當前涉檢信訪的現(xiàn)狀及機制完善探討

王寧

信訪是我國特有的一種矛盾訴求形式，而涉檢信訪則是集中反映了司法機關執(zhí)法過程中的一些突出矛盾。目前，涉檢信訪反映出來的問題廣泛而復雜，而伴隨著涉檢信訪問題的是違法信訪行為，如重復信訪、越級訪、纏訪、鬧訪等，嚴重干擾了檢察機關正常的工作秩序。如何發(fā)揮法律監(jiān)督職能，妥善解決涉檢信訪訴求，化解矛盾糾紛，營造和諧的社會環(huán)境，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，已成為檢察機關刻不容緩的一項重要工作。為此，筆者對涉檢信訪情況進行分析梳理，并提出相應的建議，以期為解決涉檢信訪問題提供參考。

一、當前涉檢信訪的特點

（一）信訪總量大、訴求內(nèi)容廣泛

據(jù)統(tǒng)計，全國檢察機關自2009年至2011年受理的群眾來信來訪總量分別是421306件次、439750件次、421306件次，近幾年信訪總量居高不下。與此同時，涉檢信訪的訴求內(nèi)容非常廣泛，可以涵蓋檢察工作的各個方面。既有不服檢察機關處理決定、反映檢察機關違法違規(guī)和檢察人員違紀違法的涉檢信訪案件，也有不服公安機關處理決定、不服法院判決裁定，請求檢察機關法律監(jiān)督的刑事、民事申訴；既有反映國家工作人員涉嫌職務犯罪的控告舉報、也有對檢察機關工作提出的建議、批評、表揚、獻計獻策等；既有正在訴訟程序中的案件，也有已經(jīng)窮盡司法程序，當事人仍要討“說法”的信訪訴求；既有實體問題，也有程序問題；既有事實認定，也有法律適用?，F(xiàn)實中與民生問題息息相關的征地拆遷、企業(yè)改制、教育醫(yī)療、社會保障、農(nóng)民負擔、城鎮(zhèn)建設、環(huán)境污染等領域的社會問題，也以信訪形式涌向國家法律監(jiān)督機關。

（二）形式多樣，重復、越級信訪比例大

過去信訪形式主要是來信、來訪和舉報電話，現(xiàn)在隨著信息技術的迅猛發(fā)展，檢察機關相繼開通“12309”舉報電話、網(wǎng)上舉報受理系統(tǒng)、視頻接訪等便民利民舉措，一些電話訪、電子郵件訪、傳真訪、網(wǎng)絡訪等新的信訪形式不斷涌現(xiàn)。還有一些信訪人尋求新聞媒體的介入和支持，成為新的信訪形式。過去主要是個人信訪，現(xiàn)在單位信訪、集體信訪、越級信訪和聯(lián)名信訪甚至無理訪、纏訪和鬧訪兼而有之。在各種各樣的涉檢信訪形式中，越級信訪、重復信訪等現(xiàn)象十分突出。一直以來，控告檢察部門受理的信訪量呈倒三角形，越是上一級的檢察機關信訪總量越多，最高人民檢察院控告檢察廳受理的來信和來訪數(shù)量最多。部分信訪人片面認為只要反復信訪，多頭告狀，就能引起注意，問題就會被解決，所以針對同一事項重復信訪，到不同級別的檢察機關信訪。也有信訪人抱著認為檢察機關級別越高，問題就解決得越快的心理，越級信訪，動輒就進京上訪。特別是每年各級“兩會”召開期間和重大政治活動發(fā)生時，信訪數(shù)量明顯增加，而且多數(shù)是重復信訪、越級信訪。

