農(nóng)村土地問題的現(xiàn)實困境

■劉 奇

讓靜態(tài)的土地“流”起來，使沉睡的資源“活”起來，這是農(nóng)村土地制度變革的核心追求。努力拓展土地“流”與資源“活”的制度空間，是今后一個相當(dāng)長的歷史時期需要做出的不懈努力。

根據(jù)十八屆三中全會《決定》，土地制度改革有三個重要方面：一是土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押、擔(dān)保，這就賦予了承包地新的權(quán)能，也可在一定程度上緩解農(nóng)民融資難的問題；二是慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點，探索增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的渠道；三是建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，使土地資源合理有效地配置；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，讓農(nóng)民公平分享土地增值收益。但實踐中，這三個方面都存在很多關(guān)鍵難題。

土地流轉(zhuǎn)向哪轉(zhuǎn)、流給誰？

眼下，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在不少突出問題。一些地方在沒有做好確權(quán)登記頒證的前提下，先稀里糊涂流轉(zhuǎn)起來再說，這將為以后發(fā)生土地糾紛埋下無法解決的隱患，打官司都沒有任何可供處理的憑據(jù)。

對于農(nóng)地的確權(quán)、登記、頒證工作，早在2008年，中央有關(guān)部門即與世界銀行合作，在安徽開展試點研究。中央已經(jīng)部署這項工作也已幾年了，但進展不快，主要在于這項工作對于基層干部來說，既復(fù)雜麻煩又耗時費力；既不能顯政績，又要花費巨大成本。

據(jù)樣本調(diào)查，每戶約需成本15-20元，按此估算，全國大約需要400億元左右。這是公益性行政開支，應(yīng)由中央財政直接劃撥，不然，基層政府本來就沒有積極性，還要負(fù)擔(dān)經(jīng)費，將很難在五年內(nèi)完成。

目前，農(nóng)地經(jīng)營沒有準(zhǔn)入條件限制，任誰都來圈地，過快過急地推進流轉(zhuǎn)。過度向企業(yè)集中，規(guī)模過大，不光效益會下降，且隨時都會發(fā)生來自自然、市場、金融等方面的風(fēng)險，使之與農(nóng)戶的合同無法兌現(xiàn)。

一些地方以流轉(zhuǎn)比例和流轉(zhuǎn)規(guī)模論英雄，逼得基層干部采取多種方式誘導(dǎo)推進，違背農(nóng)民真實意愿。而且，政策集束向大戶傾斜，小農(nóng)戶被邊緣化。我國2.3億承包土地的農(nóng)戶中，參與流轉(zhuǎn)的僅占26%左右，小農(nóng)戶仍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，他們的積極性受挫將嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；袃深悾阂皇侨松俚囟?。比如美國，人口比我國少10億，而耕地比我國多近10億畝，美國家庭農(nóng)場平均3500畝；二是人多地少。比如日本，韓國和我國臺灣地區(qū)。中國人多地少，土地只能適度規(guī)模。100個人的地給1個人種，其余99人到哪里去？去干什么？

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民自己的事情，必須自愿，政府可以引導(dǎo)，但絕不能強制，靠行政推動流轉(zhuǎn)。這其中，一是政績工程使然，二是認(rèn)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；饕峭恋匾?guī)模化，這是認(rèn)識誤區(qū)。

中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；瘧?yīng)重點從五個方面著力：一是產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)?；欢寝r(nóng)民合作組織的規(guī)?；?；三是服務(wù)范圍和內(nèi)容的規(guī)?；?，農(nóng)業(yè)部每年組織50萬臺收割機分散作業(yè)，就解決了農(nóng)作物機械化收割問題；四是產(chǎn)業(yè)體系的規(guī)?；?，要建立一整套農(nóng)業(yè)接二、三產(chǎn)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；五是適合工廠化生產(chǎn)的種養(yǎng)業(yè)規(guī)?；?/p>

十八屆三中全會指出，“鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”。我認(rèn)為，應(yīng)是鼓勵和引導(dǎo)發(fā)展適合工廠化生產(chǎn)的種養(yǎng)業(yè)和以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工業(yè)，以及為農(nóng)業(yè)服務(wù)的服務(wù)業(yè)。工商資本千萬不要與農(nóng)民爭地種，種地的只能是農(nóng)民，決不能讓“老板”擠了“老鄉(xiāng)”，尤其是大田作物。

