日本存款保險(xiǎn)制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國的啟示

王維幸

（青島科技大學(xué) 外國語學(xué)院，山東 青島 266100）

1．引言

作為一種市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，存款保險(xiǎn)制度可以優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，完善金融安全網(wǎng)，強(qiáng)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)約束，維護(hù)金融穩(wěn)定。2012年央行根據(jù)國家“十二五發(fā)展規(guī)劃”制定的“金融業(yè)改革和發(fā)展的十二五規(guī)劃”中明確提出“建立健全存款保險(xiǎn)制度，加快存款保險(xiǎn)立法進(jìn)程，擇機(jī)出臺(tái)《存款保險(xiǎn)條例》，明確存款保險(xiǎn)制度的基本功能和組織模式”。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于深化改革若干問題的重大決定全文》中也明確提出“建立存款保險(xiǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制。加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障金融市場(chǎng)安全高效運(yùn)行和整體穩(wěn)定”。

存款保險(xiǎn)制度的建立是一個(gè)系統(tǒng)性工程。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)適合中國國情的存款保險(xiǎn)制度，對(duì)于保護(hù)存款人利益，提高公眾對(duì)銀行體系的信心，維護(hù)金融穩(wěn)定，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。日本存款保險(xiǎn)制度建立近40年來，經(jīng)歷了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)泡沫破滅及亞洲金融危機(jī)的嚴(yán)峻考驗(yàn)，較好地維護(hù)了日本銀行體系的安全。其存款保險(xiǎn)立法幾經(jīng)變革，在立法、運(yùn)營管理等方面積累了豐富的操作經(jīng)驗(yàn)。

2．日本存款保險(xiǎn)制度建立的背景分析

日本建立存款保險(xiǎn)制度的意識(shí)開始于20世紀(jì)20年代，但一直未受到重視。上世紀(jì)70初，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入戰(zhàn)后復(fù)興和高速成長期。為了提高金融市場(chǎng)效率，政府認(rèn)為應(yīng)該引入金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但同時(shí)應(yīng)注意保護(hù)存款人的利益，因而確實(shí)有必要建立一種存款保護(hù)制度以維護(hù)金融的穩(wěn)定，存款保險(xiǎn)制度終于被提上依法議程。1971年7月1日，日本存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（Deposit Insurance Corporation of Japan，DICJ）成立，標(biāo)志著日本存款保險(xiǎn)制度正式確立。日本存款保險(xiǎn)制度已經(jīng)有40多年的歷史，其發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是制度上有限保護(hù)而事實(shí)上全額保護(hù)階段。二是制度上和事實(shí)上的限額保護(hù)發(fā)展階段。三是制度上和事實(shí)上的定額保護(hù)階段。表一為近年來日本存款保險(xiǎn)制度中參保金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)表。

一個(gè)國家存款保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生和發(fā)展與金融發(fā)展水平密切相關(guān)。隨著我國金融體制改革步伐的加快，我國存款保險(xiǎn)制度的建立不僅勢(shì)在必行，而且已經(jīng)具備了基本條件。存款保險(xiǎn)制度的建立，有利于進(jìn)行長期的資金、人才積累，以應(yīng)付經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)所潛伏的經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)。

表一 參保金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)圖

3．日本存款保險(xiǎn)制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)分析

3.1 立法為存款保險(xiǎn)制度的建立和發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障

由《存款保險(xiǎn)法》、《金融機(jī)構(gòu)重組的特殊程序條例》、《存款保險(xiǎn)法案的補(bǔ)充條例》、《公司再生法》、《金融早期健全化法案》《金融再生關(guān)聯(lián)法案》（金融再生關(guān)聯(lián)法案頒布后替代《金融穩(wěn)定化法》）、《金融重組促進(jìn)法》、《強(qiáng)化金融功能的特殊措施法》的等一系列法律法規(guī)組成的存款保險(xiǎn)法律體系為日本存款保險(xiǎn)制度的運(yùn)營提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。立法的完善不僅包括法律法規(guī)的制定，還包括對(duì)法律法規(guī)的及時(shí)修訂。日本政府及時(shí)根據(jù)金融環(huán)境的發(fā)展變化對(duì)各項(xiàng)法律法規(guī)進(jìn)行修訂。以《存款保險(xiǎn)法》為例，從頒布以來，已進(jìn)行了十余次修改。最近的兩次修訂分別為2011年和2013年的修訂。2011年的修訂主要針對(duì)住宅金融專門機(jī)構(gòu)的處理和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)理事長任期問題。2013年的修訂主要針對(duì)次貸危機(jī)破產(chǎn)銀行的處理。

3.2建立存款保險(xiǎn)基金的多種融資渠道

《存款保險(xiǎn)法》1996年開始從法律上將存款全額保護(hù)制度化。具體來說，在2001年3月前，允許DICJ的資金援助超過“賠付成本”，為破產(chǎn)銀行的所有存款人和債權(quán)人提供保險(xiǎn)。鑒于實(shí)行全額保險(xiǎn)后資金需求壓力驟增，日本政府采取了多種渠道籌措存款保險(xiǎn)資金。包括：提高存款保險(xiǎn)費(fèi)和市場(chǎng)融資。市場(chǎng)融資是最重要的融資渠道，主要包括向金融機(jī)構(gòu)借款和發(fā)行債券兩種形式。一方面提高了保險(xiǎn)費(fèi)率。另一方面開征“特別保費(fèi)”。表二為歷年日本存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)部分年份存款保險(xiǎn)費(fèi)率、存款保險(xiǎn)收入及特別運(yùn)作基金收入。

