城鎮(zhèn)化發(fā)展中的投融資問題

范新安

[提要] 隨著我國經(jīng)濟發(fā)展的逐步深入，我國對于城鎮(zhèn)化的重視程度也與日俱增。21世紀是城市發(fā)展的世紀，未來的中國是城市發(fā)展的中國。當前河南省正積極推進新型城鎮(zhèn)化引領中原經(jīng)濟區(qū)建設，城鎮(zhèn)化進程快速推進，城鎮(zhèn)化建設投融資需求快速增長與供給短缺的矛盾日益凸現(xiàn)，破解城建投融資難題，研究相應對策，對于加快河南省城鎮(zhèn)化建設，促進城市發(fā)展具有重要意義。本文通過對河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀分析，指出河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展中的現(xiàn)實問題即投融資問題，最后提出解決我國城鎮(zhèn)化發(fā)展資金難問題的措施。

關鍵詞：河南??；城鎮(zhèn)化；投融資體制

基金項目：河南省社科聯(lián)、河南省經(jīng)團聯(lián)調研課題（編號：SKL-2013-3124）；河南省高等學校青年骨干教師資助計劃項目（編號：2012GGJS-230）

中圖分類號：F830.9 文獻標識碼：A

原標題：淺談城鎮(zhèn)化發(fā)展中的投融資問題——以河南省為例

收錄日期：2014年1月3日

一、河南省城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀分析

（一）河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀。河南省人大常委會第四次會議審議了《關于我省新型城鎮(zhèn)化建設情況的專題調研報告》，報告稱，2012年底全省城鎮(zhèn)人口達到4，470萬人，較2007年年底增加了1，081萬人，這一年全省城鎮(zhèn)化率42.4%，年均提高近1.62個百分點，高于全國水平近0.5個百分點，這是新中國成立以來河南城鎮(zhèn)化進程最快的時期。數(shù)據(jù)表明，河南省已經(jīng)站在實現(xiàn)高度城市化工業(yè)化的門檻上。四五年后，河南省將有一半人生活在城市。

目前，全省共有100萬人口以上的城市5個，50萬～100萬人口的城市10個，20萬～50萬人口的城市和縣城14個，10萬～20萬人口的城市和縣城30個。初步形成了大型中心城市、中小城市、小城鎮(zhèn)各具特色、競相發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。

（二）河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展特征和成就

1、小城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，城鎮(zhèn)化率提高。截至2012年底，全省城市和縣城規(guī)劃區(qū)以外的小城鎮(zhèn)超過1，700多個。根據(jù)《河南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》（2010-2020），在108個縣（市）城區(qū)之外確定了308個中心鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)建成區(qū)面積發(fā)展至1，700多平方公里，常住人口接近1，000萬人，建制鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化率提高到35%以上，小城鎮(zhèn)對全省城鎮(zhèn)化貢獻率約占30%左右。

2、城鎮(zhèn)基礎配套設施建設加快，真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。基礎設施建設投資逐年增長，城鎮(zhèn)道路、供水、排水及污水、垃圾處理等基礎設施和公共服務設施不斷完善。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年底，全省1，700多個小城鎮(zhèn)全部建成了垃圾收集中轉站，中心鎮(zhèn)城鎮(zhèn)自來水普及率、供氣普及率、電話普及率分別提高到2011年的80%、5.18%和89.2%，有線電視普及率達到90%以上。教育、文化、體育、衛(wèi)生、養(yǎng)老設施以及商業(yè)、餐飲、娛樂等設施基本配套。

3、新型農(nóng)村社區(qū)為城鎮(zhèn)化建設服務。近年來，各市縣結合當?shù)刭Y源環(huán)境特點與經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，因地制宜，試點先行，積極探索各具特色的新型農(nóng)村社區(qū)建設與發(fā)展模式，形成了城鎮(zhèn)帶動型、園區(qū)聯(lián)動型、合村并鎮(zhèn)型、綜合開發(fā)型、整體遷建型、舊村整治型等模式。截至2012年6月底，全省共啟動新型農(nóng)村社區(qū)建設試點2，300個，累計完成投資630多億元。