“農(nóng)民種地，種自己的地”。過去我們的公社+社員是政府在種地，今天的公司+農(nóng)戶是企業(yè)在種地，政府種不好地，企業(yè)也很難種好地。中國農(nóng)戶必須走農(nóng)戶+農(nóng)戶的路子，讓農(nóng)民自己合作起來，培育新型經(jīng)營主體必須以家庭經(jīng)營為核心。

家庭經(jīng)營為主體、主力、主導(dǎo)，是古今中外農(nóng)業(yè)經(jīng)營的成功經(jīng)驗。美國的家庭農(nóng)場占86%，法國占88%,德國占77%，歐盟15國平均占88%。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與工業(yè)生產(chǎn)相比，它不可間斷、不可搬移、不可倒序，須自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟再生產(chǎn)并重，是活的生命體，結(jié)果只能最終呈現(xiàn)，監(jiān)督成本極高。只有家庭這個無與倫比的最佳利益共同體才不需要監(jiān)督，不講價錢，全體成員齊心協(xié)力。

不少地方貪大求洋，把力量大都放在龍頭企業(yè)，專業(yè)大戶上，對規(guī)模較小的家庭經(jīng)營興趣不大，這就偏離了農(nóng)業(yè)發(fā)展的軸心力量。

住房財產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的出路在哪？

三中全會提出“保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道”。但宅基地里面的學(xué)問最大。

現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的主要內(nèi)容是：集體所有，村民使用；一戶一宅，限制面積；福利分配，長期使用；限制權(quán)能（即不能抵押、開發(fā)），無償收回。但由于幾十年來政策不斷調(diào)整，實際執(zhí)行中亂象叢生。如搞試點，有諸多難題需要破解。

農(nóng)民宅基地問題建國時的土地改革就遺留下一個尾巴，土改只改耕地，宅地誰占誰有，大小不一，一些地方一直延續(xù)至今。而在現(xiàn)實生活中，多占一處甚至兩處住宅的現(xiàn)象也為數(shù)不少。

全國第二次農(nóng)業(yè)普查顯示，在22108萬戶農(nóng)戶中，2006年末，擁有兩處住宅的1421萬戶，占6.4%；3處以上的77萬戶，占0.4%。2006年北京市郊某鎮(zhèn)調(diào)查，以超批、私建、亂建、新建不拆舊等方式，超占面積占總宅基地面積的59%。這給宅基地頒證帶來難度，是承認(rèn)歷史，還是一律平分，在立法和執(zhí)法兩個環(huán)節(jié)上都需要完善。

農(nóng)民宅基地具有永久性的社會保障功能。一戶一宅，如果抵押出去就無房居住，“居者無其屋”就成了一個社會問題。

宅地兩張皮。宅是私產(chǎn)，只有地面權(quán)；地是公產(chǎn)，擁有地底權(quán)；二者又無法分割，只轉(zhuǎn)宅不轉(zhuǎn)地?zé)o法實現(xiàn)。如果可以“轉(zhuǎn)讓”，轉(zhuǎn)讓是不是有償轉(zhuǎn)讓？有償轉(zhuǎn)讓就是一種“交易”，一種買賣，這與宅基地不能買賣的法律不相一致。

而且轉(zhuǎn)讓給誰？地是本集體經(jīng)濟組織的，只可轉(zhuǎn)讓給本組織成員，如轉(zhuǎn)讓給本組織以外的人，就損害了本組織成員的利益。

如果跨本集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)讓，這個“跨”的范圍是多大？是跨村，還是可以跨鄉(xiāng)，跨縣，跨市甚至跨??？“跨”出以后，受讓方要不要給集體組織交納土地占用補償款，不然他就無權(quán)享有使用權(quán)。

如果可以“跨”，可不可以跨越城與鄉(xiāng)的戶籍壁壘，市民可不可以下鄉(xiāng)參與轉(zhuǎn)讓？一旦市民可以下鄉(xiāng)參與，一些城里有錢人勢必大舉介入，這將帶來“富人通吃”的巨大社會問題。