（三）集體信訪、纏訪鬧訪問題突出，息訴罷訪難

實踐中，聯(lián)名信、集體訪主要集中在國有企業(yè)職工反映在企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中，國有資產(chǎn)被低價評估、轉(zhuǎn)讓，侵吞，導致職工保障無法落實和村民舉報村民委員會等村基層組織人員非法轉(zhuǎn)讓、出租集體土地，侵吞、貪污征地補償款和集體財產(chǎn)的控告、舉報類信訪中。這些問題敏感性強，關系錯綜復雜，處理難度大。近年來，不文明上訪行為增多，過激行為增多。有的長期糾纏，有的張掛標語、橫幅，有的謾罵侮辱檢察機關及其工作人員，有的甚至長期堵在辦公場所內(nèi)，影響了檢察機關正常的辦公秩序。過去群眾訴求一般只要求解決法律問題，就事論事，現(xiàn)在群眾訴求不僅僅要求解決實際困難，還要求給予司法協(xié)助和生活幫助，更有甚者要求解決子女就業(yè)、養(yǎng)老問題，超越了檢察職權范圍，給涉檢信訪問題的解決設置了諸多障礙。

二、處理涉檢信訪事項中存在的問題

（一）涉檢信訪面臨的新形勢與一些檢察人員缺乏大局意識、責任意識之間的矛盾

“化解社會矛盾、促進社會和諧”是一項涉及方方面面的系統(tǒng)工程，黨政機關和公檢法司各部門都有責任。檢察機關的性質(zhì)、法定職責和公平正義的追求目標，都說明檢察機關發(fā)揮法律監(jiān)督職能與化解社會矛盾、構建和諧社會的目的是相一致的，在社會矛盾化解系統(tǒng)中具有不可替代的重要職能作用。各級檢察機關已經(jīng)把化解涉檢矛盾糾紛，維護和諧穩(wěn)定，作為檢察機關加強黨的建設、更新執(zhí)法理念、改進工作作風的一項重要內(nèi)容去落實。然而，長期以來，部分辦案人員存在重打擊輕保護，重辦案輕效果，呆板辦案，機械辦案，對案件中暴露的社會矛盾麻木冷漠，對涉案當事人的合理訴求漠然視之的思想痼疾。一些檢察機關缺乏大局意識、穩(wěn)定意識、責任意識，在明知案件處理不當?shù)那闆r下，怕揭短亮丑，影響單位形象，不能正確采取補救措施，嚴格依法追究。在遇有疑難案、纏手案，“怕”字當頭，不積極主動地尋求解決問題的辦法，而是推給上級機關，造成當事人產(chǎn)生對立情緒。

（二）涉檢信訪的復雜性與檢察機關部門之間協(xié)調(diào)不暢、監(jiān)督制約不力之間存在矛盾

涉檢信訪矛盾糾紛的復雜性使以往那種單純依靠某一內(nèi)設部門或某一種工作機制就能全面有效解決的觀念已不適應新形勢的要求。目前，檢察機關處理涉檢信訪問題基本上還各處一隅、各自為戰(zhàn)，滿足于兵來將擋、水來土掩，上下級檢察機關之間、同級各個檢察院部門之間，缺乏經(jīng)驗、信息交流，缺乏應對處置信訪的統(tǒng)一的工作方式方法。首先，檢察機關雖然在內(nèi)部建立了首辦責任制等規(guī)定，但是在同一個單位還未真正做到相互配合、相互制約。實踐中，檢察機關各業(yè)務部門對控告檢察部門轉(zhuǎn)送的信訪事項很少主動回復辦理結果，致使部分涉檢信訪案件答復逾期，答復工作顯得被動。其次，有關業(yè)務部門對涉檢信訪矛盾糾紛化解和善后工作的參與度不高，處理涉檢信訪問題，往往都是控告檢察部門獨自作戰(zhàn)。第三，長期以來，檢察機關處理涉檢信訪工作一直具有被動性，沒有相應預案，等到大量的信訪事件出現(xiàn)后便疲于應對，不利于穩(wěn)控，效果也不好。

