產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地農(nóng)地土壤污染法律根源及因應(yīng)對(duì)策*

張 昕，楊 芳

(1.合肥師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽 合肥 230061； 2.安徽醫(yī)科大學(xué)人文學(xué)院，安徽 合肥 230032)

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地農(nóng)地土壤污染法律根源及因應(yīng)對(duì)策*

張 昕1，楊 芳2*

(1.合肥師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽 合肥 230061； 2.安徽醫(yī)科大學(xué)人文學(xué)院，安徽 合肥 230032)

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地企業(yè)和政府環(huán)境責(zé)任缺失導(dǎo)致農(nóng)地土壤污染加劇，其根源之一是相關(guān)法律制度供給不足。通過(guò)尋求產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地農(nóng)地土壤污染加劇的法律根源，找出制定法律的因應(yīng)對(duì)策：國(guó)家應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化企業(yè)和政府環(huán)境法律責(zé)任，健全農(nóng)地土壤污染防治法律體系；設(shè)定多元制裁與救濟(jì)手段，完善法律責(zé)任追究程序；擴(kuò)大農(nóng)民參與范圍，健全農(nóng)民環(huán)境參與權(quán)；增強(qiáng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策的剛性，科學(xué)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，切實(shí)防范污染轉(zhuǎn)移。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；污染轉(zhuǎn)移；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地；農(nóng)地土壤污染；法律因應(yīng)

張 昕，楊 芳.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地農(nóng)地土壤污染法律根源及因應(yīng)對(duì)策[J].西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014，16(1)：24-29.

1 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移背景下中西部農(nóng)地土壤污染的加劇及其危害

當(dāng)前，國(guó)際國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工深刻調(diào)整，我國(guó)東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移步伐加快，中西部地區(qū)迎來(lái)前所未有的發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，環(huán)境壓力也大大增加，造成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與污染轉(zhuǎn)移同時(shí)推進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)，為美麗新農(nóng)村建設(shè)埋下隱患。“自然之友”年度環(huán)境綠皮書指出，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境惡化危機(jī)之間的矛盾一直存在而且愈演愈烈，農(nóng)村環(huán)境污染程度幾乎完全取決于工廠的類型[1]。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地農(nóng)地土壤污染形勢(shì)最為嚴(yán)峻，根據(jù)中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)2010年發(fā)布的《中國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)政策研究》報(bào)告，當(dāng)前我國(guó)土壤污染途徑多，成因復(fù)雜，治理難度大，總體形勢(shì)不容樂(lè)觀，在重污染企業(yè)或工業(yè)密集區(qū)、工礦開(kāi)采區(qū)及周邊地區(qū)、城市和城郊地區(qū)出現(xiàn)土壤重污染區(qū)和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，土壤污染類型多樣，呈現(xiàn)點(diǎn)源污染與面源污染共存、生活污染和工業(yè)污染疊加，新舊污染相互交織、無(wú)機(jī)有機(jī)復(fù)合污染、工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的局面[2]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)受污染耕地約1.5億畝，約占耕地總面積的1/10以上，因土壤污染引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題也逐年增多，而工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來(lái)的重金屬超標(biāo)是污染禍?zhǔn)字籟3]。農(nóng)地土壤污染是一個(gè)逐步積累的漫長(zhǎng)過(guò)程，不像水污染與大氣污染那樣直觀，具有隱蔽性、潛伏性、緩效性等特點(diǎn)，特別是重金屬污染進(jìn)入土壤后不容易遷移、擴(kuò)散、稀釋與降解，而是在生物體內(nèi)進(jìn)一步富集，再通過(guò)農(nóng)作物等媒介傳遞給攝食的人或動(dòng)物。因之，農(nóng)地土壤污染的后果大都是社會(huì)性的不可逆的人身財(cái)產(chǎn)損害，涉及區(qū)域廣、人數(shù)眾、遷延難治，不僅加劇農(nóng)村生態(tài)失衡和耕地資源短缺局面，而且制約“三農(nóng)”發(fā)展，擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，影響整個(gè)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展與和諧社會(huì)建設(shè)。具體分析如下：

