論基層人民法院審判監(jiān)督庭職能定位的重構(gòu)*

鐘三宇

（福建中醫(yī)藥大學(xué)管理學(xué)院，福建 福州350012）

論基層人民法院審判監(jiān)督庭職能定位的重構(gòu)*

鐘三宇

（福建中醫(yī)藥大學(xué)管理學(xué)院，福建 福州350012）

我國基層人民法院專門設(shè)立審判監(jiān)督庭已有十多年，隨著司法改革的深入，其職能定位也在不斷進(jìn)行調(diào)整。目前，基層人民法院審判監(jiān)督庭在職能定位上依然存在著以下問題：重審判輕監(jiān)督，職能定位錯(cuò)位；權(quán)力分配和機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，職能發(fā)揮不充分；重實(shí)體公正，輕程序公正，價(jià)值取向被扭曲。因此，基層人民法院審判監(jiān)督庭應(yīng)將職能定位為以下幾方面：弱化審判職能，擴(kuò)展監(jiān)督職能；成為法院內(nèi)部審判流程同步跟蹤、審判活動(dòng)全方位管理的主要職能部門；成為法院外部監(jiān)督的協(xié)調(diào)與反饋聯(lián)系機(jī)構(gòu)；成為法院內(nèi)部審判指導(dǎo)、審判研究的職能部門。

基層人民法院；審判監(jiān)督庭；審判監(jiān)督；審判管理；審監(jiān)分立

鐘三宇．論基層人民法院審判監(jiān)督庭職能定位的重構(gòu)[J]．西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014，16（4）：73-79．

引 言

早在2007年5月，最高人民法院副院長蘇澤林在全國基層法院審判質(zhì)量監(jiān)督管理經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上就指出，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變基層人民法院審判監(jiān)督庭的工作職能，普遍推行審判質(zhì)量監(jiān)督管理工作，建立健全工作制度和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，構(gòu)建科學(xué)的、立體化的審判質(zhì)量監(jiān)督管理體系。

然而，這么多年過去，我國基層人民法院審判監(jiān)督的職能狀況并未有根本好轉(zhuǎn)，這與我國法律法規(guī)對(duì)基層人民法院審判監(jiān)督庭的職能定位不清、權(quán)限不明有直接的關(guān)系，直接阻礙著司法公正和效率的實(shí)現(xiàn)。對(duì)審判監(jiān)督庭職能定位進(jìn)行梳理、解構(gòu)和反思，對(duì)我國基層法院審判管理制度的創(chuàng)新具有重大的意義。為此，筆者略陳管見，望能對(duì)基層人民法院審判管理制度的完善有所助益。

1 透視與反思：基層人民法院審判監(jiān)督庭職能定位的演變與存在的問題

1.1 透視：基層人民法院審判監(jiān)督庭職能定位的演變

1999年10月20日，最高人民法院在《人民法院第一個(gè)五年改革綱要（1999—2003）》（法發(fā)[1999]28號(hào)）中，提出逐步實(shí)行“立審分立、審執(zhí)分立、審監(jiān)分立”的改革方針，在此背景下，全國基層人民法院審判監(jiān)督庭作為法院內(nèi)部審判機(jī)構(gòu)相繼成立。成立并發(fā)展至今的十余年，基層人民法院審判監(jiān)督庭的職能定位也隨著人民法院“二五”、“三五”改革綱要的相繼出臺(tái)和《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》的修改而自我調(diào)整與轉(zhuǎn)變，特別是為了適應(yīng)《民事訴訟法》的兩次修改而作了比較大的職能定位的轉(zhuǎn)變。

從發(fā)展和變化歷程來看，基層人院法院審判監(jiān)督庭的具體職能定位演變主要經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：

（1）第一階段（成立初期至2007年）?；鶎尤嗣穹ㄔ簩徟斜O(jiān)督庭主要職能是對(duì)當(dāng)事人提出的申訴、檢察院抗訴、經(jīng)法院內(nèi)部決定再審的各類案件進(jìn)行再審；同時(shí)還肩負(fù)著對(duì)一審生效裁判案件的質(zhì)量評(píng)查及發(fā)回、改判案件的錯(cuò)案分析、跟蹤和監(jiān)督的職責(zé)。這一階段職能定位是“切實(shí)糾正錯(cuò)誤裁判，確保司法公正”[1]。

