響了社會主義國家理論的盧梭傳統(tǒng)，則注意到了實現(xiàn)“公意”價值前提下國家與社會根本利益的內(nèi)在統(tǒng)一，因而也就為治理模式由單純強調(diào)控制向注重全面協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)變預留了充足的空間。在進入現(xiàn)代與后現(xiàn)代雙重壓力疊加的時代之后，人們見證了“市場化社會”、“企業(yè)化政府”等治理變革實踐模式的興衰。在這個過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)，那種試圖用特定治理主體的價值與行為模式完全“重塑”另一主體的改革，其最終效果往往都難以盡如人意。這就從一個側(cè)面證明，現(xiàn)代治理模式的建構，需要多元主體探索出一種在協(xié)作中實現(xiàn)優(yōu)勢互補的機制，而不是讓單一的市場化原則彌散于整個多元治理格局當中。具體而言，在有利于體現(xiàn)公共性價值的前提下，擁有行政強制力資源優(yōu)勢的政府主體，不必一味諱言治理過程中的強制性元素，從而簡單地依據(jù)“去行政化”、“去強制化”的標準完成自我重塑。而具備自治資源優(yōu)勢的社會，則應該同時保持對于行政化侵蝕和交易原則泛濫的警惕，并為政府、市場與公民的有機連結提供公共空間和協(xié)商平臺的支持。此外，對于治理實踐中集權與分權工具的運用，也應當以適用性為首要原則，而不必拘泥于管理與治理行為模式的絕對界限。①在資本主義國家治理的初始階段，以托克維爾為代表的自由主義者曾對美國分權體制的“頂層設計”不吝溢美之詞:“美國這樣的大國之所以能夠?qū)嵭忻裰鞯闹卫砟Ｊ?，應歸功于聯(lián)邦體制將國家層面的公共事務的量的規(guī)模壓縮到了最低程度?！?參見［法］托克維爾《論美國的民主(上卷)》，董果良譯，北京:商務印書館1988年版，第198頁)但歷經(jīng)一個多世紀的政治社會變遷后，當代美國的中央地方關系格局已經(jīng)發(fā)生了相當大的變化，而備受推崇的三權分立的制衡體制也已在相當程度上被虛置起來，而這種對于分權主義“傳統(tǒng)優(yōu)勢”的“背離”卻并沒有降低美國國家治理的效能。由此可見，國家治理往往自有其規(guī)律可循，其實踐成敗也并不取決于非此即彼的政治選擇的后果。

當然，衡量治理變遷“形變”效果的最終標準，還在于主導治理過程價值理念的變遷。如果說，在強制性管理模式大行其道的時期，把公共權力關進制度的籠子是確保治理過程社會導向的第一要務的話，那么處于政治經(jīng)濟社會急劇變遷的年代，在規(guī)范公共權力的同時將市場關進法制的籠子，也同樣是實現(xiàn)治理公共性價值回歸的題中應有之義?，F(xiàn)代國家治理實踐已經(jīng)充分證明，不受約束的公共權力與不受規(guī)制的市場機制，同樣都會成為國家與社會發(fā)展道路上的絆腳石。尤其是對于在完善市場機制與社會自主成長方面歷史欠賬甚多的后發(fā)型現(xiàn)代化國家，現(xiàn)實中不斷涌現(xiàn)的社會矛盾中有相當一部分其實還是源于轉(zhuǎn)型發(fā)展中的適應性滯后問題，屬于成長中的市場機制“失范”和“越位”所導致的后果。正如一些學者從西方世界曾經(jīng)歷的價值迷失中總結出的深刻教訓所示:“如果允許市場機制成為人的命運，人的自然環(huán)境，乃至他的購買力的數(shù)量和用途的唯一主宰，那么它就會導致社會的毀滅?！保?］消費主義價值觀的泛濫，不僅以釜底抽薪的方式異化了人們的生活世界，而且在無形中侵蝕著支撐在溝通協(xié)商中達成共識的公共空間的根基。因此，在化解現(xiàn)代國家治理實踐中多元主體互動張力所帶來的各種治理危機時，是始終張揚治理過程的社會導向與公共性價值，確保市場機制沿著有利于社會根本利益的軌道規(guī)范運作，還是放任市場機制及其交易原則反過來主導國家權力的作用方向，主導社會價值規(guī)范體系的形成，就成為了決定治理變遷兩條迥異道路彼此分殊的關鍵所在。從這個意義上說，治理的改革又不是一個絕對的概念，而是在變中蘊含著不變的內(nèi)容，也只有同時掌握了這兩個方面，我們才可以說是真正理解了現(xiàn)代國家治理體系建構的準確內(nèi)涵。

