國有企業(yè)領導權力監(jiān)督制約的調研和思考

何曉妮

強化對權力的制約和監(jiān)督，是防治腐敗的根本性問題，在反腐倡廉建設中具有至關重要的地位和作用。深入認識國有企業(yè)領導權力監(jiān)督和制約存在的問題，探索有效制約和監(jiān)督權力的方法途徑，對國有企業(yè)的改革與發(fā)展起到了一定的促進和保護作用。

一、存在的問題

由于我國正處于深入推進改革開放的進程中，現(xiàn)代企業(yè)制度和體制機制尚未健全完善，企業(yè)領導人員權力制約和監(jiān)督還存在著不相適應的問題，主要表現(xiàn)在權力過分集中現(xiàn)象不同程度地存在；專門監(jiān)督機構的獨立性和權威性需要加強；民主監(jiān)督的作用還沒有得到有效發(fā)揮；制約監(jiān)督的措施和手段還不夠完善；制約監(jiān)督的法制化程度還不高。

二、原因分析

權力制約和運行機制沒有真正形成。目前，雖然多數(shù)國有企業(yè)實行了公司制改革，也成立了董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層，但是，各負其責，協(xié)調運轉，有效制衡的制約機制尚未真正完善。

監(jiān)督主客體之間權力不對稱和信息不對稱。受傳統(tǒng)體制下廠長（經(jīng)理）負責制的影響，國有企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督機構仍是在企業(yè)主要負責人直接領導下工作。權力的不對等，致使監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，從屬地位與相關的利益關系，使監(jiān)督部門難以公正獨立地行使監(jiān)督權，導致出現(xiàn)監(jiān)督的虛位或缺位。由于信息掌握的不同步，導致監(jiān)督行為往往于權力運行存在一定的時間差，監(jiān)督滯后。

國有企業(yè)“一把手”權力過于集中。目前，國有企業(yè)的領導仍由上級相關部門任命。在改制企業(yè)中，董事長、總經(jīng)理、黨委書記三職或兩職一肩挑的占多數(shù)，企業(yè)的權力高度集中在一個人手中，“一把手”基本上全面控制著企業(yè)的人、財、物，花錢“一支筆”、用人“一句話”，決策“一手拍”。內(nèi)部管理層之間的監(jiān)督基本缺失。有的企業(yè)主要負責人還培植個人勢力，把自己的“親信”安排在要害部門，排斥異已，權力集中而穩(wěn)固，使權力潛在的濫用變?yōu)楝F(xiàn)實。“絕對權力”成為滋生腐敗的溫床。權力越集中，產(chǎn)生腐敗的周期就會越短、導致腐敗的結果越觸目驚心。

權力運行監(jiān)督機制不完善。大多數(shù)企業(yè)雖然都設有監(jiān)事會、紀檢監(jiān)察、審計、財務、法律事務等監(jiān)督部門，但由于這些部門分屬不同的領導主體，對各自的分管領導負責，且由于這些部門受體制、機制上的掣肘，職責不明確，形不成合力，監(jiān)督相對乏力。

權力運行的監(jiān)督意識不強，制度執(zhí)行不力。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)主管部門為使企業(yè)的經(jīng)營更符合市場經(jīng)濟規(guī)律的要求，更加強調簡政放權，讓企業(yè)放開手腳參于市場競爭，該文原載于中國社會科學院文獻信息中心主辦的《環(huán)球市場信息導報》雜志http：//www.ems86.com總第535期2014年第03期-----轉載須注名來源對企業(yè)微觀管理、制度執(zhí)行、監(jiān)督意識相對淡化。企業(yè)領導人員通常專注于生產(chǎn)經(jīng)營和業(yè)務往來，對權力運行規(guī)范與否不夠重視，按制度辦事的意識有些放松，接受監(jiān)督的意識淡薄。多數(shù)企業(yè)對領導人員的監(jiān)督或要求主要體現(xiàn)在經(jīng)濟指標上，對領導人員權力運行的監(jiān)督研究不夠，監(jiān)督制度執(zhí)行不力。