（2）第二階段（2008年至2012年）。2012年我國《民事訴訟法》對(duì)“審判監(jiān)督程序”作了較大的修改，特別是該法第178條①的修訂直接將再審案件的管轄權(quán)上提一級(jí)，基層人民法院審判監(jiān)督庭自2008年起就不再受理當(dāng)事人申請(qǐng)的再審案件，再審案件數(shù)量大幅減少。同時(shí)，《人民法院第三個(gè)五年改革綱要（2009-2013）》明確提出了改革和完善審判管理制度的改革重點(diǎn)。2010年12月9日下發(fā)的《最高人民法院關(guān)于基層人民法院審判質(zhì)量管理工作的指導(dǎo)意見》第一點(diǎn)指出：基層人民法院未單獨(dú)成立審判管理機(jī)構(gòu)的，審判質(zhì)量管理工作由審判監(jiān)督庭承擔(dān)①2012年之后，某些基層法院相繼成立審判管理辦公室，但掛靠在審判監(jiān)督庭之下，由審判監(jiān)督庭負(fù)責(zé)審判管理的日常事務(wù)。。

這一階段基層人民法院審判監(jiān)督庭的主要職責(zé)是對(duì)極少數(shù)的檢察院抗訴、經(jīng)法院內(nèi)部決定再審的各類案件進(jìn)行再審；對(duì)一審生效裁判案件的質(zhì)量評(píng)查及發(fā)回、改判案件的錯(cuò)案分析、跟蹤和監(jiān)督。但是，由于再審案件數(shù)量的大幅減少，這一階段逐漸將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了對(duì)各類案件的審判質(zhì)量評(píng)查及審判績效的管理分析。這一階段的主要職能由單一糾正錯(cuò)案，轉(zhuǎn)變?yōu)閷徟斜O(jiān)督和審判管理兩大職能并存。

（3）第三階段（2013年以后）。2013年1月1日施行的《民事訴訟法》又對(duì)“審判監(jiān)督程序”的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了修改。特別是對(duì)《民事訴訟法》第199條的修改②2012年修改的《民事訴訟法》第199條規(guī)定：當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認(rèn)為有錯(cuò)誤的，可以向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?；?dāng)事人一方人數(shù)眾多或者當(dāng)事人雙方為公民的案件，也可以向原審人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙．?dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽?，不停止判決、裁定的執(zhí)行。使當(dāng)事人一方人數(shù)眾多或當(dāng)事人雙方為公民的案件，也可以向基層人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?/p>

另外，新修改的《民事訴訟法》第208條規(guī)定了同級(jí)人民檢察院的檢察建議也可以作為基層人民法院裁定再審的事由。因此，現(xiàn)階段基層人民法院審判監(jiān)督庭的職責(zé)又轉(zhuǎn)變?yōu)椋簩?duì)當(dāng)事人一方人數(shù)眾多或當(dāng)事人雙方為公民的案件提出的申訴，上級(jí)人民檢察院抗訴、經(jīng)法院內(nèi)部決定再審的各類案件進(jìn)行再審；根據(jù)同級(jí)人民檢察院檢察意見而進(jìn)行的審查；對(duì)案件質(zhì)量評(píng)查及審判績效管理。通常，大量的民商事案件的雙方當(dāng)事人為公民，一方人數(shù)眾多的案件往往矛盾較尖銳，社會(huì)影響力較大，因而使當(dāng)前基層人民法院審判監(jiān)督庭的化解糾紛的壓力增大。

《民事訴訟法》的修訂是試圖通過將這兩類再審案件引導(dǎo)回基層后，爭取把矛盾化解在基層。因此，基層人民法院審判監(jiān)督庭新的職能定位當(dāng)以當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)、化解糾紛、提高人民法院公信力為其重構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)，不斷地調(diào)整自身的職能定位，主動(dòng)適應(yīng)人民法院司法改革的變化。

1.2 反思：基層人民法院審判監(jiān)督庭職能定位存在的問題

1.2.1 重審判輕監(jiān)督，審判監(jiān)督、審判管理的職能嚴(yán)重缺位

審判監(jiān)督庭長期以來都是將審理再審案件和審判管理、審判監(jiān)督的職責(zé)合二為一?；鶎尤嗣穹ㄔ簩徟斜O(jiān)督庭的人員不僅要負(fù)責(zé)再審案件審查，還要負(fù)責(zé)上級(jí)法院再審發(fā)回重審案件的審理工作，甚至還要負(fù)擔(dān)審理業(yè)務(wù)審判庭分流的部分民事、刑事案件的任務(wù)。這部分審判事務(wù)性工作占據(jù)了審判監(jiān)督庭人員的大部分時(shí)間和精力，留給案件質(zhì)量評(píng)查、審判流程管理的時(shí)間和精力有限，要對(duì)其采取有效的管理手段和措施，更是無從談起。雖然審判監(jiān)督庭自身也不斷地主動(dòng)適應(yīng)人民法院改革綱要發(fā)展需求，但繁重的案件審判任務(wù)使審判監(jiān)督庭的審判人員再無多余的時(shí)間和精力進(jìn)行審判監(jiān)督和管理。

