農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押方案如何設(shè)計(jì)？

■趙俊臣

十八屆三中全會(huì)《決定》賦予了農(nóng)村農(nóng)民財(cái)產(chǎn)抵押權(quán)，這在理論與政策上都是重大突破。但是，實(shí)踐中如何把農(nóng)民財(cái)產(chǎn)抵押權(quán)落到實(shí)處，尚需通過(guò)進(jìn)一步研究、試點(diǎn)，把條款細(xì)化。

近幾年來(lái)，云南、四川、廣東、山東、安徽等一些地方，已經(jīng)進(jìn)行了林地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，為落實(shí)《決定》奠定了基礎(chǔ)。但是試點(diǎn)的磕磕絆絆，顯示出城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的艱辛。

目前，中央農(nóng)地改革任務(wù)已經(jīng)分解至相關(guān)部委。其中，人民銀行負(fù)責(zé)牽頭落實(shí)涉及農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保等問(wèn)題。期望能拿出切實(shí)可行的方案。

如何按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則建立抵押市場(chǎng)？

在農(nóng)村農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓交易市場(chǎng)建立過(guò)程中，賦予其抵押貸款功能，也就是同時(shí)建立抵押市場(chǎng)，是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，?dāng)然也并不困難。但關(guān)鍵問(wèn)題是，抵押市場(chǎng)是否符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則？

實(shí)踐中，一些試點(diǎn)地方已經(jīng)建立產(chǎn)權(quán)交易所。例如，棗莊市搭建了市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)農(nóng)村土地交易服務(wù)所。云南已組建省級(jí)林權(quán)交易中心，建成縣級(jí)林權(quán)管理服務(wù)中心117家，成立森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)67家，認(rèn)證評(píng)估咨詢?nèi)藛T700多名，同時(shí)開通了全省林權(quán)管理信息系統(tǒng)。當(dāng)然，云南省林權(quán)交易中心都是由政府林業(yè)行政主管機(jī)構(gòu)建立。

有的地方正在醞釀，由農(nóng)業(yè)或國(guó)土部門成立土地交易管理中心，行使非林地市場(chǎng)管理職能。這樣一來(lái)，在一個(gè)地方，例如市或縣一級(jí)，有可能出現(xiàn)兩個(gè)或三個(gè)交易市場(chǎng)，這是沒(méi)有必要的。

近期內(nèi)，由地方政府的某一機(jī)構(gòu)建立相關(guān)的產(chǎn)權(quán)交易所，有其合理性。但是從完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制來(lái)看，產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)還是要相對(duì)獨(dú)立。否則，它就無(wú)法公正地處理交易及其糾紛。

在交易市場(chǎng)中，另一個(gè)問(wèn)題是抵押價(jià)格如何決定？實(shí)踐中有協(xié)商、評(píng)估和市場(chǎng)競(jìng)價(jià)三種現(xiàn)實(shí)的選擇方式。

第一種協(xié)商決定，即由農(nóng)戶和接受抵押的銀行協(xié)商，農(nóng)戶明顯處于弱勢(shì)，協(xié)商的結(jié)果往往對(duì)農(nóng)戶不利。有的地方試行，由農(nóng)戶所在的村集體以集體名義出面與銀行協(xié)商，效果并不明顯。

第二種由具有資格的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估決定，是目前包括云南省在內(nèi)的林地抵押貸款中普遍采用的方式。依據(jù)財(cái)政部和國(guó)家林業(yè)局2006年12月印發(fā)的《森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理暫行規(guī)定》，云南省由林業(yè)行政主管機(jī)關(guān)和有關(guān)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)合作設(shè)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，受林業(yè)行政主管機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)培訓(xùn)后發(fā)給資格證和上崗證。

這種模式運(yùn)行的好處是相對(duì)專業(yè)，也具權(quán)威性。實(shí)踐中的問(wèn)題，一是符合條件的機(jī)構(gòu)評(píng)估，或具有資質(zhì)規(guī)劃設(shè)計(jì)的單位，提供評(píng)估咨詢服務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員太少，滿足不了各地需求；二是那些符合條件的機(jī)構(gòu)和人員大都住在省會(huì)城市，邀請(qǐng)他們來(lái)一趟農(nóng)村，不但路途遙遠(yuǎn)，而且開價(jià)很高，一般農(nóng)戶和村集體出不起，也有的評(píng)估結(jié)果偏高偏低的現(xiàn)象。

