談城市道路規(guī)劃與建設(shè)中的“斷頭路”問題
——以北京市朝陽區(qū)為例

□張斌源

談城市道路規(guī)劃與建設(shè)中的“斷頭路”問題
——以北京市朝陽區(qū)為例

□張斌源

城市道路系統(tǒng)；“斷頭路”；道路規(guī)劃；道路建設(shè)；北京市

近年來，北京市軌道交通系統(tǒng)的發(fā)展速度越來越快，在城市交通運營中扮演的角色也更為重要。隨著北京城市建設(shè)的逐步加快、人口的不斷增多，城市交通的負(fù)荷也越來越重。筆者認(rèn)為，從交通系統(tǒng)本身的改造建設(shè)來講，減輕城市交通的主要手段有兩個：一方面積極發(fā)展軌道交通，緩解道路交通的壓力；另一方面，完善城市道路交通網(wǎng)絡(luò)，解決城市道路面臨的主要問題。城市道路建設(shè)是一項系統(tǒng)性很強的工作，它不是一個孤立的工程，而是與資源、環(huán)境、財政、城市發(fā)展等多個方面相結(jié)合的系統(tǒng)工程。因此，在城市道路規(guī)劃時，不僅需要研究交通需求與供應(yīng)的平衡，而且還要考慮用地、財政經(jīng)費、人文環(huán)境、資源環(huán)境等多方面因素的影響。北京市的土地利用、城市道路規(guī)劃、建設(shè)和管理分屬不同的組織機構(gòu)，從而導(dǎo)致協(xié)調(diào)、溝通存在障礙，這是導(dǎo)致“斷頭路”出現(xiàn)的一個重要原因。同時，由于參與城市道路建設(shè)的單位眾多，各級、各類管理機構(gòu)往往是從自身角度出發(fā)決策，從而導(dǎo)致政出多門，建設(shè)工程目標(biāo)不統(tǒng)一，力量分散。

一、城市道路建設(shè)發(fā)展面臨的問題

隨著北京市城市建設(shè)的快速發(fā)展，各類配套設(shè)施（如道路的建設(shè)發(fā)展）不可避免地出現(xiàn)了一些與城市發(fā)展不相適應(yīng)的問題。這些問題主要體現(xiàn)在城市道路規(guī)劃建設(shè)時序不合理、不科學(xué)，以及道路建設(shè)面臨的實際困難等多個方面。

1.城市道路規(guī)劃的實現(xiàn)度

據(jù)有關(guān)資料顯示，北京市朝陽區(qū)規(guī)劃道路平均實施率不足50%。在朝陽區(qū)43個街、鄉(xiāng)中有超過一半的街鄉(xiāng)規(guī)劃道路實施率低于平均實施率，其中個別街鄉(xiāng)的實施率甚至不足30%。

依據(jù)北京市城市總體規(guī)劃（2004—2020年），截止2013年底朝陽區(qū)三環(huán)內(nèi)未按照道路規(guī)劃紅線建設(shè)實施的道路有104條，三環(huán)到四環(huán)之間未按照道路規(guī)劃紅線建設(shè)實施的道路有119條。通過分析發(fā)現(xiàn)，朝陽區(qū)內(nèi)未按照規(guī)劃紅線建設(shè)實施的城市道路主要分為以下幾類：第一類，道路寬度嚴(yán)重不足，規(guī)劃設(shè)計為40米路寬，實際現(xiàn)狀道路只有10～20米，實際道路通行能力遠(yuǎn)低于規(guī)劃指標(biāo)。第二類，道路未按規(guī)劃設(shè)計進(jìn)行施工建設(shè)，導(dǎo)致該道路全部或部分道路中斷，沒有與道路網(wǎng)貫通。第三類，道路施工建設(shè)與規(guī)劃紅線嚴(yán)重不符，現(xiàn)狀道路與規(guī)劃紅線在方向、長度、寬度、等級等多方面都存在較大差異。這些問題是導(dǎo)致城市道路系統(tǒng)運行能力不高、承載量停滯不前的主要原因。因此，如何最大程度地保證規(guī)劃道路的實施，是提高路網(wǎng)通行效率的主要問題之一。