二、國家治理與社會建設的國際經(jīng)驗

現(xiàn)代國家治理與社會發(fā)展事業(yè)的系統(tǒng)性與復雜性，決定了我們不能期許通過一蹴而就的激進變革達致理想的目標。事實上，包括西方發(fā)達國家在內(nèi)的所有國家，在現(xiàn)代化歷程中都需要遵循國家治理變遷與社會發(fā)展的普遍規(guī)律，為政府、市場、社會、公民逐漸適應現(xiàn)代化中的大變革、實現(xiàn)彼此之間的充分磨合預留相當?shù)臅r間與空間。同時，在深入把握治理公共性價值內(nèi)涵的前提下，現(xiàn)代國家治理又必須得到社會建設事業(yè)的有力支持，沿著保障民生—實現(xiàn)公平—發(fā)展民主的基本軌跡穩(wěn)步推進。縱觀現(xiàn)代化進程中各國在國家治理與社會建設領域的成敗，我們也不難驗證這一普遍規(guī)律的科學性。

毋庸置疑，利益需求的驅(qū)動是現(xiàn)代化最為重要的顯性動力之一，而市場機制的自由博弈原則也恰恰在相當程度上緩解了利益需求激增所帶來的壓力。相應的，在發(fā)達國家現(xiàn)代化的早期實踐中，“管得越少的政府就是好政府”的理念也就自然地大行其道。一些自由主義者甚至認為，在健全的市場機制下，治理行為的必要性已經(jīng)極大地下降了，人們唯一需要做的就是將經(jīng)濟總量的蛋糕不斷做大，繼而就可以坐待經(jīng)濟增長的“下溢效應”，“順理成章”地解決發(fā)展所帶來的種種社會矛盾。在這種盲目樂觀情緒的支配下，以英美為代表的發(fā)達國家，其現(xiàn)代化發(fā)展最為迅速的時期，往往也成為各種社會矛盾空前積聚、集中爆發(fā)的時期。正如狄更斯所描述的那樣:“這是一個最好的時代，也是一個最壞的時代?！比欢袌鰧虻陌l(fā)展成本與代價核算也終究存在著從量變到質(zhì)變的邊界。一旦社會大眾切身感受到，與日益斷裂崩壞的社會相比，單純的經(jīng)濟增長已經(jīng)越來越難以發(fā)揮補償作用，那種期待以公共權力的“無為”求得社會大治的理想之路也就自然而然地走到了盡頭。進入20世紀，已經(jīng)初步實現(xiàn)現(xiàn)代化的西方諸國開始全面反思治理缺失所導致的惡果，以強化政府對于經(jīng)濟社會事務的管控，抑制無限競爭中出現(xiàn)的種種社會不公為起點，治理革命邁出了起始于政府再造的第一步。很顯然，20世紀西方各國社會福利體系的建立與“新國家主義”的回歸有著密不可分的內(nèi)在關聯(lián)，而有效政府、責任政府從理念到實踐的不斷遞進，對于西方國家在相對穩(wěn)定的情況下渡過經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的危險期發(fā)揮了至關重要的作用。然而，正如上文所言，現(xiàn)代國家治理體系的建構是以政府主體與社會主體的共同成長進步為基本條件的，社會建設事業(yè)的滯后必然給治理的推進帶來新的困擾。戰(zhàn)后凱恩斯主義所遭遇的挑戰(zhàn)，以及20世紀末福利國家政策的破產(chǎn)，都提醒人們需要在國家治理能力提升的框架內(nèi)開辟社會建設和成長的必要空間。因此，自上個世紀末以來，發(fā)達國家治理能力提升的動力源泉已經(jīng)不僅僅局限于政府自身對傳統(tǒng)管理模式的超越，而是深深植根于具有自我服務、自我管理能力的市民社會的廣闊土壤中。在當代西方國家治理實踐中，社會本身已經(jīng)成為一支舉足輕重的力量，它不僅提供了連接多元主體的紐帶，避免了個人與國家直面博弈局面的出現(xiàn)，而且一個成熟、理性而富有活力的社會又會極大地影響和塑造其他治理主體，使得政府必須不時傾聽來自社會的呼聲，使得企業(yè)不能無視經(jīng)濟活動的社會效益和自身不可回避的社會責任，同時還使得公民更傾向于利用體制內(nèi)的渠道正常表達其利益訴求，習慣于用法治和協(xié)商的方式向政府尋求非零和博弈的雙贏結果?？傊?，起始于政府再造，而在國家與社會探索彼此相容合作中發(fā)展起來的西方現(xiàn)代國家治理模式，究竟與自由主義洛克傳統(tǒng)的強社會(強市場)－弱國家的經(jīng)典格局在多大程度上保持契合，已經(jīng)成為了一個值得商榷的問題。而在這一過程中，破除對于經(jīng)濟增長“下溢效應”的盲信，轉(zhuǎn)而依托政府、社會等多元主體在治理實踐中發(fā)揮更加積極的作用，也成為了發(fā)達國家從完全市場化、資本化的邊緣緩解國家與社會危機的主要經(jīng)驗。