云南省解決這一問(wèn)題的辦法，是適當(dāng)放寬評(píng)估條件。云南省金融辦、人民銀行昆明中心支行，云南省林業(yè)廳、銀監(jiān)局、保監(jiān)局聯(lián)合下發(fā)通知，提出創(chuàng)新“量?jī)r(jià)分離”森林資源資產(chǎn)評(píng)估方式，放寬評(píng)估條件。對(duì)100萬(wàn)元以下貸款和1000畝以下林木林地實(shí)行免評(píng)估，由金融機(jī)構(gòu)依據(jù)州市縣林業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)的意見，采取內(nèi)部評(píng)估方式開展抵押貸款，減輕林農(nóng)和企業(yè)的融資負(fù)擔(dān)。

第三種市場(chǎng)拍賣競(jìng)價(jià)，即由市場(chǎng)決定價(jià)格，是比較理想的決定方式。但是在流轉(zhuǎn)和抵押市場(chǎng)沒(méi)有形成且并不完善的當(dāng)前，很容易被某些勢(shì)力、某些利益集團(tuán)所操縱，最終損害農(nóng)戶利益。

風(fēng)險(xiǎn)如何防范？

同任何貸款活動(dòng)一樣，農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款也客觀存在著風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)，主要是貸款戶到期還不起款，出現(xiàn)違約，無(wú)地?zé)o房，引起社會(huì)不穩(wěn)定，這是決策層和金融機(jī)構(gòu)一直不敢放手的根本原因。

防范農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)際上最普遍最有效地引入保險(xiǎn)機(jī)制。當(dāng)前，銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)就建立銀?；?dòng)合作機(jī)制也沒(méi)有分歧。問(wèn)題是，銀?；?dòng)合作機(jī)制要盡快進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)，并在農(nóng)村金融實(shí)踐中實(shí)施。

重慶市提出對(duì)宅基地和農(nóng)房隨置抵押一并估值的原則，并建立融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)整合農(nóng)業(yè)發(fā)展及補(bǔ)助資金，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。2010年的首期風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金規(guī)模為5億元，主要用于對(duì)金融機(jī)構(gòu)因開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資產(chǎn)生的損失進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償比例最高不超過(guò)損失額30%。

再如，棗莊市引入了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，以規(guī)避因自然災(zāi)害造成農(nóng)民損失，從而引發(fā)信貸風(fēng)險(xiǎn)事件。而在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，政府為農(nóng)民補(bǔ)貼了80%的保費(fèi)。

實(shí)踐中，一些試點(diǎn)地方已經(jīng)在制度設(shè)計(jì)中，對(duì)農(nóng)戶抵押的土地和房屋的數(shù)量加以限制，以防止農(nóng)民抵押的土地和宅基地被收走后，成為無(wú)地?zé)o房農(nóng)民而引起社會(huì)動(dòng)蕩。

例如棗莊市規(guī)定，在土地使用權(quán)抵押方面，用于抵押的土地最多不超過(guò)土地總量的1/3，向銀行抵押貸款的期限不超過(guò)3年。這樣，即使出現(xiàn)貸款違約問(wèn)題，農(nóng)民至多有1/3的土地收益權(quán)被銀行拍賣，不至于影響農(nóng)民的正常生產(chǎn)生活。而且，3年的抵押期一到，抵押土地就會(huì)回到農(nóng)民手里。

以住房抵押貸款的農(nóng)民，如果不能如期還款，農(nóng)民的住房應(yīng)該如何處置？

一旦銀行實(shí)行了抵押權(quán)，可能會(huì)把該農(nóng)村住房出售以收回貸款。按照受讓對(duì)象的不同，可分為兩種情況：如果是本村農(nóng)戶受讓住房，按照現(xiàn)行土地管理的相關(guān)法律，該住房及宅基地產(chǎn)權(quán)隨之轉(zhuǎn)移；如果是城市居民受讓該農(nóng)村住房，房屋所有權(quán)變更后，相應(yīng)的宅基地應(yīng)依法由集體所有變?yōu)閲?guó)家所有，由受讓人享有土地使用權(quán)。

