俄羅斯航天機(jī)構(gòu)艱難改革路

王永生 趙東明（中國(guó)航天員科研訓(xùn)練中心）

2013年底，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署命令，以航天儀器制造研究院為基礎(chǔ)組建聯(lián)合火箭-航天集團(tuán)（ORKK），俄羅斯航天領(lǐng)域的改革邁出了關(guān)鍵一步。長(zhǎng)期以來受體制限制，俄羅斯航天領(lǐng)域存在諸多問題，導(dǎo)致連續(xù)發(fā)生了多起惡性的航天事故，給航天工業(yè)造成了極大的損失，業(yè)內(nèi)改革的呼聲越來越強(qiáng)烈。

此舉是俄羅斯航天部門改革的關(guān)鍵之步。自此，俄羅斯航天領(lǐng)域的所有企業(yè)都將并入到聯(lián)合火箭-航天集團(tuán)。俄羅斯聯(lián)邦航天局（Roscosm os）仍然保留，行業(yè)內(nèi)的科研院所和地面基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)仍留在航天局，但其職能發(fā)生了改變。醞釀多年的俄羅斯航天領(lǐng)域的改革艱難地走出了第一步。

頻繁發(fā)生的航天事故已經(jīng)充分暴露了其航天領(lǐng)域體制和管理上的諸多問題，俄羅斯政府雖然也采取了許多措施，加大了對(duì)航天領(lǐng)域的投入，而且兩任航天局局長(zhǎng)被調(diào)離、多名高官被免職，但也未能有效避免發(fā)射失敗的厄運(yùn)。早在幾年前，俄羅斯航天局就向政府多次遞交了改革方案，力圖對(duì)原有的體制進(jìn)行改革，但改革并沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。此次改革能否促使俄羅斯航天工業(yè)擺脫低谷，重振航天大國(guó)的形象，人們還在拭目以待。

據(jù)最新消息，2014年5月16日，俄羅斯在哈薩克斯坦拜科努爾發(fā)射質(zhì)子-M火箭失敗，其上搭載了一顆快訊-AM 4P（Exp ress-AM 4P）通信衛(wèi)星。目前相關(guān)部門已開始調(diào)查火箭發(fā)射失敗原因，原因查明前所有質(zhì)子-M火箭發(fā)射將暫停?！百|(zhì)子”火箭自2011年以來的50次發(fā)射中共遭遇了7次失敗。

1 航天領(lǐng)域畸形發(fā)展，改革之路漫長(zhǎng)曲折

體制束縛發(fā)展，航天工業(yè)面臨考驗(yàn)

為了政治和軍事上的需要，為了在國(guó)際上爭(zhēng)奪航天超級(jí)大國(guó)地位，蘇聯(lián)在冷戰(zhàn)時(shí)期一直奉行與美國(guó)爭(zhēng)奪航天領(lǐng)先地位的發(fā)展戰(zhàn)略，致使航天領(lǐng)域畸形發(fā)展，導(dǎo)致俄羅斯的航天工業(yè)面臨著崩潰的危險(xiǎn)局面。

航天科技工業(yè)是蘇聯(lián)少數(shù)幾個(gè)處于世界領(lǐng)先地位的領(lǐng)域之一，蘇聯(lián)采取了集中力量?jī)?yōu)先發(fā)展軍事航天工業(yè)的策略。國(guó)防會(huì)議是蘇聯(lián)導(dǎo)彈航天政策和計(jì)劃的最高決策機(jī)構(gòu)，由蘇共中央總書記任主席，部長(zhǎng)會(huì)議主席任副主席。通用機(jī)器制造部主管戰(zhàn)略導(dǎo)彈、運(yùn)載火箭和航天器的研制與生產(chǎn)。蘇聯(lián)航天計(jì)劃經(jīng)費(fèi)都列入軍費(fèi)，并落實(shí)到通用機(jī)器制造部的包括戰(zhàn)略導(dǎo)彈經(jīng)費(fèi)的一個(gè)賬戶中。蘇聯(lián)一直沒有類似美國(guó)航空航天局（NASA）那樣的主管民用航天的部級(jí)政府機(jī)構(gòu)，1985年成立的航天管理總局只是通用機(jī)器制造部下屬的一個(gè)部門，其主要任務(wù)是把航天技術(shù)用于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和科學(xué)研究，兼顧管理國(guó)際合作，特別是商業(yè)性合作。直到20世紀(jì)80年代末期，據(jù)統(tǒng)計(jì)，蘇聯(lián)每年大約75次發(fā)射任務(wù)中，約70%是軍事任務(wù)，民用航天占的比重很小。

蘇聯(lián)采取了軍民之間嚴(yán)格保密的政策，民用航天歸軍品系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，增加了其神秘性和從屬性，同時(shí)僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制束縛了社會(huì)和企業(yè)應(yīng)用航天技術(shù)的積極性，使航天科技工業(yè)研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)喪失了向國(guó)民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移科技成果的內(nèi)在動(dòng)力。其結(jié)果是，在幾十年的空間競(jìng)賽中，蘇聯(lián)只重軍用的一手策略敗給了美國(guó)航天的既為國(guó)家安全服務(wù)，又為增強(qiáng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力服務(wù)的兩手策略。