既然城里人的房產(chǎn)有70年產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓的房產(chǎn)是否也應(yīng)有個時間限制？轉(zhuǎn)讓如果也成了永久性的使用權(quán)，這就有失公平。

住房財產(chǎn)權(quán)可以抵押擔(dān)保，只是專家和農(nóng)民的一廂情愿。經(jīng)濟學(xué)的常識告訴我們，抵押、擔(dān)保都是以“標(biāo)的物可交易”為前提的，不能交易，標(biāo)的物就砸在了另一方手里。如果不能交易，抵押、擔(dān)保就違背了經(jīng)濟學(xué)常識。

在現(xiàn)行體制下，作為金融部門對此基本是沒有興趣的。一是標(biāo)的物的評價難；二是一旦農(nóng)民違約，金融部門拿到這個“燙手的山芋”無法脫手，不能買賣。即使能買賣，城郊的好辦，誰又對窮鄉(xiāng)僻壤的農(nóng)房感興趣呢？

住房財產(chǎn)權(quán)眼下唯一可以流轉(zhuǎn)的出路，就是進城農(nóng)民自愿放棄，由政府出資補助其在城市購房的合理資費。交出的宅基地可留在原集體經(jīng)濟組織，也可由政府調(diào)整為城市建設(shè)用地。但如拿到城市使用，政府應(yīng)給集體經(jīng)濟組織以合理補償，兩頭給錢這可是個劃不來的買賣，地方政府未必有積極性。

既然實施住房財產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓試點，可否試行劃斷時間，今后宅基地一律不再無償取得，以體現(xiàn)有償轉(zhuǎn)讓的公平性，但這需要頂層設(shè)計出大政策。

可見，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，存在著巨大的現(xiàn)實謎團，需要在實踐中審慎、細(xì)致、深入、廣泛地探索研究。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市操作難

十八屆三中全會《決定》指出，“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市，同權(quán)同價”。這是縮小征地范圍，完善補償機制的突破性舉措。同時要求，“建立兼顧國家，集體，個人的土地增值收益機制，合理提高個人收益?！边@是推進農(nóng)村土地制度改革的出發(fā)點和落腳點。

不改變土地用途產(chǎn)生的收益是生產(chǎn)經(jīng)營性收益，改變土地用途產(chǎn)生的收益才是增值性收益。過去，只有把集體土地征收為國有土地才能進入市場，而農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織只能得到按用途計算的補償款，后續(xù)產(chǎn)生的增值收益被政府和開發(fā)商全部拿走，農(nóng)民利益嚴(yán)重受損。

三中全會決定提出的這些重大舉措，是維護保障和發(fā)展農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵，但操作起來還有很多難題需要破解。

首先，這里“符合規(guī)劃”指的是哪一種規(guī)劃？是主功能區(qū)規(guī)劃？還是城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃，還是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃？而且這幾種規(guī)劃哪個是上位法，誰管誰？另外，符合規(guī)劃是符合國家、省、市、縣、鄉(xiāng)哪一級的規(guī)劃？目前都不清楚，都需要今后探索研究做出明確規(guī)定。

其次，如按同地同價征收，一是誰定價，市場定還是政府定？二是是否區(qū)分公益性的還是非公益性的？同一地塊按公益性的補償就低，非公益性的就高，巨大的利潤差別相鄰之間一旦互相攀比，將無法實施。

再者，如按同地同權(quán)征收，鄉(xiāng)企用地相對應(yīng)的應(yīng)是城市國有土地中的工業(yè)用地。由于環(huán)保等原因，過去分散的鄉(xiāng)企不再適合搞工業(yè)開發(fā)，但如果將分散的鄉(xiāng)企集中到一個園區(qū)，這樣可以同權(quán)，但這顯然不是一些人希望的。他們希望的是要和城市商業(yè)用地同權(quán)，而即便在城市，工業(yè)與商業(yè)用地也存在巨大的權(quán)利差異。