其一，加劇農(nóng)村環(huán)境的失衡。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)環(huán)境治理重城市輕農(nóng)村、重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)，農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)較為薄弱，歷史欠賬很多，由于農(nóng)村地廣人稀、工業(yè)化程度較低、環(huán)境自凈作用較強(qiáng)、生態(tài)承載力較大，環(huán)境問(wèn)題并不十分顯著，但是隨著農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、集約化步伐的加快，面源污染加重，工礦污染凸顯。農(nóng)地土壤污染的形勢(shì)尤其嚴(yán)峻。土壤是污染物的重要受納體，大氣、水體與固體廢棄物陸續(xù)轉(zhuǎn)化為土壤污染后，破壞土地原有特性，降低土壤質(zhì)量，影響作物生長(zhǎng)發(fā)育。土壤污染物經(jīng)過(guò)揮發(fā)、滲透、徑流進(jìn)入大氣和水體環(huán)境，還會(huì)引發(fā)一系列次生環(huán)境問(wèn)題。

其二，加速耕地資源的短缺。雖然我國(guó)實(shí)行耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的耕地保護(hù)政策，但是隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，人增地減趨勢(shì)已經(jīng)難以遏制。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，截至2008年10月31日，我國(guó)耕地面積減少到18.257 4億畝，18億畝耕地紅線已有提前突破跡象[4-5]。一方面，過(guò)去我國(guó)耕地管理方式與技術(shù)舉措不合理，“用”、“養(yǎng)”不當(dāng)，造成主要農(nóng)區(qū)耕地質(zhì)量總體偏低，中等與低等地共占耕地總面積的2/3以上[6-7]。另一方面，部分城鎮(zhèn)化高速發(fā)展區(qū)域“占”、“補(bǔ)”失衡，耕地分布狀態(tài)和質(zhì)量狀況逐步向破碎、零星、劣質(zhì)轉(zhuǎn)變，而且受工業(yè)“三廢”污染嚴(yán)重[8-9]。且污染最嚴(yán)重的集中在耕地土壤生產(chǎn)性狀態(tài)最好的城市周邊和對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量要求應(yīng)當(dāng)更高的蔬菜、水果種植基地[10]。

其三，危害農(nóng)產(chǎn)品安全與人體健康。農(nóng)地土壤污染造成有毒有害物質(zhì)在土壤與作物中累積，再通過(guò)食物鏈威脅食品安全，直接或間接損害人體健康。當(dāng)前土壤重金屬污染已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)突發(fā)性、連鎖性、區(qū)域性的集中多發(fā)期，并出現(xiàn)工業(yè)向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移、城區(qū)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、地表向地下轉(zhuǎn)移，從水土污染到食品鏈轉(zhuǎn)移[11]。如具有農(nóng)業(yè)大省和中部糧倉(cāng)美譽(yù)的湖南洞庭湖區(qū)的常德、臨澧、益陽(yáng)、寧鄉(xiāng)、南縣、汨羅等六個(gè)工作區(qū)采集早、晚稻米分析鎘，發(fā)現(xiàn)晚稻米有相當(dāng)數(shù)量的超標(biāo)[12]。其重要原因是洞庭湖區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，造紙、紡織、化工制造、農(nóng)副產(chǎn)品和食品加工等行業(yè)的污染排放過(guò)大[13]。

其四，擴(kuò)大城鄉(xiāng)差別。承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移雖然改變了城鄉(xiāng)之間對(duì)工業(yè)資源利用權(quán)不平等問(wèn)題，卻是一種浪費(fèi)巨大的內(nèi)耗，造成了城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)嫁，環(huán)境不公加重了社會(huì)不公，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距，使部分農(nóng)村雪上加霜，農(nóng)民貧病交加。湖南省國(guó)土資源規(guī)劃院基礎(chǔ)科研部調(diào)查了7萬(wàn)人25年的健康記錄發(fā)現(xiàn)，從1965年至2005年，骨癌、骨痛病人數(shù)都呈上升趨勢(shì)，在重金屬污染的重災(zāi)區(qū)株洲，當(dāng)?shù)厝罕姷难?、尿中鎘含量是正常人的二至五倍[14-16]。與此同時(shí)，由于農(nóng)村公共衛(wèi)生供給短缺，醫(yī)療費(fèi)用大幅攀升，加劇了因病致貧、因病返貧現(xiàn)象。