2.城市道路規(guī)劃的隨意性

道路規(guī)劃是城市道路建設(shè)全生命周期的第一階段，也是最為重要的階段之一。城市道路規(guī)劃的合理與否對道路施工建設(shè)、道路養(yǎng)護運輸與維護的難易程度起著重要作用。在目前的城市道路建設(shè)全生命周期中，對于城市道路的規(guī)劃設(shè)計缺乏完整全面的調(diào)查、研究和協(xié)商。在北京以及世界其他城市，或多或少都存在城市道路規(guī)劃設(shè)計的局部性、片面性和短期性。往往是剛剛規(guī)劃建成的城市道路在通行后不久，又進(jìn)行重新規(guī)劃設(shè)計以滿足不斷變化的需求，不僅浪費了大量的資金，而且給居民的出行帶來極大的不便。在實際道路規(guī)劃過程中，往往是各職能部門依據(jù)現(xiàn)有資料，按照上級要求，通過專業(yè)視角對實現(xiàn)城市道路規(guī)劃設(shè)計。對于城市中現(xiàn)存的一些傳統(tǒng)文化和生態(tài)環(huán)境場所缺乏足夠的重視與保護，這樣的規(guī)劃設(shè)計不僅難以得到人民的理解和支持，甚至還可能激起人們的反對和抵制。

3.代征及代建道路的影響

代征地的出現(xiàn)最初是在計劃經(jīng)濟體制下，由企業(yè)提出用地申請，國家根據(jù)項目進(jìn)行劃撥，企業(yè)在取得土地使用權(quán)時往往需同步征用公共用地。在目前的市場經(jīng)濟體制下，投資主體發(fā)生了較大變化，特別是實行國有土地使用權(quán)有償使用制度后，大量私營企業(yè)也涉及到征地問題，已暴露出較多問題。

按《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》規(guī)定，當(dāng)建設(shè)工程沿道路、綠化帶等公共用地安排建設(shè)時，需代征上述公共用地，并隨建設(shè)工程一并實施道路、綠化帶的建設(shè)。工程完工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法組織交通部門對代征代建道路進(jìn)行竣工驗收并辦理備案手續(xù)，由交通部門統(tǒng)一養(yǎng)護。而在實際工作中，有些建設(shè)單位在完成建設(shè)工程后，由于各種原因并沒有將其承擔(dān)的代征代建道路報給交通部門進(jìn)行竣工驗收和備案，成為管理盲區(qū)。此類地區(qū)一般環(huán)境衛(wèi)生差、交通擁堵，給道路建設(shè)及城市管理帶來諸多難題。

二、“斷頭路”的形成原因

北京市朝陽區(qū)位于北京市的東部，全區(qū)面積470.8平方公里，是北京市近郊區(qū)面積最大的一個區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，朝陽區(qū)現(xiàn)有各類可通行機動車道路3 000多條，包括主干路、快速路、次干路、支路以及胡同路和小區(qū)路等多個等級。這些城市道路組成了一個城市道路網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成了朝陽區(qū)城市道路體系的基礎(chǔ)，為區(qū)域的交通出行發(fā)揮著重要作用。

通過對朝陽區(qū)“斷頭路”的分布進(jìn)行分析，并結(jié)合各“斷頭路”產(chǎn)生的背景及其影響因素，筆者認(rèn)為造成“斷頭路”存在的原因主要包括：一是代征代建道路監(jiān)管不到位；二是房屋拆遷費用高、征地手續(xù)復(fù)雜；三是因河流、鐵路等因素影響而產(chǎn)生的“斷頭路”；四是正常的道路施工導(dǎo)致的臨時“斷頭路”；五是因道路規(guī)劃紅線未定而造成的“斷頭路”。

三、如何解決“斷頭路”的難題

造成“斷頭路”的原因不同，解決問題的方法、方式自然也不同，只有“對癥下藥”才能“藥到病除”。因此，掌握“斷頭路”產(chǎn)生的原因是解決“斷頭路”這種“疑難雜癥”的首要條件。

1.代征代建的“斷頭路”

代征代建道路的特點是以政府為主導(dǎo)，以開發(fā)商為實施主體。在代征地的使用過程中，一方面，由于個別建設(shè)單位對道路建設(shè)工程的設(shè)計、施工建設(shè)、驗收等各個環(huán)節(jié)缺乏足夠的重視，以及政府監(jiān)管部門在代征地建設(shè)中的監(jiān)管力度不夠，造成道路用地未按規(guī)劃實施、缺少道路建設(shè)的必要手續(xù)、道路質(zhì)量差等，無法移交給政府部門進(jìn)行道路養(yǎng)護和管理；另一方面，部分建設(shè)單位將代征代建道路劃為己有，私自占用，造成“斷頭路”。