4、新農(nóng)村建設成效顯著，農(nóng)村居住環(huán)境得到改善。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設的發(fā)展，村莊空間布局與居住環(huán)境逐步優(yōu)化。一是村莊和人口數(shù)量逐年減少。截至目前，全省農(nóng)村人口減少至6，072.5萬人；二是農(nóng)村基礎設施逐步改善。2011年累計完成農(nóng)村基礎設施建設財政投資67.54億元，僅2011年就新建村莊道路4，700公里，村莊（社區(qū)）集中供水設施19，292個，新增供水管道40，523公里，新建污水處理設施635個，生活垃圾收集點13，407個，游園綠地320個；三是農(nóng)村居住條件不斷提高。2011年全省農(nóng)村建房40.1萬戶，新建住房中框架結構占20%，磚混結構占80%左右，比2002年分別提高了60%和45%；四是農(nóng)村危房改造試點工作取得突破，河南省超額完成中央下達的農(nóng)村危房改造任務，切實為改善農(nóng)村居住環(huán)境貢獻力量。

5、部分城市實現(xiàn)“兩免一補”城鄉(xiāng)覆蓋。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，戶籍政策是群眾關注的焦點之一。據(jù)了解，鶴壁、濟源、鞏義、舞鋼、義馬、新鄭、偃師7個城鄉(xiāng)一體化試點城市在全省率先實行了以實際居住地登記入戶的戶籍政策，基本實現(xiàn)了“兩免一補”城鄉(xiāng)全覆蓋，初步建立了城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)服務體系，積極推進了基礎設施和鞏固服務設施向農(nóng)村延伸，城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活條件不斷改善。

總之，河南省在加快城鎮(zhèn)化建設進程中，堅持以村鎮(zhèn)規(guī)劃作為先導，以小城鎮(zhèn)建設為平臺，以基礎設施建設為主要出發(fā)點，以創(chuàng)新的模式推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展?？焖侔l(fā)展的同時，總是伴隨一系列問題的產(chǎn)生。

二、河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展投融資現(xiàn)狀及存在的問題

當前，河南省正積極推進新型城鎮(zhèn)化引領中原經(jīng)濟區(qū)建設，預計2013～2015年城鎮(zhèn)化投資需求分別為2，981億元、3，740億元、4，691億元，3年累計需投資11，412億元。由于資金需求量大，城鎮(zhèn)化融資主體和融資方式單一、融資渠道不暢、配套設施不完備等因素，未來河南省城鎮(zhèn)化建設存在巨額的資金缺口。為此，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設投融資機制，增強新型城鎮(zhèn)化建設的資金保障能力至關重要。

（一）河南城鎮(zhèn)化發(fā)展資金需求分析

1、基礎設施建設資金需求。城市基礎設施建設包括市內(nèi)道路、橋梁、隧道等交通設施、水電氣暖等各類管網(wǎng)的更新和維護。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量非農(nóng)業(yè)人口涌入城市，對城市的承載力提出了新要求，增加城市基礎設施供給，成為河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要任務。城市基礎設施建設資金主要有需求量大，使用周期長，經(jīng)濟效益低等特點。

2、公用事業(yè)資金需求。城市公用事業(yè)建設也是城鎮(zhèn)化進程中需要不斷完善的重要任務之一，主要包括環(huán)境衛(wèi)生、安全、自來水、電力、燃氣、熱力、文化體育場所、郵政通信建設等。公用事業(yè)投資一般金額大，只涉及特定的社會成員利益，且具有壟斷性和收費地區(qū)差異大的特點。endprint

3、公共服務建設資金需求。在城鎮(zhèn)化進程中，公共服務設施建設也是一項重要的任務，主要包括就業(yè)、養(yǎng)老、住房、衛(wèi)生、醫(yī)療等各項保障設施。公共服務具有基礎性和廣泛性的特征。公共服務是人類生存和發(fā)展的基礎條件，公共服務是否到位也是衡量城鎮(zhèn)化水平高低的重要指標，這體現(xiàn)了公共服務的基礎性特征。同時，公共服務也有廣泛性，尤其是基本公共服務，它不是特定針對某一個人或某幾個群體，而是影響到全社會每一個人、每一個家庭的。在河南省城鎮(zhèn)化進程中，隨著城市基礎設施和公用事業(yè)的不斷完善，城市公共服務水平也亟須提高，為此也需要投入大量的資金，由此形成了河南省城鎮(zhèn)化建設中的又一個資金需求。