與發(fā)達國家通過公共性價值回歸實現(xiàn)國家治理與社會發(fā)展雙重目標的積極經(jīng)驗相比，一些后發(fā)型現(xiàn)代化國家在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展期中的失誤，也以一種反面教材的形式為我們敲響了警鐘。與發(fā)達國家相比，廣大后發(fā)型現(xiàn)代化國家適應現(xiàn)代化變遷和治理革命的時空壓力無疑要大得多，但也意味著擁有相對資源優(yōu)勢的政府在完善制度化治理機制和主動培育社會成長方面，更應該履行其責無旁貸的社會責任。遺憾的是，在20世紀的現(xiàn)代化實踐中，以一些拉美、非洲國家為代表的后發(fā)現(xiàn)代化國家，由于沒有很好地把握發(fā)展與治理的社會導向性，在一個不長的時期里就迅速透支了經(jīng)濟增長所帶來的發(fā)展紅利，轉(zhuǎn)而受困于所謂“中等收入陷阱”①目前世界公認的“中等收入陷阱”指的是人均收入達到5000至8000美元時，社會將進入一個矛盾高發(fā)期，而經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定增長，則在很大程度上取決于能否平穩(wěn)渡過這一挑戰(zhàn)期。，經(jīng)濟社會發(fā)展長期萎靡不振，甚至在一些領域內(nèi)出現(xiàn)了不同程度的逆現(xiàn)代化現(xiàn)象。簡而言之，這些反面經(jīng)驗主要表現(xiàn)為:

其一，對市場經(jīng)濟的管控乏力。許多后發(fā)型現(xiàn)代化國家的現(xiàn)代化實踐進程，都起步于自由主義發(fā)展模式的本土化。而市場經(jīng)濟的活躍因素在帶來除舊布新的積極變化的同時，往往也對這些國家傳統(tǒng)的社會價值規(guī)范體系造成了巨大的沖擊。在這種情況下，如果政府又主動放棄其管理職能，成為經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展中的旁觀者，甚至反過來被資本所綁架，那么構成社會主體的原子化的公民個人，則必然被無情地卷入這種失序的殘酷競爭中，從而淪為市場經(jīng)濟叢林法則的犧牲品。以巴西為例，由于政府的有意放任和宏觀調(diào)控乏力，大地產(chǎn)制、金融壟斷資本所造成的底層民眾的赤貧化，一直以來都是巴西社會難以根治的痼疾。同樣，不少南美國家在經(jīng)濟高速增長期中宏觀調(diào)控與社會福利政策領域的乏善可陳，也成為其發(fā)展成果很快被治理危機反噬的根源。由此可見，“市場國家”、“市場社會”的到來對于廣大后發(fā)現(xiàn)代化國家長遠的發(fā)展前景而言顯然并非福音。

