財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康：公共財(cái)政與我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

朱永行+榮藝華

城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)成長(zhǎng)的有力引擎和潛力源泉

改革開(kāi)放以來(lái)的30余年，我國(guó)堅(jiān)定貫徹以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線(xiàn)，積極調(diào)整工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展方略，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，取得了巨大的成就，有力地支撐了經(jīng)濟(jì)30多年的高速增長(zhǎng)。我國(guó)城鎮(zhèn)化率以每年約1%的速度增長(zhǎng)，2011年人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到51.27%，城鎮(zhèn)常住人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，達(dá)到了6.91億人。城鎮(zhèn)化水平的一路上升是前面30余年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要內(nèi)生因素之一，支撐了近年來(lái)年均9.8%的GDP增長(zhǎng)，未來(lái)仍有繼續(xù)支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大潛力。

根據(jù)揭示工業(yè)化以來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城鎮(zhèn)化演進(jìn)一般趨勢(shì)的諾瑟姆（Ray M.Northam）曲線(xiàn)（見(jiàn)圖1），城鎮(zhèn)化率在達(dá)到30%之后開(kāi)始加速，達(dá)到70%之后趨于平穩(wěn)，城鎮(zhèn)化率在30%～70%的區(qū)間為加速發(fā)展期。

圖1 城鎮(zhèn)化率的演進(jìn)軌跡

按此經(jīng)驗(yàn)曲線(xiàn)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化正處于上升最快的發(fā)展階段，其所代表的“彌合二元經(jīng)濟(jì)”的成長(zhǎng)過(guò)程，已經(jīng)并將繼續(xù)釋放出中國(guó)這個(gè)世界第一人口大國(guó)的巨量需求，并可得到WTO框架下全球市場(chǎng)有效供給的回應(yīng)，形成繼續(xù)支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的大循環(huán)。城鎮(zhèn)化所蘊(yùn)含的人口高密度聚集、人力資本培養(yǎng)、收入提高、消費(fèi)提升，進(jìn)城農(nóng)民生活方式和社會(huì)地位的“市民化”改變，以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的不斷升級(jí)換代等等，將成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的持久內(nèi)生動(dòng)力。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化作為現(xiàn)代化的必然要求和主要標(biāo)志之一，要在城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%～80%甚至更高時(shí)，其增長(zhǎng)率才會(huì)明顯趨緩，那么今后伴隨著中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，城鎮(zhèn)化水平的較快提升至少還有20個(gè)百分點(diǎn)的巨大空間。如考慮到目前城鎮(zhèn)常住人口中還有1億多人實(shí)為未取得戶(hù)籍、未完成市民化、不能享受與戶(hù)籍人口均等化基本公共服務(wù)的社會(huì)成員，則中國(guó)目前的真實(shí)城鎮(zhèn)化水平應(yīng)在35%左右，未來(lái)的提升空間還要更大些，對(duì)于支持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)的后勁更強(qiáng)。

因此，總體而言我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)仍處于加速發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，城鎮(zhèn)化可以說(shuō)是支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的最重要的潛能與動(dòng)力源泉。自從“十五”規(guī)劃第一次把“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化”作為國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略并第一次把“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，加大對(duì)‘三農(nóng)的支持力度”作為城鎮(zhèn)化的目標(biāo)以來(lái)，城鎮(zhèn)化在國(guó)家規(guī)劃中的地位不斷提升?！笆濉币?guī)劃明確提出，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路”，“把城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略放在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要位置上”。黨的十八大報(bào)告，又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。國(guó)家層面上高瞻遠(yuǎn)矚的現(xiàn)代化戰(zhàn)略定位和新型城鎮(zhèn)化概念的提出，成為我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的指導(dǎo)方針，也為解決我國(guó)改革發(fā)展進(jìn)入“黃金發(fā)展和矛盾凸顯相伴”時(shí)期所暴露的一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾，提供了重要著力點(diǎn)。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)以“市民化”為核心的新型城鎮(zhèn)化，對(duì)于加快現(xiàn)代化進(jìn)程，支持結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，彌合二元經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，提振消費(fèi)和擴(kuò)大內(nèi)需，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和社會(huì)和諧等，都有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