其五，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。環(huán)境污染嚴(yán)重威脅農(nóng)民的生存發(fā)展權(quán)，農(nóng)民投訴無(wú)門，奮起抗?fàn)帲虼藢?dǎo)致的群體性事件呈增長(zhǎng)之勢(shì)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件以年均29%的速度遞增，對(duì)抗程度明顯高于其他群體性事件。如2005年浙江東陽(yáng)市畫水鎮(zhèn)的“4·10”事件，其直接導(dǎo)火線是市政府強(qiáng)行將十幾家化工廠、農(nóng)藥廠遷到當(dāng)?shù)兀斐傻咎锊簧?，山林被毒死，不滿群眾占據(jù)化工廠，致數(shù)十人傷亡，數(shù)百部警車被推翻或破壞[17]。2010年七、八月間，浙江桐鄉(xiāng)崇福鎮(zhèn)上莫村、李家壩村再次發(fā)生暴力沖突，村民除到鎮(zhèn)、市政府上訪外，還打砸村委會(huì)和污染企業(yè)，事件起因于該區(qū)域匯泰公司酸霧泄漏污染致農(nóng)田出現(xiàn)燒苗現(xiàn)象[18]。

2 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地農(nóng)地土壤污染加劇的法律根源

農(nóng)地土壤污染的成因非常復(fù)雜，有相當(dāng)一部分是可防可控的人為事件，而企業(yè)和政府往往是農(nóng)地土壤污染的元兇。根據(jù)環(huán)保部應(yīng)急辦發(fā)布的《關(guān)于突發(fā)環(huán)境事件問(wèn)責(zé)情況的分析》(環(huán)辦函【2009】964號(hào))來(lái)看，近年發(fā)生的農(nóng)村環(huán)境突發(fā)事件大都是企業(yè)違法建設(shè)、違法生產(chǎn)、違法排污，惡意傾倒廢液、廢渣的結(jié)果(以下所引資料如無(wú)特別說(shuō)明均來(lái)自該文件)。如東陽(yáng)“4·10”事件中，環(huán)評(píng)報(bào)告已經(jīng)對(duì)東陽(yáng)市畫水鎮(zhèn)化工區(qū)做出無(wú)環(huán)境容量，不適合建化工集中區(qū)的結(jié)論，但當(dāng)?shù)卣铆h(huán)評(píng)結(jié)論于不顧，強(qiáng)行招商引資，最終污染環(huán)境。由此可見(jiàn)，企業(yè)環(huán)境責(zé)任缺失往往與政府和環(huán)保部門環(huán)境保護(hù)不作為、盲目決策、疏于監(jiān)管、執(zhí)法不嚴(yán)有密切關(guān)系。保護(hù)環(huán)境是政府必須提供的基本公共服務(wù)，是公民的基本權(quán)利，政府環(huán)境責(zé)任要求政府在政策制定和執(zhí)行時(shí)以公共性為價(jià)值依歸，及時(shí)體察和回應(yīng)民眾的環(huán)境利益訴求，并采取積極有效的措施，公正、高效地實(shí)現(xiàn)民眾的環(huán)境利益，必要時(shí)犧牲經(jīng)濟(jì)效益，以實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展[19]。然而，一些地方政府在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移決策中，缺乏綠色政績(jī)理念，重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，輕環(huán)境保護(hù)，招商無(wú)門檻，引資無(wú)底線，降低環(huán)保要求，放松環(huán)評(píng)審查，導(dǎo)致能耗高、污染大的淘汰企業(yè)被“招引”過(guò)來(lái)。如地處湖南中部的漣源市金石鎮(zhèn)，在國(guó)家投資近百萬(wàn)元建設(shè)的安全飲水工程不足一千米的白潭村，卻被當(dāng)?shù)卣M(jìn)一家高污染的錳礦企業(yè)[20]。