其二，有效政府和公共權威的缺位。亨廷頓曾經(jīng)指出:“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定性，現(xiàn)代化卻產(chǎn)生不穩(wěn)定性?！保?］對于后發(fā)現(xiàn)代化國家而言，治理過程中公共權威的缺位往往也是一系列社會災難的導火索。由于西方民主政治“推廣模式”的固有弊端，拉美各國政府長期陷于政局動蕩、各級官員腐敗無能的困境中難以自拔，而相應地填補了合法公共權威真空的，則是形形色色的體制外力量，例如墨西哥、哥倫比亞等國，都出現(xiàn)了犯罪集團與民選政府分庭抗禮、成為實際意義上地方主宰的亂局。有鑒于此，我們不難得出這樣的結論，即公共權威將管理職能一放了之的權力退場，在為社會自治解除束縛的同時，其實也打開了社會失控的潘多拉魔盒，而缺乏自治傳統(tǒng)資源的社會在面對各種異化的強制力時，常常又表現(xiàn)得十分孱弱。因此，對于眾多后發(fā)現(xiàn)代化國家而言，現(xiàn)代國家治理體系的建構只能沿著從政府再造到政府扶持社會成長，再到政府與社會協(xié)同共治的軌道逐步推進，而不可能輕易逾越奠定治理有效性根基的基礎階段。

其三，社會溝通與協(xié)商機制的缺失。如果說市場機制的“越位”與公共權威的“缺位”是造成拉美化現(xiàn)象的直接誘因的話，那么，拉美國家社會溝通與協(xié)商機制的缺失則進一步加劇了治理危機的烈度。對處于轉(zhuǎn)型期的后發(fā)現(xiàn)代化國家而言，社會矛盾的積聚與社會結構的過度分化往往造成了即時性危機與結構性危機疊加的惡性循環(huán)局面，而在一個溝通與協(xié)商資源極度匱乏的社會中，又很難指望以包容妥協(xié)為特征的現(xiàn)代政治文化能夠吸引和重塑現(xiàn)代公民，進而緩解形形色色的轉(zhuǎn)型壓力。

當然，后發(fā)現(xiàn)代化國家所面臨的治理失敗與社會危機困境，往往是上述多重原因疊加的后果。同時，隨著社會無可逆轉(zhuǎn)地步入多元化、全球化時代，這些國家也不可能再沿著西方發(fā)達國家經(jīng)典的政府與社會再造軌跡平穩(wěn)地渡過危機，更何況西方經(jīng)驗在醫(yī)治資本主義社會基本矛盾痼疾上的回天乏術，及其在各種后現(xiàn)代挑戰(zhàn)面前表現(xiàn)出疲于應付的窘態(tài)，也使得西方治理革命模式的推而廣之面臨著障礙重重的困局。對于像中國這樣的后發(fā)現(xiàn)代化大國而言，借鑒國家治理和社會發(fā)展正反兩方面國際經(jīng)驗，只能成為探索國家治理框架下社會建設的中國道路、中國經(jīng)驗的起點，而不會直接提供任何現(xiàn)成的問題解決方案。因此，在尊重遵循國家治理與社會建設普遍性規(guī)律的前提下更多地發(fā)現(xiàn)研究中國特色的治理體系問題，就顯得更為必要。