此外，國(guó)際上推崇的孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行扶貧小額貸款（GB）模式的貸款戶聯(lián)保，以有效解決GB貸款無(wú)抵押的風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)驗(yàn)非常寶貴。特別是GB貸款無(wú)抵押的貸款戶聯(lián)保模式，1995年便引入中國(guó)試點(diǎn)大獲成功，并在世界銀行、樂(lè)施會(huì)等國(guó)際組織援華農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目中廣泛運(yùn)用。這一經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然也可以為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款借鑒。

政府扮演什么角色？

在農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款過(guò)程中，要正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，必須堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)明確地方政府的具體承擔(dān)職能。

一是作為產(chǎn)權(quán)確權(quán)的見證者，由政府部門頒發(fā)財(cái)產(chǎn)權(quán)證書；二是建立與完善產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，并對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，但政府部門并不直接運(yùn)作市場(chǎng)交易；三是承擔(dān)企業(yè)和市場(chǎng)不能承擔(dān)的，或不宜承擔(dān)的社會(huì)性、公益性問(wèn)題。

目前，由于農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款市場(chǎng)尚未建立健全，需要地方政府機(jī)構(gòu)，直接介入一些本應(yīng)是市場(chǎng)與金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)。近期內(nèi)這是需要的，但是必須明白這只能是近期的權(quán)宜之計(jì)，一旦市場(chǎng)建立起來(lái)，地方政府必須及時(shí)退出。

例如，為規(guī)避農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)，制度設(shè)立抵押擔(dān)保是必要的。對(duì)抵押進(jìn)行擔(dān)保，實(shí)踐中有三種選擇：一是地方政府設(shè)立專門擔(dān)保機(jī)構(gòu)，二是選擇現(xiàn)有擔(dān)保機(jī)構(gòu)或有實(shí)力愿擔(dān)保的企業(yè)，三是新成立自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的擔(dān)保公司，但決不能是基層政府機(jī)關(guān)。

成都的試點(diǎn)就是由當(dāng)?shù)卣O(shè)立專門擔(dān)保機(jī)構(gòu)。成都市試點(diǎn)方案規(guī)定，由市和區(qū)縣兩級(jí)政府財(cái)政按一定比例出資，成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金。一旦出現(xiàn)違約，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可由基金按基準(zhǔn)價(jià)格收購(gòu)。收購(gòu)的資產(chǎn)在成都市、縣兩級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)掛牌交易。如原抵押物處置后出現(xiàn)損失，則由風(fēng)險(xiǎn)基金承擔(dān)80%、貸款銀行承擔(dān)20%。

成都的這種“政府兜底”的作法，不宜提倡。其理由一是政府用錢的科目很多，真正能夠用于“兜底”的錢不會(huì)太多。

這就將出現(xiàn)一種在我國(guó)司空見慣的現(xiàn)象，有的地方政府本來(lái)錢不多，卻硬要出臺(tái)和實(shí)施某種需要花錢的活動(dòng)，解決了一小部分的問(wèn)題，而其它更多的需求人群則只能是對(duì)不起、顧不上了。

二是政府以有限的金錢來(lái)“兜底”，就必然出現(xiàn)有的農(nóng)戶還不起款時(shí)獲得了“兜底”，而另一些農(nóng)戶卻不能獲得了“兜底”，從而產(chǎn)生新的不公平。

三是政府以有限的金錢來(lái)“兜底”，實(shí)施中有可能變成稀缺資源，其中的貓膩、腐敗也就不可避免了，可能成為一個(gè)新的腐敗溫床。

四川省2013年出臺(tái)的方案，對(duì)于貸款風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題規(guī)定，借款人不能按時(shí)償還金融機(jī)構(gòu)貸款，融資性擔(dān)保公司須代為償還，融資性擔(dān)保公司代償貸款后，可將獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)階段性再流轉(zhuǎn)，收回代償本息后，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)退還給借款人。

其實(shí)，有效的“兜底”應(yīng)該交給社會(huì)，由企業(yè)和實(shí)力雄厚的個(gè)人來(lái)做，而地方政府可以制定并執(zhí)行鼓勵(lì)政策，例如允許收取擔(dān)保費(fèi)、稅收優(yōu)惠等。