1.2.2 權(quán)力配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，審判監(jiān)督、審判管理的職能發(fā)揮受限制

我國《民事訴訟法》僅規(guī)定了上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院、檢察院對(duì)法院的外部審判監(jiān)督，對(duì)本院的審判活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督僅規(guī)定本院院長對(duì)本院判決、裁定發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤的，應(yīng)提交審判委員會(huì)討論?！度嗣穹ㄔ航M織法》對(duì)法院判決、裁定的監(jiān)督權(quán)也僅授權(quán)院長行使。《人民法院第一個(gè)五年改革綱要（1999—2003）》也僅將法院內(nèi)部的監(jiān)督和管理權(quán)授權(quán)予院長和庭長。因此，《民事訴訟法》、《人民法院組織法》都未對(duì)審判監(jiān)督庭的監(jiān)督職權(quán)、監(jiān)督的范圍作出規(guī)定。審判監(jiān)督庭是作為法院內(nèi)部的一個(gè)審判機(jī)構(gòu)，與法院內(nèi)部立案庭、刑事審判庭、民商事審判庭地位是平行關(guān)系。審判監(jiān)督庭庭長的職級(jí)也同其他庭室庭長不分高下，因此審判監(jiān)督庭在行使法院內(nèi)部審判監(jiān)督管理職權(quán)時(shí)，監(jiān)督和管理的權(quán)威性、有效性降低，同時(shí)被監(jiān)督者也對(duì)審判監(jiān)督庭的權(quán)力來源合法性產(chǎn)生質(zhì)疑，挫傷了監(jiān)督者的積極性。

1.2.3 重實(shí)體公正，輕程序公正，審判監(jiān)督、審判管理的職能定位價(jià)值取向被扭曲

審判監(jiān)督、審判管理的價(jià)值取向在于通過監(jiān)督和管理，實(shí)現(xiàn)程序和實(shí)體的公正，從而提高司法的公信力。訴訟的當(dāng)事人一參加到訴訟程序中，首先關(guān)注的是審判人員是否中立，是否公平、公正地對(duì)待當(dāng)事人，是否將公平公正貫穿審前準(zhǔn)備階段和審理階段。審判監(jiān)督庭長期以來，主要是以案件質(zhì)量評(píng)查為審判監(jiān)督方式，并且是單一、貧乏的手段。在這種監(jiān)督方式下，監(jiān)督局限在對(duì)生效裁判的事后監(jiān)督，過分地關(guān)注裁判結(jié)果是否正確，而忽視了對(duì)整個(gè)訴訟程序和各個(gè)審判流程環(huán)節(jié)的監(jiān)督。2012年9月，最高人民法院副院長江必新在全國審判監(jiān)督工作座談會(huì)上特別強(qiáng)調(diào)：“不僅要充分認(rèn)識(shí)正當(dāng)程序?qū)?shí)體裁判公正性的保障價(jià)值，而且要充分認(rèn)識(shí)正當(dāng)程序的獨(dú)立價(jià)值；不僅要充分保障當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利和利益，而且要充分保障當(dāng)事人的程序權(quán)利和利益?！盵2]因此，一個(gè)有公信力的法院判決，不僅僅要求一個(gè)公正的裁判結(jié)果，同時(shí)也要求整個(gè)訴訟程序的公正。