三、加強權力制約和監(jiān)督的探索

進入“十二五”，隨著市場經(jīng)濟的日趨完善，國有企業(yè)應不斷強化對權力的制約和監(jiān)督，積極探索有效的途徑和辦法，提高企業(yè)綜合競爭力，保證國有資產(chǎn)保值增值。

要建立健全內(nèi)部監(jiān)督制約機制，科學分解合理配置權力。要積極探索實現(xiàn)決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的相互分離、相互制約、相互協(xié)調的途徑和方法。進一步推行以股份制為主要實現(xiàn)形式的改制，從利益層面形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者之間的制衡機制，為企業(yè)法人治理結構有效運轉注入內(nèi)在動力。同時，要大膽運用先進管理方法和現(xiàn)代科技手段探索建立與國有企業(yè)內(nèi)部控制、廉政風險防范管理相結合的新型監(jiān)督體系，充分發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部各監(jiān)督主體的作用。一要充分發(fā)揮企業(yè)黨組織的政治核心作用。繼續(xù)完善黨組織成員按照合法程序進入董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層的“雙向進入、交叉任職”領導體制，黨委書記進入董事會，紀委書記進入監(jiān)事會，并擔任領導職務，黨委其他成員參與董事、監(jiān)事和正副經(jīng)理交叉任職。探索企業(yè)黨組織在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)發(fā)揮政治核心作用的方式方法，堅持黨組織參與企業(yè)重大問題決策，保證監(jiān)督黨和國家方針政策在企業(yè)的貫徹執(zhí)行。二要相信和依靠職工群眾，充分發(fā)揮廣大職工的監(jiān)督作用，要深入推進黨務、廠務公開，進一步細化公開內(nèi)容、規(guī)范公開程序、創(chuàng)新公開方式，促進信息公開的制度化和規(guī)范化，讓權力在“陽光”下運行。進一步完善企業(yè)重大問題向職代會報告制度，讓職工群眾參與企業(yè)的決策、管理和監(jiān)督，實現(xiàn)國有企業(yè)決策的民主化、科學化。認真實行職工群眾評議領導干部制度。三要明確監(jiān)督重點，對企業(yè)內(nèi)部的人、財、物等關鍵環(huán)節(jié)全程監(jiān)控。實行企業(yè)領導干部親屬任職回避制度，熱點崗位交流制度、公開選拔干部制度。大型國有企業(yè)對內(nèi)部下屬單位應實行財務統(tǒng)管，派駐總會計師，實行“聯(lián)審會簽制”。要加強招投標監(jiān)督，紀檢監(jiān)察部門要全程監(jiān)督，真正實現(xiàn)公開、公平、公正，杜絕陪標、圍標和明招暗定行為。對企業(yè)重點項目派駐紀檢組，加強監(jiān)督管理。建立和完善問責、問廉、問效工作機制。

加強對國有企業(yè)領導班子，特別是對企業(yè)“一把手”的監(jiān)督。各級黨委政府應切實擔負起國有企業(yè)領導干部監(jiān)督工作的領導責任，按照干部管理權限，重點抓好對本地經(jīng)濟發(fā)展起重大作用的大中型國有企業(yè)的監(jiān)督工作。一是選好配強國有企業(yè)領導干部，尤其是要嚴格“一把手”的選拔任用，優(yōu)化領導班子的整體結構，真正把政治素質好、懂經(jīng)營、會管理、清廉務實的干部選進企業(yè)領導班子。二是制定完善國有企業(yè)領導干部利益調整政策。通過實行年薪制等辦法，建立適當?shù)募詈图s束機制，明確企業(yè)領導干部責任，建立廠長（經(jīng)理）風險擔保責任制和科學、合理、全面的國有企業(yè)領導干部業(yè)績評估機制，使企業(yè)領導干部的業(yè)績與個人收入掛鉤，增強企業(yè)領導干部對國有資產(chǎn)保值增值的責任心。三是必須把握國有企業(yè)的發(fā)展方向，黨委政府要經(jīng)常就國有企業(yè)相關問題進行調查研究，幫助和指導企業(yè)進行重大決策的論證。國有企業(yè)領導班子和黨組織有義務將企業(yè)重大事項向上級黨委匯報，并接受監(jiān)督。