有些政府甚至不惜犧牲農(nóng)民的環(huán)境利益，充當(dāng)環(huán)境污染者的保護(hù)人，如甘肅省徽縣某有色金屬冶煉公司長(zhǎng)期使用明令淘汰的工藝與設(shè)備并超標(biāo)排污，致周圍400米范圍內(nèi)的土壤污染、300多名村民血鉛超標(biāo)、200人鉛中毒。在肇事企業(yè)違法生產(chǎn)過(guò)程中，當(dāng)?shù)卮迕穸啻伪甲吆籼?hào)，縣政府及有關(guān)部門卻熟視無(wú)睹，甚至包庇縱容[21]。2008年8月陜西鳳翔縣長(zhǎng)青鎮(zhèn)毗鄰東嶺集團(tuán)冶煉公司的孫家南頭村、馬道口村、高咀頭村，1 016名兒童中發(fā)現(xiàn)851人血鉛超標(biāo)，其中166名中、重度鉛中毒兒童需要住院治療[22]。據(jù)查，東嶺冶煉公司在衛(wèi)生防護(hù)范圍內(nèi)村民未搬遷情況下從事鉛鋅冶煉是引發(fā)兒童血鉛超標(biāo)的主要污染源，該公司未達(dá)到環(huán)評(píng)搬遷要求，環(huán)保部門卻允許該企業(yè)試生產(chǎn)，并通過(guò)“三同時(shí)”驗(yàn)收[23]。更有甚者，有些基層政府在污染事件發(fā)生后，反應(yīng)遲鈍，處置失當(dāng)，輕率定性，被動(dòng)應(yīng)對(duì)，無(wú)視受害者的維權(quán)訴求，致使矛盾激化，最終成為群體性治安事件的觸發(fā)器。例如，2009年5月湖南省瀏陽(yáng)市鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)雙橋村發(fā)生509人重金屬超標(biāo)、多人死亡、土壤嚴(yán)重污染的鎘污染事件。檢測(cè)結(jié)果顯示，所在區(qū)域長(zhǎng)沙湘和化工廠非法生產(chǎn)是鎘污染的直接來(lái)源。該企業(yè)是一個(gè)曾被勒令關(guān)停的高污染企業(yè)，2003年二次轉(zhuǎn)移中被招商引資入駐雙橋村，除生產(chǎn)粉狀硫酸鋅與顆粒狀硫酸鋅外，還擅自建設(shè)一條煉銦生產(chǎn)線，卻未采取有效的環(huán)保措施。建廠不久，廠區(qū)周圍樹(shù)林大片枯死，作物大幅減產(chǎn)甚至絕收，部分村民相繼出現(xiàn)頭暈、胸悶、全身無(wú)力、關(guān)節(jié)疼痛等癥狀；經(jīng)醫(yī)院診斷為體內(nèi)鎘含量超標(biāo)，村民多次上訪、投訴等均未得到有關(guān)部門的有效解決，終至釀成群體性治安事件[24]。同年蘇魯交界邳蒼分洪道半年間發(fā)生兩起砷濃度超標(biāo)重大突發(fā)環(huán)境事件，山東有關(guān)政府與環(huán)保部門未建立高風(fēng)險(xiǎn)污染因子的有效監(jiān)控與應(yīng)對(duì)機(jī)制，在已經(jīng)判斷可能會(huì)造成跨界污染情況下，未及時(shí)通報(bào)下游政府和上報(bào)環(huán)境保護(hù)部，影響了社會(huì)穩(wěn)定和對(duì)局勢(shì)的掌控。

企業(yè)和政府環(huán)境責(zé)任的缺失凸顯相關(guān)法律制度的滯后和不足，目前我國(guó)尚未制定專門性的農(nóng)地土壤污染防治法，相關(guān)規(guī)范散見(jiàn)于《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，對(duì)防治土壤污染起到一定積極作用，但是對(duì)應(yīng)對(duì)諸如承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出現(xiàn)的環(huán)境新情況、新問(wèn)題、新矛盾缺乏前瞻性規(guī)定，難以充分強(qiáng)化企業(yè)和政府環(huán)境責(zé)任，有效防范和打擊污染轉(zhuǎn)嫁。主要表現(xiàn)在：