蘇聯(lián)解體后，俄羅斯繼承了蘇聯(lián)約90%的航天工業(yè)，在改革過程中，俄羅斯航天部門出現(xiàn)了比其他經(jīng)濟(jì)部門更復(fù)雜的情況。由于防務(wù)定貨銳減，導(dǎo)致了俄羅斯航天計(jì)劃經(jīng)費(fèi)大幅度下降，折合成美元一度低于巴西。1990-1994年，俄羅斯航天企業(yè)總?cè)藬?shù)減少了35%，專家人數(shù)流失了50%。俄羅斯航天工業(yè)系統(tǒng)面臨著崩潰的危險(xiǎn)。

調(diào)整管理體制，開啟改革步伐

自20世紀(jì)90年代以來，俄羅斯政府為了振興航天工業(yè)，進(jìn)行了一系列重大改革，主要措施如下。

（1）改革管理體制，創(chuàng)建俄羅斯航天局

1992年2月，俄羅斯時(shí)任總統(tǒng)葉利欽下令建立俄羅斯航天局。該機(jī)構(gòu)是民用航天活動(dòng)的管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)全俄為科學(xué)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)服務(wù)的航天活動(dòng)。從此，俄羅斯政府中有了正式的管理民用航天的部級(jí)獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)。國(guó)家防務(wù)和安全的航天活動(dòng)仍由國(guó)防部領(lǐng)導(dǎo)，通用機(jī)器制造部被取消，原屬該部的企事業(yè)單位劃歸俄羅斯工業(yè)部管理。

1997年以來，俄羅斯國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)加劇，為減輕國(guó)防軍費(fèi)的重負(fù)，俄羅斯政府采取了一系列的改革措施，全面改組了航天產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快了航天商業(yè)化進(jìn)程。1997年將俄羅斯火箭、軍事航天和導(dǎo)彈防御三兵種合并。1998年1月20日，葉利欽簽發(fā)命令，將研制、生產(chǎn)導(dǎo)彈和軍用航天設(shè)備的軍事航天工業(yè)移交給俄羅斯航天局（文職）管理，而國(guó)防部將轉(zhuǎn)變?yōu)橛脩舴剑淠康氖鞘购教旃I(yè)獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益，其中包括將俄羅斯軍事航天活動(dòng)管理權(quán)和38家軍工企業(yè)以及21家控股公司交給俄羅斯航天局管理。從此，俄羅斯航天局成為集軍事航天、民用航天和商業(yè)航天于一身的航天管理機(jī)構(gòu)。1999年5月，葉利欽又下令將俄羅斯航空工業(yè)部的管轄權(quán)從俄羅斯經(jīng)濟(jì)部移交給航天局，同時(shí)將航天局改為航空航天局，從而結(jié)束了俄羅斯航空和航天分立管理的歷史。

（2）制定航天法，將航天活動(dòng)逐步納入法制軌道

蘇聯(lián)一直沒有航天法，航天活動(dòng)的一切重大方針政策、規(guī)劃與計(jì)劃、人員與經(jīng)費(fèi)以及物資調(diào)配方案等均由以蘇共中央總書記為首的國(guó)防會(huì)議審批。

俄羅斯由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并對(duì)外開放后，其航天企業(yè)所有制也向多元化發(fā)展，它們的利益和活動(dòng)需要有法律來規(guī)范和保護(hù)。俄羅斯政局的不斷變動(dòng)、航天活動(dòng)的持續(xù)發(fā)展也要求有法律的支持，以減少政府領(lǐng)導(dǎo)人的變化對(duì)航天發(fā)展的影響。

1993年8月，俄羅斯議會(huì)正式通過了《俄羅斯聯(lián)邦航天活動(dòng)法》。

1994年7月，俄羅斯政府發(fā)布了關(guān)于《改革航天工業(yè)結(jié)構(gòu)，提高機(jī)構(gòu)效率》的政令。

1996年2月，俄羅斯政府發(fā)布了《航天運(yùn)營(yíng)許可證法規(guī)》。

1996年，俄羅斯議會(huì)通過了修改《俄羅斯聯(lián)邦航天活動(dòng)法》的提案。

調(diào)整航天戰(zhàn)略和政策，確定新的航天活動(dòng)目標(biāo)

“國(guó)際空間站”俄羅斯碼頭號(hào)對(duì)接艙

（1）新的航天戰(zhàn)略與政策

1993年8月，俄羅斯頒布了《俄羅斯聯(lián)邦航天活動(dòng)法》，1996年11月進(jìn)行了修訂。在以發(fā)展本國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和科學(xué)為主，保證自身國(guó)防安全，同時(shí)促進(jìn)國(guó)際合作并獲得實(shí)際利益的航天發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，制定了俄羅斯的航天政策：

1）航天計(jì)劃的制定要與國(guó)家、社會(huì)需求和經(jīng)濟(jì)財(cái)力相協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)航天計(jì)劃要獲得重大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，優(yōu)先發(fā)展衛(wèi)星應(yīng)用技術(shù)。