三、國家治理與社會建設的中國特色與中國道路

毋庸諱言，中國現(xiàn)代國家治理與社會建設事業(yè)，都是在先天不足的條件下艱難起步的。在歷史上相當長的一個時期內(nèi)，中國社會始終處于一種“有政無治”的傳統(tǒng)管控模式下，在國家自上而下的政治統(tǒng)治權與基層社會以封建倫理為核心的道德規(guī)范的夾縫中，社會本身基本上處于原子化的渙散狀態(tài)，而社會成長的不足反過來又滋長了政府治理主體的惰性，使得傳統(tǒng)國家在現(xiàn)代化大潮的沖擊面前顯得外強中干，最終難逃土崩瓦解的命運。也正是在這一背景下，具有全能主義特色的總體型國家－社會關系格局應運而生了。換言之，“全能主義國家的出現(xiàn)在很大程度上是對近代中國‘總體性危機’的反應?！保?］事實上，這種再造國家的政治實踐也確實成為了中國在現(xiàn)代化之路上實現(xiàn)跨越式發(fā)展的強勁動力來源。無論是工業(yè)化的起步，還是國民教育和社會福利體系的建立，乃至于改革開放事業(yè)的迅速啟動，無疑都與發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)勢有著密不可分的聯(lián)系。然而，隨著社會多元化趨勢的日益顯現(xiàn)，經(jīng)濟結構、社會結構、價值體系的巨變最終使得總體性國家的模式在新的歷史時期越發(fā)陷入難以為繼的窘境。一方面，社會資源配置格局的改變使得單一的政府治理主體不可能再像以往那樣有效行使管控一切公私事務的絕對權威;另一方面，在政府主動為社會成長解套松綁的情況下，社會自立自足的活躍性因素開始對國家治理和社會建設實踐提出了新的挑戰(zhàn)。更為關鍵的是，面對市場經(jīng)濟和社會多元化的沖擊，如何才能繼續(xù)保持并且彰顯社會主義社會的根本屬性，而不致于在社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中迷失方向，也成了中國完成現(xiàn)代國家治理體系建構、提升國家治理能力的改革實踐所必須回答的核心問題。因此，準確地總結出我國社會的國家治理與社會建設的特殊性，則是下一步建構國家治理體系的前提性任務。筆者認為，我們可以將中國國家治理體系的特色和任務主要歸納為以下幾個方面:

其一，社會導向的回歸代表了未來多元治理格局調(diào)整的基本方向。改革開放三十多年來，我們把更多的精力放在了保持經(jīng)濟持續(xù)增長方面，然而，時至今日，轉(zhuǎn)型發(fā)展問題的倒逼已經(jīng)迫使我們不得不反思缺乏治理改革和社會建設跟進配合的經(jīng)濟發(fā)展模式，為了盡快緩解市場機制“越位”所帶來的社會不公平、不信任、不穩(wěn)定的危機，更是為了使中國目前表現(xiàn)為葫蘆形的社會結構朝向橄欖型的健康形態(tài)調(diào)整轉(zhuǎn)化，我們在治理創(chuàng)新與社會建設的改革實踐中，應該有意識地扭轉(zhuǎn)此前一個時期過度運用市場機制和競爭法則刺激經(jīng)濟社會發(fā)展模式的偏差，實現(xiàn)改革與發(fā)展社會主導價值的回歸。具體而言，社會導向的改革首先就表現(xiàn)為政府主體按照服務型政府、責任政府和有為政府的標準完成自我重塑，既要從那些行政權力不該涉足和難以勝任的領域中主動撤出，更要迅速適應多元治理格局中全新的服務者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)管者、仲裁者等角色?？紤]到中國城鄉(xiāng)均等化民生事業(yè)發(fā)展基礎薄弱、歷史欠賬甚多的現(xiàn)實，政府職能轉(zhuǎn)變的首要標志就應該是義不容辭地肩負起滿足全體國民基本公共服務與社會福利需求的重擔，更多地以實現(xiàn)社會公平目標作為衡量政府績效的主要標準。顯然，以政府承擔為主，企業(yè)、社會和個人分擔為輔的健全的民生保障體系，將是中國國家治理和社會建設事業(yè)得以排除干擾、開辟新局面的第一要務，在圓滿完成了這一階段歷史任務的情況下，才談得上為社會成長和公眾參與治理解除后顧之憂，也才可能重建政府、市場、社會與公民間互信互助的和諧關系，進而讓更多社會成員自主自愿地認同、服從于社會公共性價值共識的市場機制在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮決定性作用。當然，社會導向的改革還要求各種所有制成分的企業(yè)基于整體利益和長遠利益的考量，更加注重企業(yè)行為的社會影響與社會評價，并按照適當?shù)谋壤謸鞣N公共服務職能。要求社會和公民能夠更主動地區(qū)分出社會生活的公共性準則與市場交易中的非公共性規(guī)范的適用空間，從而阻遏簡單的市場法則對于成長中的社會公共空間的侵蝕。