2 困境與缺陷：基層人民法院審判監(jiān)督庭職能重構(gòu)的動(dòng)因

2.1 基層人民法院的困境

2.1.1 案多人少矛盾突出，司法資源供求不平衡

當(dāng)前大多數(shù)基層人民法院都面臨著受理案件數(shù)量逐年增加與審判資源極為有限的挑戰(zhàn)。以福建省基層人民法院辦結(jié)案件為例，2008年以來，該省基層人民法院辦結(jié)案件1 928 318件，其中204個(gè)人民法庭審結(jié)案件463 494件，比上五年上升89%。全省法院受案數(shù)年均上升11.67%，全省法院審結(jié)數(shù)和一線法官人均結(jié)案數(shù)年均遞增11.90%和10.71%[3]。案多人少矛盾是司法供求不平衡的表現(xiàn)之一，現(xiàn)實(shí)中對(duì)案多人少矛盾的解決方法存在諸多誤區(qū)。從長遠(yuǎn)來看，解決案多人少的根本在于司法資源的投入、程序的設(shè)計(jì)以及當(dāng)事人獲得的正義二者之間達(dá)到一種平衡[4]。為了回應(yīng)案多人少的矛盾，近年來基層人民法院積極探索非訴訟糾紛解決機(jī)制（司法ADR）、小額訴訟程序、訴調(diào)對(duì)接、先行調(diào)解等制度，并且進(jìn)一步增加基層法院審判人員編制，但這種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”方式并沒有真正地解決案多人少的問題，反而陷入了過分追求效率的囹圄之中。在這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，最高人民法院提出“創(chuàng)新和加強(qiáng)審判管理，是落實(shí)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)新時(shí)期人民法院科學(xué)發(fā)展的重要舉措，是人民法院堅(jiān)持‘黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上’工作指導(dǎo)思想，踐行‘為大局服務(wù)、為人民司法’工作主題，落實(shí)‘從嚴(yán)治院、公信立院、科技強(qiáng)院’工作方針的必然要求”[5]。最高人民法院把目光投向?qū)徟泄芾?，通過創(chuàng)新和加強(qiáng)審判管理，優(yōu)化配置資源。“有針對(duì)性地提出管理措施，才可以從一開始就清醒地預(yù)判，哪些措施可能（或不能）解決和緩解‘案多人少’”[6]。另一方面，案件數(shù)量不斷增加的情況下，人民法院僅限于用審判流程監(jiān)督、案件質(zhì)量評(píng)查、審判績效管理三位一體的舊有手段對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，難以實(shí)現(xiàn)訴訟公正的價(jià)值。在大量案件涌向法院情況下，僅通過院長和庭長對(duì)案件的審批、把關(guān)進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督，顯得疲憊不堪與難以應(yīng)付。因此，應(yīng)該加強(qiáng)和創(chuàng)新審判管理方式，通過高度精細(xì)化的審判管理系統(tǒng)，全面統(tǒng)籌，全程監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)資源合理優(yōu)化配置，提高訴訟效率。

2.1.2 司法公正受質(zhì)疑，司法公信力面臨挑戰(zhàn)

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)制度都在發(fā)生變革，這種社會(huì)的改革和轉(zhuǎn)型必將影響司法領(lǐng)域的改革。一方面，各種新類型案件、新問題不斷產(chǎn)生，由于法律固有的滯后性使得司法效率受制約；另一方面，信息高度發(fā)展、透明，個(gè)別司法腐敗的新聞被無限地炒作與放大，法官的公正、法院的權(quán)威受到質(zhì)疑。社會(huì)群眾對(duì)人民法院的不滿情緒日漲，典型的例證是近幾年最高人民法院工作報(bào)告獲得全國人大代表通過的票數(shù)逐年減少①2011年，第十屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議表決通過最高人民法院工作報(bào)告，其中：贊成2395票，反對(duì)359票，棄權(quán)127票；2012年，第十一屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議表決通過最高人民法院工作報(bào)告，其中：贊成2311票，反對(duì)429票，棄權(quán)115票；2013年，第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議表決通過了最高人民法院工作報(bào)告，其中：贊成2218票，反對(duì)605票，棄權(quán)120票。以上數(shù)據(jù)來源人民網(wǎng)。。此外，2010年以來，上訴率普遍處在高位，2010年全國法院上訴率為26.3%，2011年為25.12%，近幾年上訴率仍在高位運(yùn)行。對(duì)已生效的判決信訪率呈上升趨勢(shì)，且增速較快。這些都說明了人民群眾不服判情況增多，基層人民法院的一審案件審理難度增大，當(dāng)事人矛盾尖銳[7-8]。

2.2 基層人民法院審判管理機(jī)制的缺陷

2.2.1 法院內(nèi)部行政管理制度與審判管理制度交叉混同，審判管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺位