2）保證國(guó)防能力，重點(diǎn)發(fā)展能夠?qū)娛禄顒?dòng)提供支持的軍事航天系統(tǒng)。

3）建立針對(duì)航天部門的貸款、稅收以及提供國(guó)家擔(dān)保的系統(tǒng)，吸引內(nèi)資和外資。

4）支持國(guó)際合作，在互利基礎(chǔ)上開放航天市場(chǎng)。

2012年俄羅斯制定了《2013年及未來俄羅斯航天發(fā)展戰(zhàn)略》，提出了2030年前及未來俄羅斯航天發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，其中包括：通過利用國(guó)產(chǎn)空間飛行器，滿足國(guó)家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、科技、國(guó)防和國(guó)家安全領(lǐng)域日益增長(zhǎng)的需求，并使其達(dá)到世界先進(jìn)水平；在重要的基礎(chǔ)空間研究領(lǐng)域占據(jù)領(lǐng)先地位；在月球探測(cè)研究領(lǐng)域占據(jù)領(lǐng)先地位；確保充分切實(shí)地參與國(guó)際合作項(xiàng)目，包括太陽(yáng)系其他星體的任務(wù)；保持在運(yùn)載工具方面的領(lǐng)先地位；在執(zhí)行各類航天任務(wù)上，確保能從本土獨(dú)立進(jìn)入空間的能力；保證本國(guó)航天設(shè)備的操作性、技術(shù)性處于世界先進(jìn)水平；擁有高效運(yùn)轉(zhuǎn)的、高科技水平的火箭航天工業(yè)；俄羅斯在世界航天市場(chǎng)占據(jù)應(yīng)有的地位。

（2）新的航天活動(dòng)目標(biāo)

1998年，俄羅斯航天局制定了1999-2005年未來7年的航天規(guī)劃，進(jìn)一步確立了航天活動(dòng)的目標(biāo)，即：最大限度地滿足國(guó)家在空間通信與電視轉(zhuǎn)播、地球遙感、導(dǎo)航和對(duì)地觀測(cè)方面的需要；開展大氣層外天文學(xué)、太陽(yáng)-地球物理、太陽(yáng)系星體研究以及行星際空間等領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究；延長(zhǎng)人在空間生存的時(shí)間，完成國(guó)際義務(wù)并保持俄羅斯在國(guó)際航天發(fā)射服務(wù)市場(chǎng)上應(yīng)有的地位。

2007年，俄羅斯公布了2040年前載人航天發(fā)展計(jì)劃，其中包括研制自己的空間站、載人登月和飛向火星，具體規(guī)劃如下。

第一階段（2015年前），著力完成“國(guó)際空間站”俄羅斯艙段的建設(shè)、提高航天運(yùn)輸系統(tǒng)的效率，以及為以后的航天計(jì)劃奠定科研和技術(shù)開發(fā)基礎(chǔ)。

第二階段（2016-2025年），力主將“國(guó)際空間站”的退役年份延后到2020年；努力研制出新一代航天運(yùn)輸系統(tǒng)，進(jìn)行載人繞月飛行；在環(huán)繞地球的近地軌道建成有人照料的俄羅斯空間站；在2025年以前實(shí)施載人登月；在2015年前建成可多次重復(fù)使用的新型載人飛船。

第三階段（2026-2040年），將最晚于2032年前在月球建立長(zhǎng)期考察站，在2035年以后進(jìn)行載人火星考察，同時(shí)建立防止小行星撞地球的保護(hù)系統(tǒng)。

2013年4月，俄羅斯總統(tǒng)普京批準(zhǔn)了《2030年及未來俄聯(lián)邦航天活動(dòng)領(lǐng)域的國(guó)家政策原則的基本規(guī)定》，進(jìn)一步明確了未來俄羅斯航天發(fā)展的目標(biāo)。

2 航天事故頻發(fā)，各種問題凸現(xiàn)

2004年3月9日，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署了關(guān)于《聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)體系和結(jié)構(gòu)》的命令，俄羅斯航空航天局更名為俄羅斯聯(lián)邦航天局，并用2個(gè)月時(shí)間來進(jìn)行新機(jī)構(gòu)的組建。3月12日，安納托里·佩爾米諾夫被任命為新組建的聯(lián)邦航天局局長(zhǎng)。聯(lián)邦航天局由俄羅斯聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)，將不再管轄航空領(lǐng)域的工作。

在組建新的航天局的同時(shí)，普京也加大了對(duì)航天領(lǐng)域的投入，進(jìn)行了一系列改革，力圖振興航天工業(yè)。但是改革并沒有觸及航天領(lǐng)域的體制結(jié)構(gòu)，更沒有擺脫舊體制的束縛，隨著國(guó)內(nèi)航天形勢(shì)的發(fā)展，各種矛盾和問題也逐漸顯現(xiàn)，致使連續(xù)發(fā)生了多起航天事故，給航天工業(yè)造成了巨大的損失，極大地影響了其在國(guó)際上航天大國(guó)的形象。

連續(xù)出現(xiàn)發(fā)射失敗，航天工業(yè)遭受挫折

自從人類發(fā)展航天事業(yè)以來，俄羅斯一直在該領(lǐng)域占據(jù)著領(lǐng)先地位，在世界太空開發(fā)的歷史中，蘇聯(lián)/俄羅斯創(chuàng)造了無數(shù)個(gè)輝煌業(yè)績(jī)，從第一顆人造衛(wèi)星發(fā)射到深空探測(cè)計(jì)劃，從實(shí)現(xiàn)首次載人飛行到空間站建設(shè)，俄羅斯創(chuàng)造了許多個(gè)第一。俄羅斯航天工業(yè)也是引以自豪的產(chǎn)業(yè)，其火箭及飛船經(jīng)過幾十年的實(shí)踐檢驗(yàn)，被譽(yù)為“最可靠”和“最安全”的航天器，在美國(guó)航天飛機(jī)退役后，俄羅斯載人航天飛船更是承擔(dān)了獨(dú)自往返天地之間的重任。然而，近年來，俄羅斯接二連三發(fā)生多起航天事故，使航天工業(yè)蒙上了陰影。