其二，法治權威保障的社會參與是支持國家治理改革與社會建設的重要動力。毫無疑問，國家治理與社會發(fā)展的首要目標應該是尋求社會的長期穩(wěn)定下的社會發(fā)展。然而，這種穩(wěn)定目標的達成，又不應該僅僅是國家的強制力管控作用下的結果。現(xiàn)實中，那種在“維穩(wěn)壓倒一切”的理念偏差下滿足于表面穩(wěn)定的維穩(wěn)實踐，早已被證明了根本無助于轉(zhuǎn)型社會眾多社會矛盾的最終化解。相反，更多地運用官民協(xié)商、上下溝通和法治的渠道來建立一種化解各類矛盾的社會機制，不僅是在為目前深陷“維穩(wěn)怪圈”的行政權力解套，也會使社會和公民在這個過程中更加成熟和理性。歷史和現(xiàn)實一直都在證明，離開了法治的權威，沒有理想和價值引導的民主離蛻化為鬧劇甚或是悲劇僅有一步之遙。同樣，社會治理創(chuàng)新也必然要求法治權威的確立，從而為公共性價值共識的達成過程設置程序上的必要規(guī)范。目前，中國的法治建設還處于一個有待深化發(fā)展的階段。今后，在憲法的總體框架下，地方立法、部門立法將為社會治理提供法治支持的重要生長點。我們要不斷提高這類立法的科學性，提高其對于多元社會治理復雜問題的適應能力。例如，輿論監(jiān)督與媒體監(jiān)督是實現(xiàn)社會治理參與和監(jiān)督指標的重要內(nèi)容，但是如何做到既提供必要的言論自由空間、確保監(jiān)督實效，又避免輿論和媒體為泛濫的謠言、非理性的情感宣泄所污染，以致反過來撕裂社會、解構社會，這都是將來的社會治理立法需要回答和解決的現(xiàn)實問題。此外，關于民生保障和社區(qū)自治如何實現(xiàn)、政府怎樣購買公共服務等，中國部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在先前的改革中已經(jīng)積累了一些成功經(jīng)驗，但目前多數(shù)并沒有超越具體經(jīng)驗的層次，還需要在下一步的實踐中進一步進行理論層面的提升和凝練。在不與上位法發(fā)生沖突的前提下，通過把這些經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)的立法與司法實踐過程本身，就可以為改變政府對于政策和法治工具依賴性的不平衡創(chuàng)造條件，更重要的是，社會參與立法本身，也恰恰可以成為社會組織和公民學習、適應法治環(huán)境中現(xiàn)代社會治理的一種有益的現(xiàn)代意義的民主實踐。從字面上看，我們所倡導的“善治”概念似乎更著重于治理的效果，但在現(xiàn)代多元社會當中，治理主體的多元化、過程的民主化與善治效果的達成又是存在著必然的邏輯聯(lián)系的。在我國的社會主義民主政治建設與發(fā)展過程中，筆者歷來不主張對民主進行過于狹隘的理解，特別是反對把民主制度簡單地化約為單純的選舉和議會活動。事實上，相較于周期性的選舉參與，考核現(xiàn)代民主是否完備的一個更重要的指標，還在于民眾對于政策過程和經(jīng)濟社會活動中的日常參與。比如，公共媒體，還有時下方興未艾的各種自媒體，都是公民表達權利訴求和交流意見的平臺。當然，僅就這方面民主權利的實現(xiàn)而言，自由表達也僅僅是其中的一個環(huán)節(jié)，如果離開了法治的規(guī)范，缺乏理性溝通的自覺和正確價值觀的引導，泛濫的自由就難免最終背離民主理念的初衷。我國的各類社會組織也是承載中國基層民主建設任務不可或缺的載體，它的成長過程本身也意味著公民更愿意，也更善于運用制度化、法治化的民主表達和參與渠道。目前，中國社會治理新格局已經(jīng)初步具備了涵蓋行政、司法、社會、市場等多領域，初步形成了一種比較系統(tǒng)、全面的表達－參與－協(xié)商－監(jiān)督渠道保障體系，在這種情況下，更主要的現(xiàn)實任務是要讓這些渠道始終保持暢通。比如政府主動開辟公民網(wǎng)絡問政的渠道，就不能滿足于特定事項、特定政策階段網(wǎng)絡參與的臨場效應，而要讓“網(wǎng)絡問政”成為一個貫穿于政策醞釀、制定、執(zhí)行、反饋監(jiān)督全過程，始終致力于保障透明政府、廉潔政府、高效政府指標得以實現(xiàn)的完整體系。

