環(huán)境公共治理的浙江實(shí)踐

■陳春華

浙江民營經(jīng)濟(jì)以“低小散”知名，雖不乏活力，轉(zhuǎn)型升級(jí)卻極難，同時(shí)也嚴(yán)重污染了環(huán)境。為倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)并治理環(huán)境，浙江2013年下半年以來開始了一場全省范圍內(nèi)的“五水共治”行動(dòng)。這場治水在行政命令下轟轟烈烈開展起來的同時(shí)，也暴露了政府在面臨環(huán)境治理這一新型的治理問題時(shí)的能力不足。在“五水共治”中自上而下的行政命令不再高效的另一面是，近年來浙江地方政府、公眾和環(huán)保組織在治理環(huán)境過程中的不斷磨合和不斷創(chuàng)新。在這個(gè)過程中，政府治理得以優(yōu)化，環(huán)境得以治理，環(huán)保組織也蓬勃發(fā)展起來。

靜悄悄的治理“革命”

“大環(huán)?！苯M織、項(xiàng)目審批“圓桌會(huì)”、案件處罰“評審員”、環(huán)境執(zhí)法“點(diǎn)單式”、部門合作“聯(lián)動(dòng)化”……近幾年，嘉興因嘗試讓公眾參與環(huán)境保護(hù)，在全國環(huán)保領(lǐng)域已經(jīng)小有名氣。

嘉興模式的核心就是讓公眾有話語權(quán)。目前嘉興就有環(huán)保聯(lián)合會(huì)、市民檢查團(tuán)、市民陪審團(tuán)、專家服務(wù)團(tuán)組成的“一會(huì)三團(tuán)”。市民檢查團(tuán)對污染企業(yè)“摘帽”和部門建設(shè)項(xiàng)目審批有“否決權(quán)”，對排污企業(yè)抽查有“點(diǎn)名權(quán)”，對環(huán)境行政處罰結(jié)果有“票決權(quán)”。市民陪審團(tuán)對案件適用裁量權(quán)、處罰方式和處罰額審查，專家服務(wù)團(tuán)則會(huì)指導(dǎo)市民解讀環(huán)保專業(yè)知識(shí)、參與環(huán)保決策。

市民檢查團(tuán)采用“點(diǎn)單式”檢查方式，全程參與環(huán)保部門的“飛行監(jiān)測”執(zhí)法行動(dòng)?！氨热纾覀円獧z查印染類工廠，市民上車后就可以像在餐館點(diǎn)菜一樣，在全市所有印染廠中自由選擇他們希望檢查的廠。”嘉興市環(huán)保局負(fù)責(zé)人介紹說。通過公眾參與，曾經(jīng)有一個(gè)意向投資100億元的項(xiàng)目被否決。

僅在2013年下半年，市民共有近千人次參與了百余次環(huán)保執(zhí)法檢查，對80余家申請污染“摘帽”企業(yè)進(jìn)行聽證質(zhì)詢和現(xiàn)場核查，對其中10家企業(yè)作出了延期“摘帽”決定。

這種“嘉興模式”不僅被浙江省內(nèi)外不少地方運(yùn)用到實(shí)踐中，也受到了國外環(huán)境學(xué)專家的關(guān)注，中歐環(huán)境治理項(xiàng)目的合作伙伴之一、英國利茲大學(xué)的專家最近來到嘉興，準(zhǔn)備在嘉興開展為期一個(gè)多月的調(diào)研，進(jìn)行中英公眾參與環(huán)境保護(hù)的比較研究。