以“市民化”為核心的新型城鎮(zhèn)化，肩負(fù)著彌合

二元經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的歷史任務(wù)

需要強(qiáng)調(diào)，在我國(guó)30多年推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，必須高度關(guān)注的首要問(wèn)題是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工的“市民化”問(wèn)題。

以戶(hù)籍測(cè)算，我國(guó)實(shí)際城鎮(zhèn)化率在35%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家近80%的平均水平，也低于一些與我國(guó)發(fā)展階段相近的發(fā)展中國(guó)家60%左右的平均水平，并低于世界52%的平均水平。在多年城鄉(xiāng)分隔分治的體制框架下，我國(guó)以往城鎮(zhèn)化的基本特點(diǎn)是以流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工為主體，以流動(dòng)就業(yè)為主要形式，并未很好地完成農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口“落戶(hù)”遷徙，也就是城鎮(zhèn)發(fā)展其實(shí)已大大滯后于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移。要真正使進(jìn)城農(nóng)民“市民化”，還存在主、客觀方面的諸多障礙。如何克服這些障礙，以便消除在城鎮(zhèn)公用基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)、社會(huì)福利與保障的供應(yīng)方面對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民工的歧視性政策和非均等化待遇，是新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化、可持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求和基本邏輯。按照黨的“十八大”提出的城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高的要求，需要通盤(pán)考慮，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中推進(jìn)城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展，其實(shí)質(zhì)和核心內(nèi)容就是以人為本的農(nóng)民“市民化”。

具體考察，城鎮(zhèn)化是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間等多重因素的復(fù)雜的人口遷移過(guò)程和社會(huì)發(fā)展進(jìn)步系統(tǒng)工程，未來(lái)幾十年間，我國(guó)將有3億～4億人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)為在城鎮(zhèn)定居。以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，積極推進(jìn)集約型可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)建設(shè)，同時(shí)亦促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，才能緩解環(huán)境、資源制約，以及收入分配等方面的矛盾，促進(jìn)人際關(guān)系和諧。要走出集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化新路，必然要求以“市民化”為核心，即最終消除戶(hù)籍制度的歧視，使進(jìn)城務(wù)工定居常住人口以及農(nóng)村居民，享受一視同仁、國(guó)民待遇式的基本公共服務(wù)均等化待遇。

我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是歷史原因、傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)分治體制的產(chǎn)物。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)努力發(fā)展市場(chǎng)機(jī)制，但是在一定階段上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚無(wú)法得到根本改變，總體而言區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距還一度有所擴(kuò)大，“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”的局面制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展，積累了不少矛盾并趨于凸顯。以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，有利于減少城鎮(zhèn)化過(guò)程中對(duì)農(nóng)民造成的權(quán)益損失，讓進(jìn)城農(nóng)民工、農(nóng)村居民能夠與城市居民一樣得到公平的公共福利和發(fā)展機(jī)會(huì)，最終使大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)城并真正融入城市，擁有和城鎮(zhèn)居民同等的身份、社會(huì)地位、社會(huì)保障等各種待遇。因此，引導(dǎo)好中國(guó)這種以“市民化”為核心的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，發(fā)揮城鎮(zhèn)化紅利，需要對(duì)阻礙市民化的現(xiàn)行戶(hù)籍制度及其附屬的福利制度、農(nóng)村土地制度、城市社會(huì)管理、社會(huì)保障制度、城市規(guī)劃體制、行政區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制等一系列制度，創(chuàng)建條件進(jìn)行相應(yīng)的變革。必須在彌合二元經(jīng)濟(jì)的歷史過(guò)程中，通過(guò)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)政實(shí)力、制度建設(shè)、經(jīng)濟(jì)手段和其他各種調(diào)控手段與政策措施的優(yōu)化組合，走出一條伴隨新型工業(yè)化、服務(wù)業(yè)升級(jí)，同時(shí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而最終達(dá)到城鄉(xiāng)一體化一元經(jīng)濟(jì)和諧境界的“中國(guó)道路”。