表二 日本存款保險(xiǎn)費(fèi)率及保費(fèi)收入、特別運(yùn)作基金收入

3.3 完善的組織機(jī)構(gòu)

（圖1 日本存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)圖）

如圖1所示，整個(gè)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)中的最高決策機(jī)構(gòu)是營運(yùn)委員會(huì)。理事會(huì)是日本存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)，獨(dú)立監(jiān)事對(duì)理事會(huì)決策實(shí)施外部監(jiān)督。日本存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)有總務(wù)部、資金部、財(cái)務(wù)重組部、存款保險(xiǎn)部、特別業(yè)務(wù)部、檢查部、大阪業(yè)務(wù)部、國際協(xié)調(diào)室、審議人、法務(wù)協(xié)調(diào)室共10個(gè)一級(jí)職能部門，一級(jí)職能部門下設(shè)38個(gè)二級(jí)職能部門，另有監(jiān)察室直接對(duì)理事長負(fù)責(zé)。

日本存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中參考了美國的做法，1999年4月1日，成立了處置回收銀行不良資產(chǎn)的專業(yè)化機(jī)構(gòu)RCC。成立RCC的主要目的在于收購處置破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的不良債權(quán)，作為國營的專業(yè)公司，RCC也可收購正常經(jīng)營金融機(jī)構(gòu)的不良債權(quán)。DICJ對(duì)RCC提供必要的支持和指導(dǎo)，根據(jù)RCC的請(qǐng)示對(duì)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)啟動(dòng)調(diào)查權(quán)，尋找惡意債務(wù)人隱匿的資產(chǎn)。DICJ設(shè)有“收購價(jià)格調(diào)查委員會(huì)”，由會(huì)計(jì)師等專業(yè)人員組成，針對(duì)不同性質(zhì)的額不良債權(quán)設(shè)定相關(guān)定價(jià)程序及機(jī)制，避免不當(dāng)定價(jià)導(dǎo)致?lián)p失，一般而言均采用打折收購。根據(jù)《存款保險(xiǎn)法》，DICJ可以以監(jiān)管者的身份追究當(dāng)事人的民事和刑事責(zé)任，這在一定程度上促進(jìn)了不良貸款的有效回收。

4．日本存款保險(xiǎn)制度對(duì)我國存款保險(xiǎn)制度建立的啟示

（一）存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)資金來源。日本存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)資本金為321.35億日元，其中一般賬戶中政府出自1.5億日元，日本銀行出資1.5億日元。民間金融金融機(jī)構(gòu)為1.55億億元。地域經(jīng)濟(jì)活性化支援賬戶由政府出資，為130億日元。東日本大地震事業(yè)者重建支援賬戶由政府出資，為186.8億日元。借鑒日本存款保險(xiǎn)基金的來源與應(yīng)用，結(jié)合我國具體實(shí)際，本文認(rèn)為，我國存款保險(xiǎn)基金應(yīng)來源于以下幾個(gè)方面：（1）資本金主要由國家財(cái)政撥款、央行出資和民間金融機(jī)構(gòu)參股形成。（2）存款保險(xiǎn)基金的穩(wěn)定收入來源是參保金融機(jī)構(gòu)繳納的保費(fèi)收入。（3）存款保險(xiǎn)基金投資收益及基金利息收入。在存款保險(xiǎn)基金積累到一定程度后，基金的投資收益將會(huì)成為基金收入的主要來源。（4）破產(chǎn)投保金融機(jī)構(gòu)的清算收入。（5）特殊情況下，政府向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的特殊注資等。特殊情況包括金融危機(jī)、重大自然災(zāi)害等情形下，導(dǎo)致巨額賠付情況發(fā)生，嚴(yán)重影響了存款保險(xiǎn)制度的營運(yùn)。

（二）存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)職能設(shè)定。在設(shè)計(jì)我國存款保險(xiǎn)制度時(shí)，考慮我國現(xiàn)有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能的基礎(chǔ)上，賦予存款保險(xiǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)對(duì)受保金融機(jī)構(gòu)適當(dāng)檢查權(quán)和對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)的適當(dāng)處置權(quán)。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與人民銀行、銀監(jiān)會(huì)在對(duì)受保金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管上應(yīng)當(dāng)分工協(xié)作，（李志強(qiáng)，馬寧2011）避免出現(xiàn)雙重監(jiān)管。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的檢查重點(diǎn)是存款人資料的真實(shí)性、全面性、完整性及受保金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)情況。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)有權(quán)對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)采取早期糾正措施，并參與問題金融機(jī)構(gòu)的撤銷、破產(chǎn)清算和資產(chǎn)收購等工作。

（三）加強(qiáng)存款保險(xiǎn)制度的立法保障工作。日本經(jīng)驗(yàn)表明，完善的法律體系是存款保險(xiǎn)有效運(yùn)作的基礎(chǔ)。日本存款保險(xiǎn)制度一開始就建立在法治的基礎(chǔ)上，其發(fā)展的每一步都有法可依，這使得DICJ具有清晰的目標(biāo)和行為準(zhǔn)則，通過法制化最大限度地保證了整個(gè)存款保險(xiǎn)制度的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。制定存款保險(xiǎn)法與相關(guān)配套法規(guī)是保證我國存款保險(xiǎn)制度的順利實(shí)施和正常運(yùn)作的重要前提條件。在制定實(shí)施相關(guān)法律法規(guī)政策后，還應(yīng)當(dāng)及時(shí)根據(jù)日新月異的金融環(huán)境，修訂和完善相關(guān)的法律法規(guī)，為存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)保障。

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