除了嘉興，溫州蒼南縣在向民間環(huán)保組織購買服務(wù)方面走在了全國前列?！拔逅仓巍笔钦憬钚碌膽?zhàn)略部署，蒼南縣積極嘗試社會(huì)組織參與治水。2013年12月，蒼南縣金鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與蒼南縣壹加壹社區(qū)服務(wù)中心簽署協(xié)議，金鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出資90.4萬元向蒼南縣壹加壹社區(qū)服務(wù)中心購買服務(wù)，承包期限1年。根據(jù)協(xié)議，壹加壹社區(qū)服務(wù)中心負(fù)責(zé)金鄉(xiāng)鎮(zhèn)城四個(gè)社區(qū)范圍內(nèi)長達(dá)113公里的江南河網(wǎng)的河道雜物清潔、水環(huán)境保護(hù)宣教、水環(huán)境保護(hù)志愿者服務(wù)等工作。合同期限內(nèi)，根據(jù)每月對河道保潔工作考核結(jié)果確定社會(huì)組織購買服務(wù)具體金額。

在浙江，如今像蒼南縣壹加壹社區(qū)服務(wù)中心這樣的環(huán)保組織已越來越多，雖然是民間草根組織，但這些組織秉持“問題解決導(dǎo)向型”的宗旨，積極與政府合作，憑借自身的優(yōu)勢向政府提出了各種政策建議，無形中也優(yōu)化了政府的環(huán)保治理。其中，最典型的是浙江最大的環(huán)保NGO“綠色浙江”。

環(huán)保NGO的巨大能量

公眾協(xié)作互動(dòng)式環(huán)境監(jiān)督機(jī)制是綠色浙江自2011年以來主推的工作模式。該模式以互動(dòng)地圖為平臺(tái)，為公眾提供便捷舉報(bào)方式的同時(shí)，建立與職能部門互動(dòng)機(jī)制，最終在合作與對話中解決問題。該模式曾在去年獲得公益中國獎(jiǎng)，并成為聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署生態(tài)和平領(lǐng)導(dǎo)中心頒發(fā)的亞洲生態(tài)城市“最佳項(xiàng)目獎(jiǎng)”。

近年在海地、日本地震救災(zāi)中，為救援者指明道路、受災(zāi)地點(diǎn)、人數(shù)等信息提供了便利的一種系統(tǒng)平臺(tái)，進(jìn)入了綠色浙江團(tuán)隊(duì)的視野。在深入研究這一系統(tǒng)平臺(tái)后，綠色浙江在這個(gè)開放的系統(tǒng)平臺(tái)上編寫代碼，開發(fā)出錢塘江水地圖。

2013年8月，錢塘江水地圖正式投入使用。有了這一網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)，公眾可以更便捷地參與監(jiān)督:走在江河邊，任何人發(fā)現(xiàn)水污染現(xiàn)象，就可用手機(jī)拍照并附上污染點(diǎn)具體信息，通過網(wǎng)頁或微博上傳到錢塘江水地圖。經(jīng)確認(rèn)后，這一污染源就能在水地圖上標(biāo)示出來。公眾上網(wǎng)點(diǎn)擊污染點(diǎn)，就可以彈出相應(yīng)的照片和信息。

除此之外，這張水地圖還有一個(gè)更強(qiáng)大的功能。當(dāng)把個(gè)人住址輸入之后，水地圖就能顯示附近受污染的最新情況。個(gè)人還可用自己的郵箱，接收自己居住地附近受污染的信息，且今后在附近有新增污染源也會(huì)自動(dòng)傳送。

這種揭丑行為，得到了浙江省環(huán)保部門的積極支持。就在水地圖投用當(dāng)月，浙江省環(huán)保廳特聘綠色浙江總干事忻皓為省廳政風(fēng)行風(fēng)監(jiān)督員。

同時(shí)，浙江省環(huán)保廳還與綠色浙江理順了各自在環(huán)境監(jiān)督舉證和協(xié)助執(zhí)法中的關(guān)系，建立了公眾協(xié)作互動(dòng)型環(huán)境監(jiān)督工作模式。

浙江省環(huán)境執(zhí)法稽查總隊(duì)表示，這種方式為他們與民間組織合作提供了新思路。截至目前，這張水地圖已標(biāo)示出錢塘江30多處污染點(diǎn)，水污染信息覆蓋整個(gè)浙江。經(jīng)過水地圖并通過相關(guān)舉證手段，向環(huán)保部門共報(bào)告并成功查處11起案件。