一年內(nèi)連續(xù)6次發(fā)射失敗，航天領(lǐng)域受到嚴(yán)重質(zhì)疑。2010年12月至2011年12月，俄羅斯共進(jìn)行了36次發(fā)射，其中6次失敗。6起事故共造成10個(gè)航天器損毀，俄羅斯“全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)”（GLONASS）延期1年建成，“國(guó)際空間站”物資補(bǔ)給與人員輪換中斷數(shù)月，耗資3億多美元的火星探測(cè)任務(wù)擱淺，軍事通信衛(wèi)星更新?lián)Q代遭受挫折。這些事故造成了極大的經(jīng)濟(jì)損失，也導(dǎo)致多名俄羅斯航天局高官被免職，其中包括俄羅斯航天局局長(zhǎng)佩爾米諾夫。

2012年“質(zhì)子”火箭再度發(fā)射失敗，航天事故未能有效遏制。莫斯科時(shí)間2012年8月6日，載有快訊-MD2（Exp ress-MD2）和電信-3（Telkcom-3）兩顆通信衛(wèi)星的俄羅斯質(zhì)子-M火箭從哈薩克斯坦拜科努爾發(fā)射升空。俄羅斯航天局稱，火箭未能將兩顆衛(wèi)星送入過渡軌道，信號(hào)顯示推進(jìn)器正處于一個(gè)臨時(shí)緊急軌道上。推進(jìn)器在預(yù)定時(shí)間點(diǎn)火發(fā)動(dòng)，但僅工作了7s即停止，而不是設(shè)定的18m in5s。質(zhì)子-M火箭多次發(fā)射失敗，使其國(guó)際合作再度失信。

2013年又發(fā)生兩起航天事故，航天工業(yè)再次雪上加霜。莫斯科時(shí)間2013年7月2日，1枚攜帶3顆全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)-M衛(wèi)星的俄質(zhì)子-M火箭從哈薩克斯坦拜科努爾發(fā)射場(chǎng)發(fā)射升空?；鸺诖怪鄙仙A段即偏離軌道，隨后墜落爆炸，其攜帶的3顆全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)-M導(dǎo)航衛(wèi)星也同時(shí)銷毀。據(jù)專家估計(jì)，此次發(fā)射事故造成的損失高達(dá)約60億盧布。同年2月，俄羅斯海上發(fā)射公司發(fā)射1枚天頂-3SL火箭，在發(fā)射20s后因主發(fā)動(dòng)機(jī)停止工作墜入太平洋。

鑒于航天事故未能有效遏制，航天部門改革緩慢，2013年10月10日，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署命令，解除弗拉基米爾·波波夫金聯(lián)邦航天局局長(zhǎng)職務(wù)。此前，赫魯尼切夫航天中心主任弗拉基米爾·涅斯捷羅夫等多名高管已先后被解職。

航天員在“國(guó)際空間站”俄羅斯星辰號(hào)服務(wù)艙內(nèi)工作

組織管理水平落后，航天工業(yè)基礎(chǔ)弱化

頻繁發(fā)生的航天事故，暴露了俄羅斯航天領(lǐng)域存在的問題。每次事故發(fā)生后，俄羅斯立即成立專門委員會(huì)，對(duì)事故原因進(jìn)行調(diào)查。事故頻發(fā)的內(nèi)在原因一度在俄羅斯國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)引起猜測(cè)，有人認(rèn)為俄羅斯航天業(yè)存在嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象；有人認(rèn)為俄羅斯航天局監(jiān)管和領(lǐng)導(dǎo)不力；更有人認(rèn)為與航天領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)層變化有關(guān)。

通過對(duì)每起事故的調(diào)查與分析，專家們認(rèn)為事故的原因不在科研技術(shù)上，而是在組織管理上。綜合俄羅斯事故調(diào)查委員會(huì)給出的結(jié)論，俄羅斯航天部門在組織管理上存在多方面的問題。

（1）管理有失科學(xué)，監(jiān)管不夠到位

時(shí)任俄羅斯航天局局長(zhǎng)波波夫金在一次發(fā)射失敗后坦言，包括其本人在內(nèi)的航天領(lǐng)域組織與管理存在嚴(yán)重問題。管理不科學(xué)突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是存在不按航天科研試驗(yàn)規(guī)律辦事的問題。有時(shí)為了政治需要和領(lǐng)導(dǎo)意志，會(huì)發(fā)生有章不循的現(xiàn)象，未經(jīng)過嚴(yán)格測(cè)試、全面檢查就進(jìn)入發(fā)射程序的情況在俄羅斯航天領(lǐng)域也時(shí)有發(fā)生。據(jù)俄羅斯航天網(wǎng)報(bào)道，為了避免錯(cuò)過2年一度火星探測(cè)器發(fā)射的最佳窗口，2011年11月9日，俄羅斯航天局在“火衛(wèi)一-土壤”（Phobos-Grun t）火星探測(cè)器測(cè)試不充分的情況下，“迫于政治壓力”進(jìn)行發(fā)射，結(jié)果導(dǎo)致任務(wù)的失敗。