在此過(guò)程中的一個(gè)明顯的現(xiàn)實(shí)矛盾，是在城市區(qū)域吸引人口聚集的同時(shí)，以財(cái)政為后盾的公用事業(yè)、公共服務(wù)對(duì)新入居民的有效供給滯后。僅強(qiáng)調(diào)理念和政策導(dǎo)向還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須在“以行控財(cái)、以財(cái)行政”的財(cái)政分配中，基于客觀條件的演變，著力支持上述使全社會(huì)成員共享國(guó)民待遇的這一融合過(guò)程走得盡可能快一些、平穩(wěn)一些。所以，有必要專(zhuān)門(mén)討論財(cái)政支持如何匹配的問(wèn)題。

推進(jìn)以“市民化”為核心的城鎮(zhèn)化，必須以一元化的

公共財(cái)政作為支持后盾

我國(guó)傳統(tǒng)體制下成型、改革開(kāi)放后仍有延續(xù)的城鄉(xiāng)分治的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，形成了以戶(hù)籍制度為核心，包括二元就業(yè)制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共投入制度等在內(nèi)的一系列二元社會(huì)制度體系，已產(chǎn)生和積累的矛盾和問(wèn)題妨礙著城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。隨著大批農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，近年來(lái)，農(nóng)民工占全國(guó)非農(nóng)就業(yè)比重迅速提高，如：2011 年農(nóng)民工總量已達(dá)到2.53 億人，占非農(nóng)就業(yè)總量的50.7%，首次超過(guò)一半。但是，全國(guó)80%被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工都是流動(dòng)就業(yè)，其中舉家遷徙的農(nóng)村人口只占20%左右。這20%舉家遷徙進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工雖已成為城鎮(zhèn)新居民，但大都還缺少一個(gè)戶(hù)籍身份的認(rèn)定，他們長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)從事服務(wù)業(yè)或在工廠打工，逐漸融入了城鎮(zhèn)的社區(qū)生活，成為城鎮(zhèn)居民不可或缺的重要組成部分，但是卻因?yàn)榉鞘忻竦纳矸?，在福利、住房、教育、醫(yī)療等方面實(shí)際仍受到歧視性政策等諸多限制。

使農(nóng)民工及其家庭成員市民化，需要構(gòu)建統(tǒng)一的就業(yè)、社保、定居等制度，需要處理農(nóng)民工因其農(nóng)民身份形成的農(nóng)地權(quán)利的合理傳承的制度安排，需要解決農(nóng)民工參與城市社區(qū)治理的市民權(quán)利的確認(rèn)與落實(shí)等一系列問(wèn)題。在戶(hù)籍等問(wèn)題后面的物質(zhì)層面的資源配置，首先是公共服務(wù)的相應(yīng)提升和公用事業(yè)的擴(kuò)容。政府是城鎮(zhèn)化的規(guī)劃主體，公共財(cái)政是政府處理城鎮(zhèn)化問(wèn)題公共資源配置的主要手段，按照公共財(cái)政的內(nèi)在邏輯和職能體現(xiàn)，消除我國(guó)財(cái)政的二元特征遺存、構(gòu)建我國(guó)一元化的公共財(cái)政，是破解二元結(jié)構(gòu)，走向以“市民化”為核心的城鄉(xiāng)一體與現(xiàn)代化過(guò)程的重要機(jī)制支持后盾。這種一元化的公共財(cái)政應(yīng)體現(xiàn)在以下方面。