其一，立法起步晚，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，理念落后，內(nèi)容粗疏，層次低下。由于土壤污染主體上的不確定性、時(shí)間上的遷延性、空間上的延展性、后果的累積性和難測(cè)性，農(nóng)地土壤保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念，兼顧利用與保護(hù)，注重代際公平。但長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的法律過(guò)分在農(nóng)地問(wèn)題上重利用而輕保護(hù)，重經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會(huì)效益，導(dǎo)致土壤污染的立法規(guī)制要落后于大氣污染與水污染，農(nóng)地土壤污染立法更是滯后：目前的土壤防治法律規(guī)范主要是針對(duì)城市和工業(yè)點(diǎn)源污染的，農(nóng)地土壤保護(hù)規(guī)范往往是臨時(shí)的、應(yīng)急性的，分散、零碎、重復(fù)、粗疏、抽象，多為行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)。

其二，針對(duì)性、操作性、實(shí)效性較差，存在大量法律盲點(diǎn)，缺乏產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中農(nóng)地土壤污染防治的前瞻性規(guī)定。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)際是區(qū)域間政府與企業(yè)之間的利益博弈，一方面東部發(fā)達(dá)地區(qū)需要通過(guò)轉(zhuǎn)移提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減輕生態(tài)環(huán)境壓力和謀求高附加值；另一方面是中西部地區(qū)為了實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，建構(gòu)了多種“政策洼地”，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。因此，如果沒(méi)有法律這種利益再分配的強(qiáng)有力手段，如果不堅(jiān)持把資源承載能力、生態(tài)環(huán)境容量作為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要依據(jù)，必然會(huì)加劇環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，打破環(huán)保紅線，走轉(zhuǎn)移污染和轉(zhuǎn)移落后的老路。遺憾的是，我國(guó)目前這方面的立法近乎空白，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的農(nóng)地土壤污染問(wèn)題主要依靠政策推動(dòng)，連續(xù)性、穩(wěn)定性較差，強(qiáng)制力較弱，權(quán)威性不足。

其三，受傳統(tǒng)“管理型”立法思想影響，現(xiàn)有法律規(guī)范缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制。我國(guó)實(shí)行管理型環(huán)保體制，但監(jiān)管主體并不明確，環(huán)保部門、國(guó)土資源部門、農(nóng)業(yè)部門、地礦部門職責(zé)不清，管轄不明，職能交叉、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象大量存在，導(dǎo)致多頭管理、無(wú)效管理、越權(quán)管理或者相互扯皮、推諉現(xiàn)象，各部門不能協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)[25]。如邳蒼分洪道砷濃度超標(biāo)事件中，山東有關(guān)政府與環(huán)保部門未建立高風(fēng)險(xiǎn)污染因子的有效監(jiān)控與應(yīng)對(duì)機(jī)制，在已經(jīng)判斷可能會(huì)造成跨界污染情況下，未及時(shí)通報(bào)下游政府和上報(bào)環(huán)境保護(hù)部[26]。

其四，立法沖突嚴(yán)重，不同法律規(guī)范之間不協(xié)調(diào)，缺乏必要的銜接，影響法律適用。如農(nóng)地土壤污染侵權(quán)問(wèn)題，根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家立法例，合法排污或達(dá)標(biāo)排放不能作為環(huán)境侵權(quán)的免責(zé)是由，而僅是環(huán)保部門行政監(jiān)管的基本依據(jù)[27]。新頒《侵權(quán)責(zé)任法》第65條吸收這一立法經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！睋?jù)此，環(huán)境侵權(quán)屬于危險(xiǎn)責(zé)任，污染企業(yè)有無(wú)過(guò)錯(cuò)以及排污行為是否違法或者超標(biāo)均不影響侵權(quán)責(zé)任的成立與承擔(dān)。但是作為民事基本法的《民法通則》第124條卻規(guī)定：“違反國(guó)家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！边@就意味著行為人只有在排污行為違法或超標(biāo)的情況才承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。由于《侵權(quán)責(zé)任法》與《民法通則》的不一致，導(dǎo)致學(xué)術(shù)界和理論界對(duì)環(huán)境侵權(quán)構(gòu)成要件爭(zhēng)論不休，從而影響農(nóng)地污染侵權(quán)責(zé)任的追究[28]。