（二）河南城鎮(zhèn)化建設投融資存在的問題。河南省城鎮(zhèn)化建設投融資主要存在投融資主體和投融資方式單一、投融資渠道不暢、配套設施不完備問題，導致城鎮(zhèn)化建設過程中資金出現(xiàn)重大缺口，影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程。

1、資金來源受到資金提供者客觀條件限制。目前，各地區(qū)新型城鎮(zhèn)化資金來源主要有：一是市、縣、鄉(xiāng)政府的專項建設資金；二是地方政府對包括危房改造、“村村通”工程等項目資金進行整合，用于新型城鎮(zhèn)化的基礎設施建設；三是個人和社會的捐助；四是農(nóng)民自己出錢購房。但是這四類資金來源或多或少都受到客觀條件的限制。首先，地方政府要用雄厚的財政收入才能為城鎮(zhèn)化建設提供專項資金。其次，地方城鎮(zhèn)化建設靠中央轉移支付理論上不存在問題，但使用起來有些“名不正、言不順”；靠個人和社會捐助隨意性太大，不能成為資金的一項可靠來源。最后，受到收入水平的限制農(nóng)民可能買不起房子，這些都會使城鎮(zhèn)化建設資金產(chǎn)生缺口。

2、項目本身的特點導致投融資主體單一。由于經(jīng)濟比較落后，長期以來河南省市級以下財力相對較弱，無法充分滿足城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展的資金需求。主要是投融資主體相對單一。長期以來，基于對城市基礎設施公共產(chǎn)品屬性的認識，政府一直是城市建設的主要投資主體，長期以來財政投入成為城鎮(zhèn)化建設資金的主要來源，城鎮(zhèn)化建設過程中，配套設施的建設至關重要，尤其是在城鎮(zhèn)化建設過程中，基礎設施建設幾乎都是從零開始，特別是基礎設施建設需要投入大量的資金，但由于基礎設施屬于公用性項目，盈利模式受到政府制約，投資回收期長，經(jīng)濟效益很低，很難引入其他資本，投入資金來源主要是財政撥款和銀行信貸，而僅靠財政撥款和銀行信貸是滿足不了資金需求的。河南省城鎮(zhèn)化建設資金不足，成為河南省城鎮(zhèn)化建設落后的重要原因。要推進城鎮(zhèn)化進程，就必須引入民間資本和外資到城鎮(zhèn)化建設中。

3、投融資方式單一。目前，全省各地積極搭建投融資平臺，為城鎮(zhèn)化建設投融資服務，但主要還是依靠地方政府運作，風險由政府承擔，招商引資的運作方式大都是以土地換投資，先進融資方式應用很少。

4、投融資渠道不暢，導致籌資額不足。地方政府是河南省城鎮(zhèn)化建設進程中的主要投資主體，但由于地方政府可支配財力無法滿足龐大的資金需求，地方政府也主要依靠外部融資來解決資金需求。河南省城鎮(zhèn)化建設籌資渠道不暢導致籌資難度大：第一，隨著國家宏觀調控的持續(xù)加碼和金融機構對地方融資平臺貸款的收緊，河南省政府融資渠道受阻；第二，由于我國土地國有化和相關政策規(guī)定，限制了民間資本進入城鎮(zhèn)化建設領域；第三，地方政府發(fā)行債券受到法律和政策的限制，河南省不屬于地方債的發(fā)行試點，地方債融資也受到限制。地方政府只能靠銀行信貸，中央財政代地方發(fā)債、城投公司發(fā)債等來籌措資金。

雖然現(xiàn)有方式的融資在加強河南省基礎設施建設，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中發(fā)揮了積極作用，但必須認識到，現(xiàn)有的地方政府融資方式、項目經(jīng)營方式并不能滿足河南省快速城鎮(zhèn)化進程的資金需要。為了應對“十二五”時期河南省快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金需求，投融資體制改革和創(chuàng)新勢在必行。