二是對(duì)航天企業(yè)監(jiān)管不到位。首先是監(jiān)管不力，不能及時(shí)糾正航天企業(yè)不合規(guī)范的做法，雖然在事故發(fā)生后對(duì)相關(guān)的責(zé)任人進(jìn)行了處理，但是沒有建立專門的監(jiān)管體系和嚴(yán)格的監(jiān)管制度；其次是難于管控，波波夫金曾表示，所有的航天企業(yè)都將被改造成控股公司，難于監(jiān)管。俄羅斯聯(lián)邦審計(jì)署署長(zhǎng)斯捷帕申曾表示，直屬航天企業(yè)內(nèi)部存在著大量的資金違規(guī)操作現(xiàn)象，如私自提高造價(jià)、給部門領(lǐng)導(dǎo)濫發(fā)獎(jiǎng)金等情況。

三是管理模式落后，缺少競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。美國(guó)的航天飛機(jī)停飛后，地面與“國(guó)際空間站”之間的往來任務(wù)全部由俄方飛船承擔(dān)，俄羅斯一舉掌握了“通天”的壟斷地位。這一協(xié)議的最大受益者是俄羅斯航天業(yè)的領(lǐng)軍者能源火箭航天集團(tuán)（RKK Energia）。為此，該集團(tuán)副總設(shè)計(jì)師杰列欽曾樂觀地表示，“到2017年之前我們沒有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”。由于沒有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，導(dǎo)致管理模式落后。有報(bào)道稱，能源火箭航天集團(tuán)內(nèi)部目前仍采用“大鍋飯”的管理模式，嚴(yán)重缺乏企業(yè)活力。

（2）產(chǎn)品質(zhì)量管控不嚴(yán)，航天人才大量流失

管理不嚴(yán)格體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是對(duì)產(chǎn)品管控不嚴(yán)，產(chǎn)品質(zhì)量下降。航天發(fā)射是一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)，其產(chǎn)品質(zhì)量直接決定著任務(wù)的成敗。任何航天器都由上萬個(gè)元件與部件構(gòu)成，任何一個(gè)部件或器件產(chǎn)品質(zhì)量不過關(guān)都可能帶來災(zāi)難性后果。俄羅斯總理羅弋津認(rèn)為，在企業(yè)中極大地縮減軍用研究機(jī)構(gòu)，缺少對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量和可靠性的監(jiān)督，這是導(dǎo)致航天事故發(fā)生的主要原因，俄羅斯6次航天事故都與產(chǎn)品管控直接相關(guān)。以2010年12月“全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)”為例，由于改進(jìn)的上面級(jí)液氧貯箱規(guī)格變大，而加注操作文件未按規(guī)定修改，導(dǎo)致液氧加注超出了額定值約1t，主承包商能源火箭航天集團(tuán)也未按照安全操作步驟進(jìn)行檢查。再如，2011年8月“進(jìn)步”貨運(yùn)飛船發(fā)射事故。由于聯(lián)盟-U火箭生產(chǎn)過程中操作不當(dāng)，為二級(jí)發(fā)動(dòng)氣體發(fā)生器輸送燃料的管路堵塞，導(dǎo)致發(fā)動(dòng)機(jī)緊急關(guān)機(jī)。

二是不注重人才培養(yǎng)，人才結(jié)構(gòu)斷層。蘇聯(lián)解體后，航天科技人才大量流失，綜合素質(zhì)下降。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅1990-1994年，俄羅斯航天業(yè)總?cè)藬?shù)減少了35%，技術(shù)專家流失人數(shù)超過50%。雖然俄羅斯政府采取了一系列措施吸引和保留科技人才，使不少青年科技人員涌入航天業(yè)。但俄羅斯航天領(lǐng)域的專家主體仍主要集中在50～60歲年齡段，人才斷層明顯，大量年輕航天科技人員質(zhì)量意識(shí)和責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，能力水平不高，缺乏經(jīng)驗(yàn)，這也是導(dǎo)致一系列航天事故的內(nèi)在原因。

三是缺少激勵(lì)機(jī)制，企業(yè)缺乏活力。俄羅斯聯(lián)邦航天局前局長(zhǎng)、科學(xué)技術(shù)委員會(huì)主席尤里·科普捷夫認(rèn)為，現(xiàn)在航天企業(yè)缺乏“員工激勵(lì)機(jī)制”，員工的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。他回憶說，蘇聯(lián)時(shí)期在航天火箭系統(tǒng)工作的人們，一方面能理解航天工業(yè)的重要性和重要意義，能接受來自行政部門和黨內(nèi)壓力；另一方面他們還有物質(zhì)上的優(yōu)越感，他們的工資比其他行業(yè)高出15%～20%，這是極大的社會(huì)福利。而現(xiàn)在航天領(lǐng)域的工資卻缺少吸引力，以赫魯尼切夫中心為例，該中心在發(fā)射國(guó)外衛(wèi)星中賺取了7.7億美元，但該企業(yè)員工平均工資為2.8萬盧布，而莫斯科的人均工資超過4萬盧布。如此低的工資很難吸引高校畢業(yè)生來這些企業(yè)工作，企業(yè)缺少活力。