三、人民群眾對公平正義的新期待與檢察機關處理信訪職能手段有限之間的矛盾

檢察機關踐行“以人為本、執(zhí)法為民”理念，強化法律監(jiān)督，維護公平正義，自覺服務于黨和國家工作大局，關注民生、服務民生，以公心、誠心、耐心解決人民群眾的訴求，用公正樹權威，贏得了廣大人民群眾的支持和擁護。但是，目前涉檢信訪的合理訴求與不合理訴求相交織，合理訴求與不合法方式相交織屢見不鮮，久訴不息、復雜的誘因給涉檢信訪問題的矛盾化解，息訴罷訪帶來相當大的難度。面對復雜的信訪訴求，受理的檢察機關只能依法處理，不可能也不應該超越法律的規(guī)定，但是以法律手段解決糾紛是有限度的，檢察機關無法承載所有信訪問題的全部處理責任，不可能完全滿足信訪人的迫切要求。對于不屬于其管轄的案件，檢察機關只能移送其他管轄機關處理；屬于其管轄的，也要按照法律的程序處理。信訪人“法度之外”信訪事由的解決，最終還是取決于其他相關部門。實踐中，往往是案件已結，但事情未了，特別是對于信訪人提出的管轄外的實質(zhì)性困難和問題，檢察機關無解決問題的實際能力。

四、防止和減少涉檢信訪問題的對策

（一）正確的執(zhí)法理念是必然要求

檢察機關要強化執(zhí)法為民、司法為民的宗旨意識，不斷強化大局意識、政治意識、服務意識和責任意識，認真踐行黨的群眾路線教育實踐活動，端正執(zhí)法理念、轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念、規(guī)范執(zhí)法行為、依法文明辦案。在和諧語境中，樹立打擊犯罪，維護公平正義和維護國家利益及公民個人合法利益同等重要的價值觀念，重塑適應于新形勢的新理念。既要充分發(fā)揮執(zhí)法辦案在化解矛盾糾紛中的基礎作用，同時還要更多地融入調(diào)停社會沖突和平抑矛盾糾紛的內(nèi)涵，將化解矛盾糾紛貫穿于執(zhí)法辦案始終，著眼于法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。只有把主動化解矛盾糾紛，維護人民群眾合法權益，維護社會和諧穩(wěn)定、建設平安中國的意識融入每一個執(zhí)法辦案人員的頭腦，融入每一個檢察人員的職務行為中，內(nèi)化于心、外踐于行，才能從源頭上減少和預防涉檢信訪問題的發(fā)生。

（二）健全完善制度是根本途徑

1.建立健全首辦責任制。2012年修改后的《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》結合涉檢信訪案件的具體情況分別對承辦部門的辦理期限、反饋標準及控告檢察部門的答復期限和要求等作了具體規(guī)定，一定程度上強化了控告檢察工作對內(nèi)監(jiān)督制約的效力。要健全完善首辦責任制，充分發(fā)揮各業(yè)務部門的職能作用。首辦責任部門對于本部門承辦的控告、舉報和申訴案件，應當及時指定首辦責任人，按照法律及有關工作規(guī)定辦理，并按時將辦理情況反饋給控告檢察部門，力爭把問題解決在首辦環(huán)節(jié)。

2.完善重復信訪案件的終結制度。完善《人民檢察院信訪案件終結辦法》，對地方各級檢察機關經(jīng)復查認為原處理結論正確的涉檢信訪案件，應當組織有關部門答疑釋惑；對仍不息訴罷訪的，應當組織公開評查聽證、公開答復；對合理訴求已解決到位、實際困難已妥善解決的，可依法作出終結決定。并采取適當方式發(fā)布相關情況和終結決定。已終結的案件，信訪人以同一事實和理由繼續(xù)信訪的，檢察機關不再登記、不再辦理、不再通報。

3.實行涉檢信訪案件分級受理制度。分級受理制度是指上級檢察機關主要受理反映下一級檢察機關久拖不決的案件、不服下一級檢察機關處理決定的案件、需要跨地區(qū)協(xié)調(diào)的案件等信訪案件。對應當由下級檢察機關受理的越級訪案件，勸導當事人按法定程序逐級上訪。分級受理制度是與終結機制配套的工作制度，是確保涉檢信訪案件終結機制實施的重要措施。