要解決代征代建道路的“斷頭路”問題，首先，需要對現(xiàn)有代征代建道路管理體制機制進(jìn)行深入研究，找到問題產(chǎn)生的根源，才能“對癥下藥”。其次，需要全面梳理代征代建道路的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源，建立代征代建道路專項臺賬。第三，廣泛調(diào)研國內(nèi)相關(guān)城市和其他區(qū)縣在代征代建道路管理方面的經(jīng)驗，結(jié)合朝陽區(qū)的實際情況編制相關(guān)辦法，建立一套完善的代征代建道路建設(shè)與移交體系，明確代征代建道路的建設(shè)、移交流程以及政府各職能部門在體系中所承擔(dān)的責(zé)任。例如，在代征代建道路的管理中，可與開發(fā)商協(xié)商，由養(yǎng)護單位代為完成代征道路的收尾工程，從而保障道路建設(shè)的順利開展和移交。

2.拆遷困難引起的“斷頭路”

城市道路的修建具有成本高、工期長、見效慢、壓力大等多個特性。在較長的建設(shè)周期中，需要投入大量的人力、物力和財力。同時，城市道路的建設(shè)也要受到我國發(fā)布的對環(huán)保、水文、土地、文物保護等相關(guān)法律法規(guī)的制約。

在城市道路建設(shè)周期中，由于城市規(guī)劃、城市建設(shè)以及當(dāng)前國家方針政策調(diào)整等因素的變化，城市道路建設(shè)工程也會隨之產(chǎn)生很多問題，造成建設(shè)工程的延遲、停滯甚至停工。其中，拆遷費用過高和征地手續(xù)復(fù)雜是造成道路工程施工延期、停滯，形成“斷頭路”的主要原因。

要解決因拆遷困難導(dǎo)致的“斷頭路”，首先，應(yīng)在施工建設(shè)工程投標(biāo)或開工前做好工程資金和風(fēng)險控制，防止因資金等問題導(dǎo)致工程停滯。其次，在保證工程質(zhì)量的前提下，加快城市道路建設(shè)速度，縮短工程周期，從而節(jié)約時間、人力和財力成本。第三，在工程建設(shè)前期，需要處理好道路施工的相關(guān)因素，包括協(xié)調(diào)道路施工涉及的房屋拆遷權(quán)屬單位和個人，確保施工的順利進(jìn)展。

3.規(guī)劃不合理導(dǎo)致的“斷頭路”

（1）道路規(guī)劃貫穿“大院”。規(guī)劃道路“長營一街”，西起管莊路，經(jīng)中國建筑材料科學(xué)學(xué)院一直向東連通到東十里堡路南延，全長1.2公里。長營一街的規(guī)劃對緩解朝陽路、朝陽北路以及管莊地區(qū)的交通壓力具有重要意義。但是，目前“長營一街”遲遲未貫通，只向東修建了130多米，在建筑材料科學(xué)學(xué)院門口戛然而止。雖然建筑材料科學(xué)學(xué)院可以自由出入，但是除了需要支付停車費用以外，外部車輛進(jìn)入也無法通行到周邊道路。

城市道路規(guī)劃時，不僅需要研究交通需求與供應(yīng)的平衡，而且還要考慮用地、財政、人文等多方面因素的影響。因此，在規(guī)劃設(shè)計中應(yīng)盡量避免盲目橫穿部委大院、科學(xué)機構(gòu)、高等院校等相對比較封閉的場所，將這種典型的地區(qū)作為一個整體考慮。一方面，可以規(guī)避在施工中遇到的困難，降低施工難度；另一方面，也可以得到道路周邊單位的配合與支持，使道路施工得以順利完成。

（2）道路規(guī)劃橫穿水系、農(nóng)田、鐵路。按照我國現(xiàn)行法律法規(guī)的要求，涉水工程必須對工程進(jìn)行防洪評價，確保工程施工不影響河道行洪、泄洪、分洪，同時就洪水對建設(shè)項目可能產(chǎn)生的影響以及該建設(shè)項目對防洪可能產(chǎn)生的影響作出評價，并出具防洪評價報告。因此，跨河流的道路建設(shè)相比于其他道路建設(shè)，其工程要求更高，手續(xù)更復(fù)雜，需要協(xié)調(diào)的單位部門也更多。除了涉水道路以外，對于需要征用農(nóng)田的道路工程建設(shè)，我國法律法規(guī)也有比較嚴(yán)格的要求和規(guī)定。對于涉及基本農(nóng)田和耕地的道路工程建設(shè)，需要上報國務(wù)院進(jìn)行土地征用審批。