（一）按照十八大提出的“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”的精神，構(gòu)建符合公共財(cái)政要求和透明高效配置公共資源所需要的全口徑預(yù)算管理體系，在真正的“全景圖”下優(yōu)化“結(jié)構(gòu)圖”，使可用公共資源在優(yōu)化配置中最充分地支持“市民化”過(guò)程

全口徑預(yù)算管理（Full-Covered Budget Management， FCBM）就是要對(duì)全部政府性收支，實(shí)行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的預(yù)算管理，即凡是憑借政府行政權(quán)力獲得的收入與為行使行政職能所管理的一切支出，都應(yīng)納入政府預(yù)算管理范圍。從公共財(cái)政建設(shè)角度來(lái)看，無(wú)論是預(yù)算內(nèi)還是過(guò)去所稱(chēng)的政府預(yù)算外或制度外收入等，都必須納入全口徑預(yù)算管理。

2003年10月黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中，明確提出“實(shí)行全口徑預(yù)算”。此后，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見(jiàn)》 中進(jìn)一步提出“改革和完善非稅收入收繳管理制度，逐步實(shí)行全口徑預(yù)算管理”。隨著改革的深化，我國(guó)已經(jīng)初步確立了以公共收支預(yù)算（政府一般收支預(yù)算）、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算為主要內(nèi)容的政府預(yù)算體系，形成了各自相對(duì)獨(dú)立又統(tǒng)一協(xié)調(diào)聯(lián)結(jié)的有機(jī)整體。2012年，財(cái)政部門(mén)已明確宣布“預(yù)算外資金”概念退出歷史舞臺(tái)。黨的十八大報(bào)告，再次明確強(qiáng)調(diào)“全口徑預(yù)算管理”的原則和要求。在此制度規(guī)范框架中，我國(guó)應(yīng)乘勢(shì)推進(jìn)一元化公共財(cái)政服務(wù)于“市民化”的具體機(jī)制創(chuàng)新和法律體系建設(shè)。

完整的政府預(yù)算體系是財(cái)政管理制度運(yùn)行的基本平臺(tái)。在這個(gè)預(yù)算體系平臺(tái)上，應(yīng)真正廢除各級(jí)政府和部門(mén)的“自籌”和執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰中的“收支掛鉤”制度，政府部門(mén)所有權(quán)力環(huán)節(jié)只能通過(guò)財(cái)政收入形式獲得各種收入，并從事預(yù)算法案通過(guò)的活動(dòng)，切斷各個(gè)政府職能部門(mén)的行政、執(zhí)法同其經(jīng)費(fèi)供給之間的直接聯(lián)系，從而真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門(mén)統(tǒng)攬政府收支的一元化財(cái)政，使其能夠真正成為接受立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾委托與問(wèn)責(zé)的主體。要以“全口徑預(yù)算”為契機(jī)，在政府一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算及社會(huì)保障預(yù)算之間形成統(tǒng)一、對(duì)接、協(xié)調(diào)和均衡的體系，建立規(guī)范透明的資金往來(lái)渠道，必要時(shí)也可建立類(lèi)似的特別預(yù)算或?qū)ｉT(mén)預(yù)算，從而穩(wěn)步推進(jìn)政府預(yù)算體系的完善與健全。全口徑預(yù)算管理體系的內(nèi)在邏輯，正是在建立一套涵蓋所有政府收支項(xiàng)目的預(yù)算報(bào)表體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合推進(jìn)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督審查的各個(gè)階段的民主化、法治化水平，使公共資源首先真正形成“全景圖”，再在越來(lái)越充分的公眾參與和監(jiān)督之下，形成資源配置、資金運(yùn)用中以公眾利益最大化為取向的“結(jié)構(gòu)圖”。這是包括預(yù)算法律制度規(guī)范、預(yù)算會(huì)計(jì)體系、預(yù)算權(quán)配置、預(yù)算管理的范圍、預(yù)算管理模式及預(yù)算報(bào)告體系等要素在內(nèi)的系統(tǒng)工程，也是支持“市民化”過(guò)程的最合理、最高效的公共資源配置體系。