（3）資金投入不足，工業(yè)基礎(chǔ)弱化

雖然最近11年，俄羅斯對(duì)民用航天領(lǐng)域的撥款增加了17倍，但其投資量仍落后于美國(guó)、歐盟、日本和中國(guó)。由于航天投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致航天工業(yè)基礎(chǔ)出現(xiàn)明顯滑坡。

一是航天領(lǐng)域的相關(guān)設(shè)備陳舊，零部件短缺。俄羅斯副總理羅弋津認(rèn)為，長(zhǎng)期以來國(guó)家缺少相應(yīng)的電子元件基地，許多制造火箭零配件的工廠可能已經(jīng)不復(fù)存在，零件的供應(yīng)鏈條斷裂。俄羅斯已使用完蘇聯(lián)時(shí)期建立起來的科學(xué)儲(chǔ)備，國(guó)內(nèi)航天工業(yè)沒有能力研制和生產(chǎn)大部分航天儀器設(shè)備，不得不從國(guó)外進(jìn)口。俄羅斯航天局前局長(zhǎng)佩爾米諾夫透露，俄羅斯航天器70%～80%的零部件都依靠進(jìn)口。

二是航天器老化，更新?lián)Q代不及時(shí)。由于資金短缺，導(dǎo)致科研能力下降。雖然近幾年俄羅斯也在致力于新型航天器的研發(fā)，但往往是看似雄心勃勃，實(shí)際上是“雷聲大雨點(diǎn)小”，有的項(xiàng)目是只聽宣傳不見啟動(dòng)，有的計(jì)劃是有頭無尾中途夭折?；鸺邪l(fā)至今已有幾十年歷史，系統(tǒng)本身存在老化的問題。俄羅斯衛(wèi)星專家克萊堅(jiān)科也持相似觀點(diǎn)，他認(rèn)為，俄羅斯運(yùn)載火箭多年不更新、嚴(yán)重老化是造成這一系列航天事故的原因所在。

3 加速推進(jìn)航天領(lǐng)域改革，努力重振航天大國(guó)雄風(fēng)

制定新的發(fā)展戰(zhàn)略，為航天領(lǐng)域改革夯實(shí)基礎(chǔ)

2012年4月，俄羅斯公布了《2030年及未來俄羅斯航天發(fā)展戰(zhàn)略》，這是俄羅斯未來航天發(fā)展的指導(dǎo)性文件，凸顯了俄羅斯對(duì)航天活動(dòng)的高度重視，反映了航天領(lǐng)域發(fā)展的整體思想。在俄羅斯航天工業(yè)下滑、航天領(lǐng)域步入困境的背景下，新的發(fā)展戰(zhàn)略謀求遏制航天事故頻發(fā)的勢(shì)頭，重振航天大國(guó)的地位，以航天發(fā)展帶動(dòng)大國(guó)的地位。新的戰(zhàn)略明確了俄羅斯航天未來的發(fā)展目標(biāo)，為制定后續(xù)計(jì)劃指明了方向，為航天領(lǐng)域的改革奠定了基礎(chǔ)。

2013年4月，俄羅斯總統(tǒng)普京批準(zhǔn)了《2030年及未來俄聯(lián)邦航天活動(dòng)領(lǐng)域的國(guó)家政策原則的基本規(guī)定》。該規(guī)定立足國(guó)家利益，提出了俄羅斯在空間研究、開發(fā)和利用方面國(guó)家政策的主要原則、主要目標(biāo)、優(yōu)先方向和主要任務(wù)等，這是俄羅斯未來航天發(fā)展綱領(lǐng)性和法規(guī)性的文件，對(duì)航天領(lǐng)域的發(fā)展和改革具有指導(dǎo)意義。

加大資金投入，提高航天領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)能力

為了遏制航天工業(yè)下滑的趨勢(shì)，維護(hù)航天大國(guó)的地位，提高航天工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力，近年來俄羅斯政府加大了投入，2011年的撥款超過了30億美元，2012年達(dá)到了40億美元。俄政府計(jì)劃2015年前撥款總額達(dá)到3050億盧布（約105億美元），用于保證載人航天探索、增加衛(wèi)星發(fā)射數(shù)量等。此外，還通過吸引1300億盧布的私人投資，發(fā)展本國(guó)航天業(yè)。

俄羅斯總理普京認(rèn)為，俄羅斯航天工業(yè)在世界上占據(jù)舉足輕重的地位。其航天科研和生產(chǎn)能力在世界上具有優(yōu)勢(shì)，俄羅斯每年完成全世界40%的航天發(fā)射任務(wù)，并在“國(guó)際空間站”計(jì)劃中發(fā)揮重要作用。

在航天工業(yè)的未來發(fā)展方面，普京指出，國(guó)際航天市場(chǎng)總額為每年2000億美元，需要將俄羅斯國(guó)際航天市場(chǎng)份額再提高5%～10%。為此，政府在近2年投入2000億盧布（約合6.67億美元）對(duì)航天企業(yè)進(jìn)行改造，對(duì)研發(fā)進(jìn)行財(cái)政支持，以期完成以下工作任務(wù)：