第四，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)企用地，一直沒有標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，也沒有比例限制，這個口子一開，鄉(xiāng)企占地多的地方會馬上暴富，而本來鄉(xiāng)企就不發(fā)達的窮地方會更窮。

《決定》指出，“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”。這主要是為解決征地補償不公問題和農(nóng)民貸款難問題。“平等交換”就是按市場定價，房屋拆遷也應(yīng)按房屋的市場實際價格予以補償，不能按所謂地上附著物補償。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市轉(zhuǎn)為社會使用時，其集體所有的性質(zhì)不變，農(nóng)民可繼續(xù)享有增值收益，也可用留地安置、區(qū)段征收的辦法，保障農(nóng)民的增值收益。

顯然，“平等交換”和“ 均衡配置”兩個目標(biāo)的實現(xiàn)是大有文章可做的，需要廣泛深入的實踐探索。

土地政策收放之間的巨大效應(yīng)和高度敏感性提醒我們，任何變動都需要慎之又慎，都將產(chǎn)生難以估量的影響。

土地政策的收與放

農(nóng)村集體土地，除耕地和集體建設(shè)用地外，另一個重要的類型就是生態(tài)地，主要包括林地、草地和濕地等。生態(tài)地是全社會共有的，誰都必須按主體功能區(qū)規(guī)劃予以保護，誰都無權(quán)亂占亂用。

生態(tài)環(huán)境一旦破壞，無法還原。杜甫當(dāng)年感嘆“國破山河在”，我們絕不能讓“國在山河破”。國破可以重建，山河破了很難修復(fù)。在生態(tài)環(huán)境日益惡化的今天，碧水藍(lán)天好空氣是最稀缺的資源。

三中全會要求“建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”，這就從根本上解決了短期行為，“只要壘起金山銀山，哪管日后洪水滔天”的做法就會有所收斂。

改革開放以來最大的變化，就是人與人、人與物、人與自然之間的關(guān)系，發(fā)生了根本性的變化，由見人就批變成以人為本；由以窮為榮變?yōu)橐愿粸闃s；由人定勝天變?yōu)楹椭C相處。我們雖然結(jié)束了人定勝天的時代，但那種思維慣性仍然留給我們一大堆難題。

據(jù)統(tǒng)計，我國土地污染面積已經(jīng)超過2000萬公頃。我們過度使用化肥農(nóng)藥，面源污染已經(jīng)造成巨大的生態(tài)危害。三中全會把生態(tài)文明建設(shè)提到了前所未有的高度，這是順應(yīng)時代要求的歷史擔(dān)當(dāng)。

損壞生態(tài)的責(zé)任終身追究，是從根本上遏制環(huán)境惡化、建設(shè)生態(tài)文明的關(guān)鍵舉措，但責(zé)任追究是一個十分復(fù)雜的問題，它面廣、時長、人眾，需要有一個具體詳細(xì)的制度安排。

從歷史上看，土地制度每次變革都會產(chǎn)生巨大的社會效應(yīng)，可以說，農(nóng)村土地制度變革是社會最敏感的神經(jīng)，也是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要真正解決農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)不完善問題，宅基地權(quán)益缺乏制度規(guī)范問題，征地過寬、補償偏低問題，土地收益分配偏向城市和非農(nóng)部門這四大問題，是一個長期漸進的過程，不可倉促行事，需要審慎對待。

2013年11月，習(xí)近平在山東考察時指出，不要事情還沒有弄明白就盲目推進，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖延，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進。必須按照習(xí)近平“六個不要”的要求，既要大膽探索，又要小心求證。

土地政策收放之間的巨大效應(yīng)和高度敏感性提醒我們，任何變動都需要慎之又慎，處置稍有不當(dāng)，都將產(chǎn)生難以估量的影響。“土地流轉(zhuǎn)”最核心的問題，就是要把握好“向哪轉(zhuǎn)”、“流給誰”的問題。

“向哪轉(zhuǎn)”，就是必須嚴(yán)把用途管制問題；“流給誰”，就是誰有權(quán)經(jīng)營或使用問題。承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地都存在“流給誰”的問題，只要解決好了這兩個關(guān)鍵問題，其他問題大都不難按市場規(guī)律化解。