4.建立公開審查聽證制度。公開是保證公正的有效途徑，陽光執(zhí)法，公正合理的結論可以促使信訪人息訴罷訪。一是建立公開聽證制度。對于重大、疑難案件，特別是上訪人纏訪鬧訪的案件以及當事人要求聽證的案件應當公開聽證、是非曲直，接受公眾的評判。二是建立公開答詢制度，將檢察機關處理控告、舉報和申訴問題的程序、信訪人的權利義務以及信訪案件處理的結果公之于眾，接受信訪人的質(zhì)詢和監(jiān)督。

五、加強源頭治理是重要渠道

（一）高度重視初信初訪的辦理工作

認真處理每一件群眾來信，文明接待每一個群眾來訪，防止初信初訪的涉檢信訪案件變成涉檢信訪矛盾糾紛。積極構建聯(lián)系群眾的工作平臺，聘請涉檢信訪信息聯(lián)絡員，設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察工作站，定期或不定期開展法律宣傳，提供法律咨詢，現(xiàn)場接待群眾來信來訪，努力把問題化解在基層和萌芽狀態(tài)。

（二）建立涉檢信訪案件風險評估預警制度

檢察機關有關部門或案件承辦人在執(zhí)法辦案過程中，對擬決定事項和執(zhí)法行為是否存在信訪風險進行評估論證，及時預測發(fā)生涉檢信訪問題的可能性，對有可能發(fā)生涉檢信訪的，及時向控告檢察部門發(fā)出預警通報。加強部門協(xié)調(diào)配合，共同化解矛盾。一時難以化解的，及時制定處置預案，有效防范和控制風險。

六、集中處理是有效方法

（一）開展涉檢信訪矛盾糾紛的集中排查

控告檢察部門應及時掌握涉檢信訪的動態(tài)情況，堅持定期開展對涉檢信訪矛盾糾紛的經(jīng)常性排查和集中性排查，做到早發(fā)現(xiàn)、早協(xié)調(diào)、早化解，將重點信訪案件納入信息庫，實行動態(tài)管理。對重信重訪、可能引發(fā)集體訪或群體性事件的涉檢信訪問題要進行重點排查，準確掌握影響穩(wěn)定的重點人群、重點環(huán)節(jié)和重點案件。對排查出的疑難復雜問題，要制定工作方案，重點督辦，限期解決。

（二）定期組織下訪、巡訪活動

要注重關口前移，堅持定期組織檢察干警下訪，深入農(nóng)村、企業(yè)、社區(qū)，按照案件管轄范圍就地接待上訪群眾，方便群眾反映問題。對上訪量比較大的地區(qū)，上級檢察機關要定期組織巡訪活動，對有涉檢信訪苗頭的案件，做好涉檢信訪的預防工作，力爭不在檢察環(huán)節(jié)產(chǎn)生涉檢信訪。綜合運用帶案下訪、聯(lián)合接訪、督查督辦、調(diào)查研究等方式，督促下級檢察機關不斷改進工作，就地及時解決涉檢信訪問題。

七、創(chuàng)新工作方法是當務之急

（一）推廣視頻接待系統(tǒng)，暢通群眾訴求反映渠道

加快推廣視頻接待系統(tǒng)，建立信訪信息資源共享機制，加強對群眾書信、走訪、網(wǎng)站和“12309”舉報電話等信訪系統(tǒng)的銜接，實現(xiàn)涉檢信訪問題的網(wǎng)上管理、網(wǎng)上傳輸、網(wǎng)上交辦、網(wǎng)上反饋。為群眾方便反映訴求、查詢辦理情況提供上下統(tǒng)一、便捷高效的服務平臺。

（二）建立聯(lián)席會議制度

定期召開多方聯(lián)席會議，邀請人大、政法委、公安、法院和司法行政部門負責信訪工作的領導參加，討論信訪狀況、制定工作預案，交流工作經(jīng)驗，互通信訪信息，確保重大信訪案件的及時就地解決，使外部力量與檢察機關的工作形成化解矛盾糾紛的合力。