1）完成新型載人航天器的研制，提高航天器的可靠性和使用壽命；

2）到2016年發(fā)射3個(gè)試驗(yàn)艙，完成“國(guó)際空間站”俄羅斯艙段；

3）2014年完成“安加拉”（Angara）運(yùn)載火箭試驗(yàn)發(fā)射；

4）2015年完成羅斯-M（RuS-M）新型運(yùn)載火箭研制任務(wù)；

5）2018年開始新型運(yùn)載火箭的載人航天發(fā)射試驗(yàn)工作；

6）投資建設(shè)東方發(fā)射場(chǎng)，2016年發(fā)射場(chǎng)投入使用，并進(jìn)行首次發(fā)射，2018年開始載人航天發(fā)射，保證俄羅斯獨(dú)立自主完成航天發(fā)射任務(wù)。

此外，俄羅斯還重啟太陽(yáng)系行星研究計(jì)劃，開始研制核動(dòng)力發(fā)動(dòng)機(jī)，用于月球及火星的探測(cè)和開發(fā)。

2013年底，俄羅斯聯(lián)邦航天局秘書長(zhǎng)、副局長(zhǎng)丹尼斯·雷斯科夫透露，根據(jù)“2013-2020年俄羅斯航天活動(dòng)”計(jì)劃，在2020年前國(guó)家向航天領(lǐng)域撥款總額將達(dá)到19100億盧布。其中，預(yù)算內(nèi)撥款為18300億盧布，預(yù)算外撥款近720億盧布。在撥款期限上和撥款總額上都與歐洲航天局（ESA）預(yù)算相當(dāng)。資金大部分將用于裝備的技術(shù)改造，以及基礎(chǔ)建設(shè)和東方發(fā)射場(chǎng)建設(shè)上。

即將出廠的“安加拉”火箭

改革方案出臺(tái)，航天領(lǐng)域面臨重大調(diào)整

接連發(fā)生的航天事故，暴露了管理體制上存在的問題，更加速了航天領(lǐng)域的改革。俄羅斯專家認(rèn)為，有必要在航天領(lǐng)域恢復(fù)蘇聯(lián)時(shí)期的垂直管理結(jié)構(gòu)，首先應(yīng)當(dāng)保留硬性的垂直管理權(quán)。還有專家認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)借鑒俄羅斯聯(lián)邦原子能機(jī)構(gòu)的管理經(jīng)驗(yàn)，將企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有公司，在管理上向歐洲質(zhì)量體制過渡，建立西方式多階段的監(jiān)控制度。

2012年5月，俄羅斯副總理羅戈津稱要改組聯(lián)邦航天局，并在2012-2013年4次向普京總統(tǒng)提交改革提案。根據(jù)俄羅斯政府總理梅德韋杰夫的要求，俄羅斯聯(lián)邦航天局制定了航天機(jī)構(gòu)的改革計(jì)劃，2012年7月出臺(tái)了首個(gè)改組方案。

根據(jù)新的方案，俄羅斯聯(lián)邦航天局計(jì)劃向國(guó)有公司轉(zhuǎn)制。該公司將具有清晰的垂直結(jié)構(gòu)，各部門之間有嚴(yán)格的權(quán)力劃分。該公司將實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，下設(shè)6個(gè)副手分管不同的方向（軍用火箭技術(shù)、國(guó)際合作、發(fā)射場(chǎng)使用、衛(wèi)星系統(tǒng)保障、秘書長(zhǎng)和第一副經(jīng)理）。該公司董事會(huì)將取代航天局委員會(huì)，經(jīng)理對(duì)應(yīng)董事會(huì)和各部門負(fù)責(zé)人。在公司結(jié)構(gòu)中，總經(jīng)理直接受監(jiān)事會(huì)和審計(jì)委員會(huì)監(jiān)督，前者主要是評(píng)估經(jīng)理的工作效率，后者將監(jiān)督部門內(nèi)的資金流。秘書處和科學(xué)技術(shù)委員會(huì)負(fù)責(zé)完成公司領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)的建立，科學(xué)技術(shù)委員會(huì)按國(guó)有公司的模式分為若干個(gè)部門。

俄羅斯聯(lián)邦航天局的各管理局將被取消，取而代之的是建立17個(gè)專業(yè)部門：軍用火箭技術(shù)部；運(yùn)載設(shè)備部；載人航天綜合部；地面航天基礎(chǔ)設(shè)施部；科研部；航天與行業(yè)技術(shù)部；信息技術(shù)部；航天自動(dòng)系統(tǒng)綜合部；財(cái)經(jīng)（審計(jì)）部門；律政部；知識(shí)產(chǎn)權(quán)部；基建部；綜合資產(chǎn)與企業(yè)工作部；戰(zhàn)略規(guī)劃部；國(guó)際合作部；質(zhì)量技術(shù)部；人力資源部。對(duì)部門高度細(xì)化的目的是便于區(qū)分責(zé)任。

俄羅斯聯(lián)邦航天局的改革計(jì)劃將直接影響到航天領(lǐng)域的改革計(jì)劃，提出建立7個(gè)控股公司的設(shè)想：俄羅斯航天公司；俄羅斯聯(lián)合火箭-航天集團(tuán)；特種航天系統(tǒng)公司；戰(zhàn)略導(dǎo)彈武器公司；俄羅斯太空系統(tǒng)公司；衛(wèi)星信息系統(tǒng)公司；地面與航天基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)中心。