其五，法律責(zé)任體系不健全，責(zé)任主體單一，責(zé)任形式不完備，制裁力度不大。囿于粗放型立法思路，現(xiàn)行環(huán)境污染法律責(zé)任簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，忽視地方政府和環(huán)境主管部門的違法失職責(zé)任，導(dǎo)致執(zhí)法效能低下，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較普遍[29]。而且法律責(zé)任體系內(nèi)部失衡，忽視民事責(zé)任和刑事責(zé)任，偏重行政處罰，“以罰代賠”、“以罰代刑”、“以刑代賠”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，加之法定罰款數(shù)額偏低，違法成本低，守法成本高，一些企業(yè)寧愿接受罰款，也要違法建設(shè)、違法生產(chǎn)，甚至惡意偷排偷放。責(zé)任追究制度乏力在廣大農(nóng)村表現(xiàn)得尤其嚴(yán)峻，并成為制約解決農(nóng)地土壤污染問(wèn)題的一大頑疾。如2009年7月山東億鑫化工有限公司趁當(dāng)?shù)亟涤?、附近河流水量增加之際，將蓄意隱藏的大量含砷有毒生產(chǎn)廢水泵入南竦河中，嚴(yán)重影響流域內(nèi)50萬(wàn)群眾的生命安全和生產(chǎn)生活。

3 法律因應(yīng)對(duì)策

(1) 加緊制定專門的《土壤污染防治法》，健全農(nóng)地土壤污染防治法律體系

鑒于土壤污染形勢(shì)十分嚴(yán)峻，而人們對(duì)農(nóng)地土壤安全認(rèn)識(shí)不足，相關(guān)法律制度不健全，當(dāng)前亟須做好法律的立改廢，努力構(gòu)建一個(gè)綜合、全面、動(dòng)態(tài)、開(kāi)放、能夠長(zhǎng)期有效防治農(nóng)地土壤污染的法律體系。這個(gè)法律體系應(yīng)當(dāng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以改善民生、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為宗旨，是一個(gè)國(guó)家立法和地方立法相結(jié)合、統(tǒng)一立法與單行立法相結(jié)合、實(shí)體立法與程序立法相結(jié)合、主要法律規(guī)范齊備、不同法律部門相互協(xié)調(diào)、不同效力等級(jí)的法律規(guī)范間協(xié)調(diào)一致的有機(jī)統(tǒng)一整體，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，防治結(jié)合，妥善處理各類利益關(guān)系，健全土壤污染監(jiān)管主體的責(zé)、權(quán)、利，突出針對(duì)性、可操作性和實(shí)效性。《土壤污染防治法》應(yīng)當(dāng)是這一體系的核心法律，當(dāng)前我國(guó)制定《土壤污染防治法》的條件已經(jīng)基本成熟，主要表現(xiàn)為：國(guó)內(nèi)外土壤污染防治工作已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，形成了相對(duì)穩(wěn)定的基本制度，為土壤污染防治立法提供了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)依據(jù)[30]；專家學(xué)者對(duì)《土壤污染防治法》的基本制度與內(nèi)容已經(jīng)展開(kāi)深入探討，提出了若干行之有效的立法建議?！锻寥牢廴痉乐畏ā酚袃牲c(diǎn)值得特別注意：一是對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行清理整合，解決不同法律規(guī)范之間的銜接問(wèn)題。如前所述，我國(guó)目前涉及農(nóng)地土壤保護(hù)法律法規(guī)的數(shù)量不少，但是針對(duì)性、操作性和實(shí)效性較差，因此應(yīng)對(duì)原有法律法規(guī)進(jìn)行清理，廢止過(guò)時(shí)法律法規(guī)、刪除過(guò)時(shí)的條款；二是做好《土壤污染防治法》與《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《放射性污染防治法》以及《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等等同位階法律的兼容、銜接與具體化工作，統(tǒng)籌防治土壤污染與大氣污染與水體污染。