三、解決河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展資金問題的措施

要推動河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展，解決資金問題是第一要務，解決地方在城鎮(zhèn)化發(fā)展中資金難題的關鍵在于尋求投融資的可持續(xù)之道，其根本在于構建一套科學的、完善的、發(fā)達的投融資體系?；舅悸肥恰傲保和度谫Y主體多元化、投融資方式市場化、民間投融資活躍化、投融資渠道多樣化、投融資制度創(chuàng)新化、城市區(qū)域金融中心化。

（一）投融資主體多元化。以前河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中資金來源主要以政府主體為主，但隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的加快，要求與之配套交通、供水供電等基礎設施，需要的資金也越來越多，僅靠政府主體滿足不了，因此實現(xiàn)投資主體多元化可以緩解政府資金壓力，使城鎮(zhèn)人民生活質量更加有保障。投資主體多元化即政府主體與市場主體都是投融資主體，兩者相互補充、缺一不可。政府和市場同時為城鎮(zhèn)化發(fā)展買單。眾所周知，政府主體投資首先關注的是社會效益，而市場主體更關注的是經(jīng)濟效益。對于任何一項城鎮(zhèn)化發(fā)展中的社會公共產(chǎn)品和基礎設施都要由政府主體和市場主體風險共擔、利益共享。即對于公共產(chǎn)品和基礎設施建設既不能由政府完全大包大攬，也不能完全市場化，要在政府和市場之間進行權衡，形成一種最優(yōu)組合，既能提高市場主體的積極性，吸引社會資金的投融資工作，又能減輕政府主體的壓力，取得應有的社會效益。總之，投資主體多元化，可以使政府主體和市場主體都能夠在風險適度的前提下獲得收益，使投融資工作真正可持續(xù)發(fā)展。

（二）投融資方式市場化。投融資方式市場化能夠提高投融資能力，增進投融資效率，為城鎮(zhèn)化發(fā)展持續(xù)提供有力的資金保障。市場主體的目標是追求利益最大化，通過投融資方式市場化能夠實現(xiàn)社會資源的最有效配置。投融資應以地方政府為引導，允許各種市場主體通過各種手段進行城市化建設，對于不能產(chǎn)生經(jīng)濟效益的項目以政府投資為主，其余項目應鼓勵市場主體利用各種方式進行投融資。另外，資本市場也是我國地方政府城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個重要載體。資本市場融資的直接性、長期性和便捷性使其頗受歡迎。城市基礎設施一般都是規(guī)模大、價值高，收益期長，與資本市場的投融資特征相符，如果利用得當，能夠使兩者相互促進。比如可以發(fā)行市政債券、基建股票、城建專項基金等都能通過資本市場吸納市場資金，為城鎮(zhèn)化發(fā)展所用。endprint

（三）投融資渠道多樣化。以前河南省的城鎮(zhèn)化建設的融資渠道為主要依靠政府動員財政性資源來滿足基礎設施的資金需求。依據(jù)發(fā)達國家在基礎設施融資經(jīng)驗來看，地方政府則通過發(fā)行市政債券等方式為基礎設施融資。我國城市地方政府資金來源過分依賴于出讓土地收益和銀行貸款。然而，在資本市場比較發(fā)達的今天，無論是國有公用事業(yè)還是民營基礎設施企業(yè)，都可以通過政策性銀行、商業(yè)銀行、股票市場、債券市場和信托機構等渠道取得建設資金和運營資金。同時，還可以通過項目融資等方式直接從國內(nèi)外企業(yè)法人和自然人獲取資金，一些信用水平較高的企業(yè)，甚至可以獲得國際多邊金融機構和國際金融市場的支持?？梢?，一個多樣化的投融資渠道體系已在我國形成，為城市建設和發(fā)展融通了大量的資金。