“我國法院系統(tǒng)具有嚴(yán)重的行政色彩和官僚色彩”[9]。全國法院從50年代建立初期到現(xiàn)今，行政管理制度與審判管理制度在法院系統(tǒng)內(nèi)部合并共存，甚至在很長一段時(shí)期內(nèi)人民法院以行政管理制度直接替代了審判管理制度，用帶有嚴(yán)格的等級(jí)制行政職權(quán)管理手段直接監(jiān)督和干預(yù)審判管理活動(dòng)，這種監(jiān)督和干預(yù)在法院內(nèi)部最典型的表現(xiàn)：下級(jí)法院對(duì)上級(jí)法院的個(gè)案請(qǐng)示，下級(jí)法院以上級(jí)法院的指示、答復(fù)作為審判結(jié)果的重要依據(jù)之一；院長、庭長通過對(duì)審判人員審判資格任免、行政職級(jí)的晉升、工作績效考核過程中的行政推薦和決定權(quán)的行政權(quán)威影響審判人員的獨(dú)立審判，使合議庭按院長、庭長的指示或建議改變合議庭評(píng)議結(jié)論。西方學(xué)者傅德提出：“如果一個(gè)公務(wù)員故意不執(zhí)行其上司要求他以特定方式處理某一事務(wù)的指示，通常這就構(gòu)成失職。而對(duì)法官來說情況恰好相反：如果法官按照院長的指示去判案的話，這種行為就構(gòu)成失職?！盵10]傅德的上述觀點(diǎn)指出了行政權(quán)與司法權(quán)在內(nèi)涵和性質(zhì)上是完全不同的。行政權(quán)的主動(dòng)性、應(yīng)變性、傳授性、先定性、主導(dǎo)性使得行政機(jī)關(guān)形成了層級(jí)化、高效化、核心化、強(qiáng)力化的體制結(jié)構(gòu)和管理方式。司法權(quán)則具有被動(dòng)性、中立性、終級(jí)性[11]。在現(xiàn)有人民法院機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀下，這兩種性質(zhì)不同的管理權(quán)交叉、混同，使審判管理權(quán)受到了行政管理權(quán)的侵蝕、排擠，顯現(xiàn)出審判管理的行政化特點(diǎn)，破壞了上下級(jí)法院審級(jí)制度，違反了司法裁判活動(dòng)的親歷性、被動(dòng)性和中立性的規(guī)則，制約了審判管理制度應(yīng)有功能的發(fā)揮，嚴(yán)重影響了司法獨(dú)立與司法公正。

我國現(xiàn)有人民法院上下級(jí)法院級(jí)別設(shè)置及法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置共同構(gòu)成了我國法院機(jī)構(gòu)設(shè)置的體系，人民法院習(xí)慣性地被人民群眾理解為人民政府的一個(gè)職能部門；現(xiàn)行的院長、庭長、上級(jí)法院審批簽發(fā)裁判文書等行政管理手段管理審判活動(dòng)，作為審判活動(dòng)的主體審判人員對(duì)此也習(xí)慣性地接受，甚至審判人員還在一定情況下利用這種管理模式，通過審批、請(qǐng)示將案件審理時(shí)產(chǎn)生的矛盾推給院長、庭長、上級(jí)法院解決，消極待命。要打破這種舊有的人民法院機(jī)構(gòu)設(shè)置，重新自上而下建立一套全新的獨(dú)立的審判機(jī)構(gòu)體系，無疑任重而道遠(yuǎn)，改革過程艱難而漫長。因此，通過構(gòu)建和完善人民法院審判管理制度，強(qiáng)化審判管理權(quán)功能的適度擴(kuò)張，明確行政管理權(quán)與審判管理權(quán)的職能、劃清權(quán)利的界限，消解行政審判權(quán)對(duì)審判管理的侵蝕與沖突，切斷行政管理干預(yù)司法審判活動(dòng)的路徑，以達(dá)到兩種權(quán)力在法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)中互相牽制，以審判管理為主導(dǎo)，行政司法管理服務(wù)于審判管理的合理、高效、透明的法院內(nèi)部審判管理體制。