(2) 設(shè)定多元制裁與救濟(jì)手段，強(qiáng)化司法救濟(jì)與刑罰制裁，完善法律責(zé)任追究程序

法律的基本功能是懲罰、救濟(jì)和預(yù)防，只有重構(gòu)一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、功能互補(bǔ)、寬嚴(yán)相濟(jì)的法律責(zé)任體系，健全事前防范和事后懲罰機(jī)制，才能有效遏制農(nóng)地土壤污染違法違規(guī)行為。首先，強(qiáng)化行政責(zé)任追究制度。一方面要提高罰款數(shù)額，上不封頂，避免再出現(xiàn)松花江水污染事故百萬(wàn)罰款“頂破天”的法律尷尬[31]。另一方面要強(qiáng)化政府環(huán)境失職責(zé)任追究制，督促環(huán)保責(zé)任主體增強(qiáng)法制意識(shí)，自覺(jué)遵守法律。其次，申明嚴(yán)格的刑罰機(jī)制。根據(jù)《刑法修正案(八)》，修改后的污染環(huán)境罪降低了入罪的門檻，放寬了刑事追究的范圍，但是罪名起點(diǎn)高、刑種單一、自由刑畸輕，難以適應(yīng)治理農(nóng)地土壤污染犯罪的發(fā)展趨勢(shì)，特別是對(duì)累積性的非點(diǎn)源污染應(yīng)對(duì)能力較差，仍然需要進(jìn)一步完善。建議將污染環(huán)境罪分解，專設(shè)污染(農(nóng)地)土壤罪，提高法定刑，增加罰金額度，以危害行為的完成作為犯罪客觀要件齊備的標(biāo)準(zhǔn)，加大故意犯的刑責(zé)。再次，完善民事責(zé)任體系。主要包括：在責(zé)任認(rèn)定上，嚴(yán)明危險(xiǎn)責(zé)任和因果關(guān)系推定制；在責(zé)任形態(tài)上，實(shí)行追溯制和連帶責(zé)任；在責(zé)任方式上，引入懲罰性賠償，重視停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)和土壤修復(fù)制，探索環(huán)境公益訴訟和環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)制等。

(3) 增強(qiáng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策的剛性，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，切實(shí)防范污染轉(zhuǎn)移

在國(guó)家尚未對(duì)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)行專項(xiàng)立法之前，制定科學(xué)有效的穩(wěn)定政策不失為一項(xiàng)權(quán)宜之計(jì)。2010年9月6日國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見(jiàn)》，已經(jīng)把節(jié)能環(huán)保作為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作的六項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一，要求：嚴(yán)把產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，避免低水平簡(jiǎn)單復(fù)制；推進(jìn)資源節(jié)約集約利用，加強(qiáng)耕地資源保護(hù)；加大污染防治和環(huán)境保護(hù)力度。該《指導(dǎo)意見(jiàn)》為各地有序推進(jìn)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作提供了參考依據(jù)，但是各地區(qū)各部門尚需研究新情況、解決新問(wèn)題，制定具體實(shí)施方案，完善各項(xiàng)配套措施，推行清潔生產(chǎn)，走新型工業(yè)化道路，切實(shí)改變“先污染后治理、邊破壞邊建設(shè)”的老路，把資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)放到重要位置。這里最重要的是強(qiáng)化各級(jí)政府和企業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人的環(huán)境責(zé)任，推行剛性環(huán)境保護(hù)行政問(wèn)責(zé)制和追溯制，提升《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》的地位，把行政問(wèn)責(zé)和法律問(wèn)責(zé)相結(jié)合，對(duì)違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、決策失誤造成重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故，或者干擾環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，執(zhí)法不力造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員，要依法依紀(jì)追究責(zé)任。

(4) 擴(kuò)大農(nóng)民環(huán)境參與范圍，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)、人身安全和環(huán)境發(fā)展權(quán)