（四）民間投融資活躍化。在推進城鎮(zhèn)化建設中，要采取多種措施吸引民營資本進入城鎮(zhèn)化基礎設施建設。一是引導民間資本投資城市基礎設施建設。通過稅收減免、財政補貼等方式，鼓勵民間資本以參股、控股、獨資等方式投資供水、電力、燃氣、交通等城市基礎設施建設；引導民間資本參與發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生、教育、培訓、社會福利、文化體育等公共服務事業(yè)；二是疏通民間資本進入城鎮(zhèn)化建設領域的渠道。營造民間資本發(fā)展環(huán)境，探索和創(chuàng)新城市基礎設施經(jīng)營模式，鼓勵民間資本以債權、參股等方式投資地方融資平臺公司；三是積極探索公私合伙經(jīng)營模式，建立民間投資與政府投資的合作機制。一方面國家財政壓力減輕，公共投資建設可以得到更好的發(fā)展，進而為國內(nèi)經(jīng)濟的進一步發(fā)展奠定良好的基礎；另一方面民間資本的發(fā)展又能為公共投資建設項目提供更充足的資金，這是一個良性循環(huán)的過程。活躍民間資本有利于強化基礎設施項目的管理，提高投資效率，民間資本進入基礎設施投資領域，首先是要控制和防范投資的經(jīng)營風險，要求政府對彌補成本的基礎設施產(chǎn)品或服務的價目進行承諾，從而有利于基礎設施投資領域企業(yè)運營效率的提高。

（五）投融資制度創(chuàng)新化。投融資制度創(chuàng)新，可以提高融資效率，減小融資壓力，投融資制度創(chuàng)新主要包括財政制度創(chuàng)新、金融制度創(chuàng)新和信用制度創(chuàng)新。

1、財政制度創(chuàng)新。目前，城市政府存在兩個主要收入來源：一是地方財政收入，包括稅費、中央財政撥款、國有資產(chǎn)轉讓收入、國有土地經(jīng)營權轉讓收入等；二是負債收入，包括國債轉貸、銀行貸款、國際金融機構貸款等；影響城市建設和發(fā)展資金投入的基本要素是中央政府與城市政府事權與財權的劃分結構；從負債收入來源看，影響城市政府建設資金規(guī)模的基本要素是能夠籌集到的債務規(guī)模有多大。財政制度的創(chuàng)新主要有兩個方向：擴大城市政府財權和允許地方政府發(fā)行債券。擴大城市政府財權，因為城市政府比中央政府更了解城市的基本需要，對城市基礎設施建設更有合理的安排，能夠使社會資源更高效地配置。允許地方政府發(fā)行債券，增加了地方政府的資金來源，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供充足的資金。

2、金融制度創(chuàng)新。金融制度創(chuàng)新的根本目的是解決我國城市建設和經(jīng)濟發(fā)展中現(xiàn)有金融體制低效率的問題，為了確保城市化發(fā)展中地方投融資體系的科學、完善和發(fā)達。金融制度創(chuàng)新可以從幾個方面入手：加快政策性銀行的商業(yè)化進程，使城鎮(zhèn)化建設資金更加市場化；加快資本市場的發(fā)展，大力發(fā)展債券市場，允許多主體參與證券交易，增加融資渠道；加快金融產(chǎn)品創(chuàng)新，引入籌資新媒介，為城鎮(zhèn)化建設籌資服務。

3、強化城鎮(zhèn)化建設的財稅支持。要加大城建稅征收和清繳力度。城建稅是為了加強城市的維護建設，擴大和穩(wěn)定城市維護建設資金的來源開征的一個稅種。通過城建稅籌集城鎮(zhèn)化建設資金，能夠形成促進城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的資金保障。

4、信用制度創(chuàng)新。良好的信用環(huán)境是投融資體系建立的必要條件，并有賴于信用制度體系的建立和不斷創(chuàng)新，完整的信用體系：包括信用法律體系、征信評價體系、信用中介體系三個層次。當前推進信用體系建設，需要政府、銀行、企業(yè)和個人共同發(fā)揮作用，加強政府主導作用、嚴格銀行信用評級和企業(yè)、個人信用管理。

（六）城市區(qū)域金融中心化。城市區(qū)域金融中心化，即該區(qū)域中心金融機構眾多，發(fā)達的金融市場，金融工具齊全、品種繁多、金融設施先進。提高融資效率，為城鎮(zhèn)化發(fā)展投融資提供重要的場所和手段。

總之，構建一套科學的、完善的、發(fā)達的投融資體系，推進投融資體制改革，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的資金問題，能夠加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程，擴大城鎮(zhèn)化規(guī)模，加快城市建設，促進城市發(fā)展，加強基礎設施建設，提高我國人民整體生活質量。

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