要解決這種因跨河流形成的“斷頭路”，首先，應(yīng)在道路建設(shè)前，組織專業(yè)團隊對跨河的可行性和可操作性進(jìn)行深入研究，并提出一系列的跨河建設(shè)方案進(jìn)行討論，形成最終的切實可行的跨河實施方案成果。其次，應(yīng)根據(jù)國家要求做好防洪安全評估，明確工程實施對洪水的影響，從制度上保證工程施工的開展。第三，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)要求，向各相關(guān)管理部門進(jìn)行施工申請和審批，做好工程施工的前期準(zhǔn)備。

鐵路也是造成道路“斷頭”的主要原因之一。對于每條“斷頭路”都需要分析其產(chǎn)生原因、造成的影響以及解決辦法。通過分析論證，從眾多解決方案中選擇一條最宜實施、性價比高的方案。對于因遭遇河流等自然要素和鐵路、基本農(nóng)田、高速公路等社會要素導(dǎo)致的“斷頭路”，除了要因地制宜，采用“遇水搭橋”、“遇林伐樹”的方式打通“斷頭路”以外，還需根據(jù)實際情況進(jìn)行方案調(diào)整和變通。

4.道路正常施工導(dǎo)致“斷頭路”

在道路正常施工過程中，不可避免地會對道路的連通性產(chǎn)生一定的破壞。這種正常施工導(dǎo)致的臨時“斷頭路”也會對道路系統(tǒng)的運行能力產(chǎn)生一定的影響，造成局部擁堵。

對于因道路施工導(dǎo)致的臨時“斷頭路”，筆者認(rèn)為可以采取以下幾種辦法緩解周圍道路的交通壓力：分時段、分路段進(jìn)行施工建設(shè)；在車流量較少的時間段進(jìn)行道路施工，一般選擇在凌晨進(jìn)行道路封閉施工；搭建臨時的通行道路，緩解道路交通壓力；在保證道路施工質(zhì)量的前提下，加快施工進(jìn)度，縮短道路“斷頭”時間。

5.道路規(guī)劃未完成導(dǎo)致的“斷頭路”

在道路規(guī)劃設(shè)計中，道路的規(guī)劃方案未定也會造成道路“斷頭”。規(guī)劃未定造成的“斷頭路”一般多為支路，是城市道路網(wǎng)的神經(jīng)末梢，關(guān)系到居民出行的最后一公里，是提升道路路網(wǎng)運行效率的重要因素。

“斷頭路”是城市道路系統(tǒng)發(fā)展完善的一大頑疾，其無法徹底解決的原因包括影響因素多樣、代征代建遺留、資金投入有限、規(guī)劃成果不合理等。同時，“斷頭路”給城市道路系統(tǒng)帶來的影響也是顯而易見的，無論是對居民出行、交通運力，還是隊城市規(guī)劃實施乃至整體布局都產(chǎn)生了消極的影響。

針對城市道路規(guī)劃實施面臨的各種問題，筆者認(rèn)為：首先，應(yīng)在道路規(guī)劃設(shè)計、施工、管理養(yǎng)護等多個環(huán)節(jié)中，要做好協(xié)同工作，不能只從自身角度出發(fā)解決問題，要把城市道路作為一個系統(tǒng)來對待。其次，要對城市道路進(jìn)行實時動態(tài)監(jiān)測，通過獲取最新的反饋信息，確保城市路網(wǎng)的有效連通；同時建設(shè)道路管理系統(tǒng)、市政監(jiān)測系統(tǒng)等輔助業(yè)務(wù)工作的開展。第三，要發(fā)揮大眾媒體的宣傳和引導(dǎo)作用，讓城市居民接受并認(rèn)可城市道路建設(shè)的重要性，得到群眾的理解和支持。只有在合理的城市道路發(fā)展戰(zhàn)略下，制定科學(xué)、合理的城市道路規(guī)劃體系，才能在城市道路建設(shè)中避免出現(xiàn)顧此失彼、高投入低產(chǎn)出、自相矛盾等問題，城市道路建設(shè)才能走上良性的可持續(xù)發(fā)展道路，才能真正避免和解決“斷頭路”問題。

（作者單位：北京市朝陽區(qū)市政市容管理委員會）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.12.016