紀檢監(jiān)察機關在履職的同時，探索監(jiān)督體制的改革創(chuàng)新。解決監(jiān)督主客體之間權力不對稱問題，主要是推進監(jiān)督體制的改革創(chuàng)新，提高監(jiān)督主體的獨立性和權威性。獨立性的關鍵是做到管理體制上的獨立，切斷監(jiān)督主客體之間的利益關系；權威性的關鍵是法律、法規(guī)要充分授予監(jiān)督機構履行職責所必需的權力，并實現(xiàn)監(jiān)督人員的職業(yè)化和專業(yè)化。紀檢監(jiān)察機構監(jiān)督體制改革可以借鑒稅務、海關、工商、質檢等系統(tǒng)的做法和經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)縱向垂直和橫向整合，先試點積累經(jīng)驗，自下而上逐步推行。紀檢監(jiān)察機關要認真研究國有企業(yè)改革發(fā)展的新情況，新問題，積極主動地加強對國有企業(yè)領導權力的監(jiān)督。首先，應制訂適應市場經(jīng)濟規(guī)律，切合國有企業(yè)實際的領導干部行為規(guī)則。針對不斷翻新的、隱蔽的權錢交易、權權交易行為，制定相應的紀律規(guī)范，明確界定企業(yè)行為與個人行為，經(jīng)營不善與以權謀私、決策失誤與失職瀆職等的界限。抓好國有企業(yè)領導干部廉潔自律工作。對造成國有資產(chǎn)流失的，必須追究主要負責人的法律和紀律責任。要加強效能監(jiān)察。注意企業(yè)改制過程中國有資產(chǎn)流失問題的監(jiān)督，緊緊圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、經(jīng)濟效益和管理的各個方面，加大效能監(jiān)察的工作力度。要建立健全適合國有企業(yè)特點的黨風廉政建設責任制，制定配套的監(jiān)督制約措施。將黨風廉政建設與經(jīng)濟目標相結合，采取責任書的形式，一并考核兌現(xiàn)，嚴格執(zhí)行責任追究制度。要對負有監(jiān)督職責的部門加強協(xié)調和監(jiān)督。既要協(xié)調責任部門形成監(jiān)督合力，又要對各監(jiān)督部門依法履行職責情況進行監(jiān)督檢查。

探索運用現(xiàn)代技術手段，推進電子監(jiān)督系統(tǒng)建設。一些企業(yè)的創(chuàng)新實踐證明，電子監(jiān)督系統(tǒng)在對權力的制約和監(jiān)督方面能夠發(fā)揮傳統(tǒng)手段不可替代的優(yōu)勢和作用。電子監(jiān)督系統(tǒng)通過權力設置、權力運行、權力監(jiān)督及其電子化三個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了權力的模塊化、運行的剛性化、信息的公開化和監(jiān)督的智能化，從而在一定程度上有助于突破現(xiàn)行監(jiān)督體制上的某些局限性。推行電子監(jiān)督系統(tǒng)，可以壓縮自由裁量權，精簡權力運行流程，實行權力運行過程剛性約束，從而較好解決了監(jiān)督信息不對稱問題，克服了人對權力的壟斷程度，有效防止權力的隨意膨脹和濫用，減少了腐敗機會。

加強廉政風險防控、規(guī)范權力運行。推進廉政風險防控機制建設，就是從重點領域、重點部門、重點環(huán)節(jié)入手，排查廉政風險，健全內(nèi)控機制，構筑制度防線，形成以積極防范為核心、以強化管理為手段的科學防控機制。要加強對人、財、物管理等關鍵崗位的防控，規(guī)范用權行為。著力抓好工程項目建設、物資采購、招投標、選人用人、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等領域的風險防控工作。要突出重點任務，權力行使前著重查找廉政風險點，制定和落實風險防控措施；權力行駛中進行實時動態(tài)監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)各種苗頭性、傾向性問題；權力行使后著重通過警示提醒、誡勉糾錯和責令整改等手段，及時糾正偏差和失誤，避免廉政風險演化為腐敗行為。