2013年12月，浙江省環(huán)保廳邀請綠色浙江共赴溫州平陽縣，參與解決溫州瑞洋橡塑有限公司引發(fā)的污染群體性事件，邁出了民間環(huán)保組織參與解決環(huán)境突發(fā)和群體性事件的先例。

“環(huán)保政治”時(shí)代

隨著全社會(huì)公民意識(shí)的不斷覺醒，環(huán)境保護(hù)日益成為公共服務(wù)和社會(huì)管理的重點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)，成為國家治理的重要內(nèi)容，推進(jìn)公眾參與環(huán)境保護(hù)不僅越來越受到公眾的高度關(guān)注，而且也擺上各級(jí)政府工作的重要位置。

為把民意支持度作為確定決策的重要參考，浙江還將建立環(huán)境決策民意調(diào)查制度，包括規(guī)范民意調(diào)查的范圍、收集的程序?！捌淠康木褪菫榱司S護(hù)公眾對環(huán)境保護(hù)的持續(xù)性參與，不斷完善環(huán)保部門內(nèi)部決策規(guī)則和行政決策程序?！闭憬…h(huán)保廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示今后浙江省的環(huán)保民意，都將會(huì)委托民調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，使民意調(diào)查成為公眾表達(dá)意愿的經(jīng)常性渠道。

面對環(huán)保NGO的蓬勃生長，浙江省環(huán)境宣教中心開始經(jīng)常與各類民間環(huán)保組織廣泛的溝通交流。據(jù)媒體報(bào)道，凡是有環(huán)保組織參與的活動(dòng)，都會(huì)有環(huán)境宣教中心主動(dòng)積極參與的身影。此外，該中心還組織全省30余家民間環(huán)保組織進(jìn)行培訓(xùn)，提高本土NGO的行動(dòng)能力、專業(yè)水平等。

值得注意的是，隨著公眾參與需求和熱情的快速膨脹，環(huán)境問題往往成為一個(gè)宣泄口和社會(huì)情緒的閥門。有環(huán)保人士還對四川什邡、江蘇啟東、寧波鎮(zhèn)海等由環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件進(jìn)行了分析。中國社科院社會(huì)學(xué)所研究員單光鼐將環(huán)境問題與違法征地拆遷、勞資糾紛一起，稱為中國當(dāng)下引發(fā)群體事件的“三駕馬車”，環(huán)境問題正日益成為其中一匹“黑馬”。這也在提醒我們注意，很多環(huán)境群體性事件不僅僅是單純的環(huán)境問題。當(dāng)公眾最初訴求得不到解決或滿足時(shí)，“維護(hù)環(huán)境權(quán)益”則成為事件升級(jí)的關(guān)鍵。例如，寧波PX事件的導(dǎo)火索就是距離煉化一體項(xiàng)目1700米的南洪村民(后波及相鄰的灣塘村)，因不滿距離項(xiàng)目1600米的棉豐村列入遷移計(jì)劃，而本村被保留所引發(fā)的抗議。由于在公共決策過程中，公眾唯一能參與的渠道就是環(huán)評，所以很多社會(huì)問題都被加載至環(huán)評之上，環(huán)保部門可以說沒有這個(gè)權(quán)，卻有這個(gè)責(zé)。

一個(gè)可以佐證這種觀點(diǎn)的例子是，在寧波PX事件發(fā)生前，寧波市環(huán)保信息公開度在全國名列前茅。2011年、2012年度“污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)”評價(jià)報(bào)告中，寧波得分83.7分，在接受測評的全國113個(gè)重點(diǎn)城市中都排名第一。在寧波，環(huán)境信息的公開化早已成為一種常態(tài)。在這種情況下，還發(fā)生了環(huán)境群體性事件，說明環(huán)境問題已經(jīng)并將承載越來越多的公眾“非環(huán)境需求”。