其三，社會組織的蓬勃發(fā)展將推動國家治理與社會建設間形成良性互動的關系。眾所周知，相對于西方發(fā)達國家而言，中國社會組織的發(fā)展由于歷史和現(xiàn)實的原因而明顯滯后，這將給治理創(chuàng)新帶來了一系列的困難。一方面，政府單一主體在治理實踐中不勝其負，而另一方面，發(fā)育不足的社會又缺乏自我管理、自我服務的能力和意識。在這種情況下，政府與社會組織之間也很難建立起一種彼此信任的關系。改革開放以來，特別是近十年來，在珠三角、長三角以及環(huán)渤海這類經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，社會組織的成長已經(jīng)取得了很大的進展。而隨著十八屆三中全會鼓勵四類社會組織發(fā)展新政策的實施，中國的社會組織發(fā)展將繼續(xù)保持目前的良好發(fā)展勢頭，但同時也提出了一個社會組織由補課增量到優(yōu)化增質(zhì)的重要課題。在這個目標實現(xiàn)之后，政府對社會的“松綁”只是邁出了第一步。當社會組織在擺脫了行政束縛，同時也不得不丟開依賴行政資源支持的“拐杖”后，如何做到自立自強，如何始終確保自己的公共性，任務將變得更加艱巨。其實這正是中國的社會組織發(fā)育由外力推動型向內(nèi)生增長階段轉(zhuǎn)變的基本特征。而在市場經(jīng)濟與多元社會框架內(nèi)，社會組織自我提升所面臨的最大挑戰(zhàn)，還來自于自利性和官僚化傾向?qū)τ诠残缘那治g。就克服自利性傾向而言，如果不能通過法治和社會自我調(diào)整的機制很好地解決這一問題，社會組織和一般營利性組織之間的邊界將會變得越來越模糊。那么，公共價值目標和職能定位的迷失，將會使社會組織存續(xù)運轉(zhuǎn)的必要性和可能性大打折扣。因此，中國社會組織特別是發(fā)達地區(qū)社會組織的成長，必須盡快進入到一個“去粗取精、去偽存真”的結構調(diào)整、質(zhì)量提升階段，切不可盲目追求數(shù)量、規(guī)模，而應該集中力量，積極地分擔政府民生保障職能、充實社會民主參與、協(xié)商監(jiān)督機制，在諸如環(huán)保事業(yè)、民生和各類慈善事業(yè)等領域逐漸做大做強。此外，社會組織發(fā)展更需要建立在完善的外部監(jiān)管和內(nèi)部淘汰機制的基礎上，要讓市場和公民擁有篩選優(yōu)質(zhì)社會組織的充分自主權。這樣，那些率先意識到和實現(xiàn)了專業(yè)化，并且保持公共性的社會組織才可能脫穎而出，成為未來中國社會治理體系中的重要組成部分。同時，就克服官僚化傾向而言，我們也不能指望簡政放權的一紙政令迅速實現(xiàn)去行政化的目標。如果民主的元素、平等的訴求、公共性的價值取向不能完全融入社會組織的血液當中，行政化、官僚化的元素還會很容易在寡頭化、資本化的社會組織內(nèi)部重新出現(xiàn)。因此，要根治行政化、官僚化的痼疾，除了繼續(xù)推動建立服務型政府和透明政府、廉潔政府的行政改革之外，最根本的還是要讓社會組織的建立、管理、運行成為其成員民主參與、民主協(xié)商、自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的動態(tài)過程，讓社會組織中的精英和普通成員學習如何合理分工、平等協(xié)作。只有把外部和內(nèi)部這兩種改革力量結合在一起，去行政化才不至于進入一種循環(huán)往復的惡性周期律狀態(tài)。而這一目標的實現(xiàn)本身，也意味著中國社會組織發(fā)展在由量到質(zhì)的提升過程中完成了一個重大的質(zhì)的提升與跨越。在非行政化的氛圍中成長起來的社會組織，既可以免除依附行政機關的種種困擾，以社會治理主體的身份集約利用資源，更加專注于履行其應有的社會職能，同時也會成為在政府、企業(yè)、公民間架設溝通橋梁和培養(yǎng)新型公民、積累多元社會交流與治理文化傳統(tǒng)的平臺。