從俄羅斯聯(lián)合火箭-航天集團(tuán)中將劃分出一個(gè)發(fā)動(dòng)機(jī)制造分公司為獨(dú)立的控股公司。此外，除控股公司以外還保留航天服務(wù)中心、科學(xué)技術(shù)綜合系統(tǒng)、航天員訓(xùn)練中心、試驗(yàn)系統(tǒng)及地面基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)中心。

組建聯(lián)合火箭-航天集團(tuán)，航天領(lǐng)域改革邁出實(shí)質(zhì)一步

2013年10月10日，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署命令，解除弗拉基米爾·波波夫金聯(lián)邦航天局局長(zhǎng)職務(wù)，同時(shí)任命國(guó)防部副部長(zhǎng)奧列格·奧斯塔片科接任聯(lián)邦航天局局長(zhǎng)。

波波夫金被解職有兩方面的原因：一是他在擔(dān)任航天局長(zhǎng)期間未能遏制航天事故的發(fā)生，并且連續(xù)出現(xiàn)了多起發(fā)射失敗。2013年7月，當(dāng)質(zhì)子-M火箭發(fā)射失敗后，波波夫金遭到了總理梅德韋杰夫的嚴(yán)厲批評(píng)。二是波波夫金與副總理羅戈津在航天領(lǐng)域改革的問題上存在分歧，波波夫金希望聯(lián)邦航天局轉(zhuǎn)為類似于原子機(jī)構(gòu)的國(guó)有公司，航天局有權(quán)對(duì)航天領(lǐng)域的公司進(jìn)行管轄；而羅戈津提出的改革計(jì)劃是，建立聯(lián)合火箭-航天集團(tuán)，俄羅斯研制和生產(chǎn)航天產(chǎn)品的所有企業(yè)都將并入該公司，聯(lián)邦航天局履行制定航天領(lǐng)域的國(guó)家政策和國(guó)家訂貨職能。這一人事任免命令與即將到來的俄羅斯航天機(jī)構(gòu)改革直接相關(guān)，也預(yù)示著航天領(lǐng)域的改革方向。

2013年12月2日，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署關(guān)于調(diào)整火箭航天管理體系的874號(hào)總統(tǒng)令，組建聯(lián)合火箭-航天集團(tuán)。

航天機(jī)構(gòu)改革后，俄羅斯聯(lián)邦航天局保留，但職能有所轉(zhuǎn)變，實(shí)際上失去了對(duì)企業(yè)的管理權(quán)，負(fù)責(zé)制定航天領(lǐng)域的國(guó)家政策和充當(dāng)國(guó)家訂貨人的角色。

根據(jù)總統(tǒng)命令，未來俄羅斯導(dǎo)彈航天工業(yè)管理體系將分成兩個(gè)部分。

一部分為俄羅斯聯(lián)邦航天局，其主要職責(zé)是監(jiān)督國(guó)防訂貨的完成，制定、協(xié)調(diào)國(guó)家航天政策，選拔訓(xùn)練航天員，組織技術(shù)開發(fā)，完成為滿足科學(xué)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)目的的飛行試驗(yàn)，保證航天器的發(fā)射。航天局將保留若干個(gè)研究所、發(fā)射場(chǎng)和地面空間基礎(chǔ)設(shè)施部門，預(yù)計(jì)人員規(guī)模從目前的200余人增加到450人左右。

另一部分則為新成立的聯(lián)合火箭-航天集團(tuán)，該集團(tuán)將整合導(dǎo)彈航天領(lǐng)域的研制和生產(chǎn)部門，包括俄政府全資的20多家企業(yè)機(jī)構(gòu)、擁有部分股權(quán)的23家企業(yè)機(jī)構(gòu)，這些企業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)方向基本覆蓋了航天活動(dòng)及彈道導(dǎo)彈研制生產(chǎn)的所有領(lǐng)域，將構(gòu)成俄導(dǎo)彈航天工業(yè)主要力量。其職能是作為主承包商，集中力量完成國(guó)防訂貨。俄羅斯將在第874號(hào)總統(tǒng)令公布之日起2個(gè)月內(nèi)著手執(zhí)行相關(guān)工作，在2年內(nèi)完成有關(guān)企業(yè)的股份制轉(zhuǎn)變。

在公布的新公司組建計(jì)劃中明確，聯(lián)合火箭-航天集團(tuán)將采取股份制形式。因此所有的內(nèi)部文件、領(lǐng)導(dǎo)決定、股息分配及大額交易都將在董事會(huì)上進(jìn)行討論。俄羅斯聯(lián)邦政府將成為公司的股東，集團(tuán)受總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，并交由執(zhí)行機(jī)構(gòu)代為管理。公司活動(dòng)將由觀察委員會(huì)監(jiān)管，科技委員會(huì)負(fù)責(zé)科技方面事務(wù)，資金方面由5名審核委員會(huì)成員負(fù)責(zé)，公司將設(shè)立審查員和秘書等職務(wù)。

成立聯(lián)合火箭-航天集團(tuán)的目的是將分散的火箭航天技術(shù)生產(chǎn)制造商和科研人員集中到統(tǒng)一的科研生產(chǎn)機(jī)構(gòu)中。俄羅斯政府希望通過此次改革，優(yōu)化航天領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)、改變管理模式、節(jié)約成本、提高效率，最終希望此舉能使航天工業(yè)擺脫低谷，重振航天大國(guó)的雄風(fēng)。