公民參與環(huán)境治理的程度是衡量一個(gè)國(guó)家社會(huì)發(fā)展水平的重要尺度。我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》和《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》等，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與權(quán)制度化、規(guī)范化，使公民環(huán)境參與權(quán)得到初步落實(shí)，但還存在諸多完善空間，如參與范圍過(guò)窄，聽(tīng)證程序不具體，參與權(quán)性質(zhì)不明、效力模糊，未規(guī)定檢舉、控告權(quán)、救濟(jì)權(quán)，缺少相應(yīng)的監(jiān)管、問(wèn)責(zé)機(jī)制和司法救濟(jì)等。未來(lái)立法應(yīng)建立健全環(huán)境信息披露制度、公眾輿論監(jiān)督機(jī)制和民意表達(dá)機(jī)制，完善承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目信息公開(kāi)制，授權(quán)公眾參與環(huán)境評(píng)價(jià)、環(huán)境決策、環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法和司法訴訟全過(guò)程。過(guò)去，由于農(nóng)村廣大干部和群眾環(huán)保意識(shí)薄弱，嚴(yán)重影響農(nóng)村環(huán)保制度的實(shí)施效果，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境惡化。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)民環(huán)境教育和法制宣傳，最大限度調(diào)動(dòng)和發(fā)揮農(nóng)村基層組織和農(nóng)民的主體性，盡快建立起農(nóng)村生態(tài)自我保護(hù)、掌握管理、自我監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前頻發(fā)的農(nóng)村環(huán)境群體性事件，雖然誘因復(fù)雜、訴求不一，但一定程度上暴露政府、企業(yè)對(duì)環(huán)境責(zé)任的缺失和對(duì)農(nóng)民權(quán)益的漠視，也反映出農(nóng)民環(huán)境意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)看到環(huán)境事件的積極因素，有效化解矛盾，尊重群眾利益訴求，建立有效的農(nóng)民環(huán)境利益表達(dá)機(jī)制，最大限度維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益和環(huán)境權(quán)益。

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[29] 關(guān)鍵是加快實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變[EB/OL]. (2006-4-19)[2013-05-06]. http://news.sina.com.cn/c/2006-04-19/09418735940s.shtml

[30] 王樹(shù)義.關(guān)于制定《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》的幾點(diǎn)思考[J].法學(xué)評(píng)論,2008(3):73-78.

[31] 郄建榮.松花江污染只罰百萬(wàn)，遲到罰款單再曝環(huán)保法律尷尬[EB/OL].(2007-01-25)[2011-09-28].http://news.sohu.com/20070125/n247833065.shtml.

(編輯：鐘 青)

LegalCountermeasuresoftheRiskofFarmlandSoilPollutionIndustrialTransferinMidwestChina

ZHANG Xin1，YANG Fang2

1.College of Economics and Management，Hefei Normal University，Hefei Anhui 230061，China 2.School of Humanities and Social Science，Anhui Medical University，Hefei Anhui 230032，China

Enterprises’ and governments’ failure to take their environmental responsibilities during industrial transfer leads to aggravating farmland soil pollution in Midwest China. One reason for this is the imperfection of the related legal system. Legal countermeasure can be found by seeking for the legal reason of the aggravating farmland soil pollution in industrial transfer undertaking areas. On the one hand，the nation should reinforce environmental and legal responsibilities of enterprises and governments，improve legal system of the prevention of farmland soil pollution and adopt the diversified punishments and relief measures to perfect the legal accountability system. On the other hand，farmers’ participation in the prevention of pollution should be encouraged，and their environmental participation rights must be protected. The rigidity of policy of undertaking industrial transfer should be strengthened in order to undertake industrial transfer scientifically and prevent pollution transfer effectively.

industrial transfer；pollution transfer；industrial transfer undertaking area；farmland soil pollution；legal countermeasure

1674-5094(2014)01-0024-06

10.3863/j.issn.1674-5094.2014.01.005

DF468

： A

2013-10-21

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(11CFX021)。

張 昕(1972-)，女(漢族)，安徽亳州人，副教授，碩士，研究方向：民法學(xué)。

楊 芳(1971-)，女(漢族)，安徽宿州人，教授，博士，研究方向：民法學(xué)。

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