還值得特別注意的是，盡管就一個整體而言，中國的國家治理與社會建設事業(yè)要始終遵循正確的社會導向，著力于建構公共性價值共識，并且沿著一條經(jīng)由保障民生到維護公平，進而推進至支持社會主義民主法治事業(yè)進步的漸進改革之路穩(wěn)步前行。但具體到特定的問題領域和基層實踐當中，中國特色的最突出體現(xiàn)又在于一切從實際出發(fā)，尊重基層創(chuàng)新、群眾創(chuàng)造的價值。以伴隨著城鎮(zhèn)化興起的社區(qū)建設為例，近年來，我國各地社區(qū)建設的改革實踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了不同的實踐路徑。比如有些地區(qū)的經(jīng)濟較為發(fā)達，地方財政資源充足，而社會組織發(fā)展也相對成熟，地方政府就具備主動收縮行政管理范圍，通過簽訂契約等方式將一些治理職能移交給諸如社區(qū)這樣的自治組織，并且更放心地運用政府購買服務的方式。而一些地區(qū)則更傾向于將目前社區(qū)行政化的資源用足，因而將諸如網(wǎng)格化管理、績效指標考核等方式運用到社區(qū)公共服務等事務領域當中。這種多元化實踐的局面十分正常，我們也完全沒有必要為中國社區(qū)治理簡單劃定一種完全統(tǒng)一的路徑選擇，而是應該允許探索試錯，接受多元路徑并存的現(xiàn)實，而這也是中國特色國家治理與社會建設借鑒而不盲從既有經(jīng)驗，進而追求有所創(chuàng)新、有所超越目標的重要表現(xiàn)。

從中央首次提出社會建設的目標算起，至今已過十年。這次新的國家領導集體對國家治理體系的啟動，是從政治體制、法治建設和社會政策的角度，為中國社會沿著正確的方向發(fā)展進一步奠定了良好的基礎。以往的改革實踐告訴我們，中國未來的改革事業(yè)絕不能再僅僅依靠問題倒逼的機制而被動前行。在未來的改革進程中，建設一種包括政府、社會在內(nèi)的多元主體形成的有力高效的社會治理體系，將在頂層的社會改革設計轉(zhuǎn)化為具體的基層改革實踐方面發(fā)揮重要的作用?？梢灶A見，只要我們始終堅持國家治理與社會建設的正確價值導向，在治理主體結構、治理方式等領域的創(chuàng)新中不斷深入地探索中國經(jīng)驗，則完全可以期待我們的國家治理與社會發(fā)展事業(yè)，將進入一個具有全新的標志性成果的新的歷史階段。

［1］ 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］(2013－11 －16)［2014 －02 －16］http://news.xinhuanet.com/mrdx/2013－11/16/c_132892941.htm.

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