（二）在新時(shí)期進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，服務(wù)全局，積極消除歧視性的、非均等化的問(wèn)題與弊端，不斷推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化新舉措的出臺(tái)，最終實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一元化體制和運(yùn)行機(jī)制

在城鄉(xiāng)之間提供大體相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)，是公共財(cái)政的重要職責(zé)和“市民化”必備條件。但是城鄉(xiāng)分治下城市偏向型的公共品供給制度，已累積形成城鄉(xiāng)差距、農(nóng)村基本公共服務(wù)供應(yīng)短缺、城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。尤其是，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村人口涌入城市，而與之相關(guān)的收入分配制度、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距、國(guó)土開(kāi)發(fā)利用、環(huán)境資源開(kāi)發(fā)、社會(huì)保障制度、文化教育醫(yī)療等改革措施，往往無(wú)法匹配和無(wú)力跟進(jìn)，造成了農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的非市民化現(xiàn)狀，歧視性的、非均等化的問(wèn)題表現(xiàn)為“半城鎮(zhèn)化”、“淺城鎮(zhèn)化”問(wèn)題。這種按照人們的身份和地域，以“城鄉(xiāng)分離式”提供公共服務(wù)的體制，需漸進(jìn)消除。在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中，應(yīng)積量變?yōu)橘|(zhì)變，致力于消除二元因素，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間及整個(gè)國(guó)家基本公共服務(wù)的一元化，即構(gòu)建面向全體國(guó)民、城鄉(xiāng)一體、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體系。這種一元化是城鄉(xiāng)居民平等享有基本公共服務(wù)和以“市民化”為核心的城鎮(zhèn)化的制度基礎(chǔ)和保障。

為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化服務(wù)于“市民化”的目標(biāo)，首先，需加快建設(shè)統(tǒng)一、規(guī)范、透明、合理、有力的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；其次，應(yīng)建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)力增長(zhǎng)相適應(yīng)的基本公共服務(wù)財(cái)政支出增長(zhǎng)機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政，特別是縣級(jí)財(cái)政提供基本公共服務(wù)的能力；再次，建立健全區(qū)域基本公共服務(wù)均等化協(xié)調(diào)機(jī)制和加強(qiáng)中央政府各部門(mén)與省級(jí)政府間的協(xié)調(diào)磋商，逐步使區(qū)域間基本公共服務(wù)范圍和實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)基本一致，推動(dòng)相關(guān)制度和規(guī)則銜接，做好投資、財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)、土地和人口等政策的配套協(xié)調(diào)。

（三）使財(cái)政分配與國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃、宏觀經(jīng)濟(jì)和區(qū)域發(fā)展、土地制度改革等實(shí)現(xiàn)全面的協(xié)調(diào)配合

新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，涉及主體功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度、社會(huì)保障制度、戶(hù)籍制度改革等方面綜合的頂層規(guī)劃和體制機(jī)制改革。公共財(cái)政在支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中，要在規(guī)劃的政策支持和體制改革等方面積極與國(guó)家十二五規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等國(guó)家規(guī)劃，以及土地制度改革等，實(shí)現(xiàn)全面的協(xié)調(diào)配合。

按照國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃和實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的要求，公共財(cái)政要大力促進(jìn)公共服務(wù)資源在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的均衡配置，縮小基本公共服務(wù)水平差距。其中，為進(jìn)一步消除相關(guān)的體制、制度和政策性障礙，增強(qiáng)以“市民化”為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力和活力，公共財(cái)政要配合土地、戶(hù)籍、投融資體制、社會(huì)保障等方面的體制改革和制度創(chuàng)新，提供改革所需要的基本財(cái)力保障和制度配套支持。

土地是城鎮(zhèn)化的重要載體，而與之相關(guān)的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是農(nóng)村基本農(nóng)田土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，和城鎮(zhèn)化必然征用土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”全套制度如何合理化。已可看清：在我國(guó)農(nóng)村土地的集體所有制無(wú)法與市場(chǎng)、法制完整匹配、路子越走越窄的制約條件下，所謂使土地“私有”的方向又至少于政治上在中國(guó)不可行，如何處理土地制度這一重大而棘手的難題，是中國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興愿景面臨的巨大歷史考驗(yàn)之一。筆者認(rèn)為，未來(lái)的改革大方向，可以按照“排除法”，選擇集體所有制、私有制之外的唯一余項(xiàng)——國(guó)有制，把必保的基本農(nóng)田和其他所有土地，都納入“國(guó)有”法律框架后，其中對(duì)基本農(nóng)田確立永佃制，在非基本農(nóng)田用地上則一攬子、一次性、一勞永逸地處理好宅基地、“小產(chǎn)權(quán)房”等歷史遺留問(wèn)題（物質(zhì)利益補(bǔ)償可以分步按合約實(shí)現(xiàn)），進(jìn)而給予全體社會(huì)成員國(guó)民待遇，其后即有可能進(jìn)入一個(gè)統(tǒng)一市場(chǎng)中土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)范化、一元化狀態(tài)：就是我國(guó)全部土地都是國(guó)有土地，其使用權(quán)可透明、規(guī)范地流轉(zhuǎn)，凡是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)上的租金，就進(jìn)入國(guó)有資本預(yù)算（基本農(nóng)田另行處理，實(shí)際上可不要求或象征性低標(biāo)準(zhǔn)要求務(wù)農(nóng)者上交農(nóng)地的地租）；凡是其流轉(zhuǎn)和持有環(huán)節(jié)上應(yīng)征繳的稅收，就進(jìn)入一般公共收支預(yù)算。生產(chǎn)要素包括土地要素的流轉(zhuǎn)、配置，均可進(jìn)入無(wú)壁壘狀態(tài)。政府應(yīng)專(zhuān)注于做好國(guó)土開(kāi)發(fā)、土地利用的頂層規(guī)劃，同時(shí)非農(nóng)田建設(shè)用地由一套市場(chǎng)規(guī)則和特許權(quán)規(guī)則來(lái)調(diào)節(jié)其交易或特定用途配置。除與基本農(nóng)田用地封閉式流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模化經(jīng)營(yíng)之外，真正把所有土地資源放上統(tǒng)一市場(chǎng)的一個(gè)大平臺(tái)。這個(gè)前景，是配套于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和以“市民化”為核心的城鎮(zhèn)化歷史過(guò)程的一個(gè)值得探討的可選改革方向，如果一旦形成決策思路，公共財(cái)政理應(yīng)支持其方案化實(shí)踐，推進(jìn)優(yōu)化。

（四）使城鎮(zhèn)化建設(shè)中的財(cái)政資金和城投債資金，在來(lái)源清晰、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則下，相互協(xié)調(diào)、有序配合

城投債在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，揮了重要的作用，大大促進(jìn)了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。但另一方面，作為單一的投融資機(jī)制，城投債又具有較大的風(fēng)險(xiǎn)性和不可持續(xù)性。

在城投債融資渠道變窄，新型城鎮(zhèn)化資金壓力較大的情況下，可考慮將公共財(cái)政資金與城投債資金以統(tǒng)一規(guī)劃、風(fēng)險(xiǎn)各擔(dān)、協(xié)調(diào)有序的方式聯(lián)合運(yùn)用。相關(guān)的聯(lián)合機(jī)制設(shè)計(jì)還需要進(jìn)一步的考慮完善，但應(yīng)該在一元化財(cái)政框架下來(lái)進(jìn)行。

責(zé)任編輯：印穎 羅邦敏

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