2.2.2 現(xiàn)行基層法院內(nèi)部將審判流程管理與審判管理混同，審判管理職責(zé)分散、缺乏統(tǒng)籌

從立案到審理都由具體的審判庭全權(quán)負(fù)責(zé)的狀況，隨著1999年《人民法院第一個(gè)五年改革綱要（1999～2003）》的出臺(tái)，全國法院相繼設(shè)告申庭而結(jié)束?！度嗣穹ㄔ何迥旮母锞V要》第8條指明：審判流程管理由專門機(jī)構(gòu)根據(jù)各類案件中的不同環(huán)節(jié)，對(duì)立案、送達(dá)、開庭、結(jié)案等不同審理階段進(jìn)行跟蹤管理，保證案件審理工作的公正和高效。最高人民法院2011年下發(fā)的《關(guān)于完善人民法院審判權(quán)與審判管理權(quán)運(yùn)行機(jī)制的意見（征求意見稿）》指出，審判管理是人民法院通過組織、領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、評(píng)價(jià)、監(jiān)督、制約等方法，對(duì)審判工作進(jìn)行合理安排，對(duì)司法過程進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，對(duì)審判質(zhì)效進(jìn)行科學(xué)考評(píng)，對(duì)司法資源進(jìn)行有效整合，確保司法活動(dòng)公正、廉潔、高效運(yùn)行。審判流程管理制度不能與審判管理制度劃上等號(hào)，二者具有明顯的不同。審判流程管理與審判管理概念上是下位與上位的關(guān)系，審判流程管理是審判管理的內(nèi)容、方式或者說手段之一。審判流程管理的制度設(shè)計(jì)旨在通過立審分離，達(dá)到案件審限跟蹤控制目的。

3 規(guī)范與超越：基層人民法院審判監(jiān)督庭職能定位的重構(gòu)

3.1 規(guī)范：基層人民法院審判監(jiān)督庭職能的重新定位

3.1.1 弱化審判職能，擴(kuò)展監(jiān)督職能

近年來，不少人主張審判監(jiān)督庭應(yīng)建立“審監(jiān)分離”制度，審判監(jiān)督庭作為法院內(nèi)部審判監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其職能也僅能以審判監(jiān)督為限。但筆者認(rèn)為，根據(jù)目前立法及司法實(shí)踐具體情況來看，在基層法院建立審監(jiān)完全分離的制度難度極大，并且不符合基層法院實(shí)際情況。可以將再審案件審理工作、再審重審案件的工作從審判監(jiān)督庭職能中剝離出去，由各具體對(duì)應(yīng)的審判庭重新組成合議庭進(jìn)行審理，但是可以向基層法院申請(qǐng)?jiān)賹彽脑賹彴讣彶槁犠C工作，仍然應(yīng)由審判監(jiān)督庭負(fù)責(zé)。這部分案件審查聽證工作，對(duì)審判員的專業(yè)審判技能要求比一般的一審案件要求更高，如果由原審審判庭進(jìn)行，當(dāng)事人不免對(duì)公正產(chǎn)生質(zhì)疑，原審判庭也容易在審查過程中避重就輕。

《人民法院第三個(gè)五年改革綱要（2009-2013）》已明確提出了改革和完善審判管理制度。審判質(zhì)量管理歷來是審判監(jiān)督庭職能之一，但在目前的新形式下審判監(jiān)督庭還應(yīng)積極探索和擴(kuò)展審判監(jiān)督、管理的職能，將工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至對(duì)案件質(zhì)量管理和審判流程全方位監(jiān)督上。

3.1.2 審判監(jiān)督庭應(yīng)成為法院內(nèi)部審判流程同步跟蹤、審判活動(dòng)全方位管理監(jiān)督體系主要職能部門

院長、庭長、紀(jì)檢部門、政治處、立案信訪對(duì)個(gè)案的監(jiān)督是有限、無序的，監(jiān)督顯得紊亂，職責(zé)不清、權(quán)力分散，不但不能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的目的，還易滋生腐敗和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人對(duì)裁判結(jié)果公正的干擾，難以真正實(shí)現(xiàn)司法的公平與正義。因此，筆者認(rèn)為法院內(nèi)部應(yīng)形成一個(gè)審判程序和審判質(zhì)量的監(jiān)督體系，而審判監(jiān)督庭應(yīng)作為這個(gè)體系中最為重要的監(jiān)督主體。紀(jì)檢部門、政治處在法官個(gè)人品德、廉政建設(shè)及人事行政管理方面發(fā)揮行政監(jiān)督和管理作用；立案庭的案件分流、審限跟蹤、信訪處理的監(jiān)督職能應(yīng)合并進(jìn)入審判流程、審判質(zhì)量監(jiān)督管理體系，這部分職能應(yīng)由審判監(jiān)督庭行使。

3.1.3 審判監(jiān)督庭應(yīng)成為法院與外部監(jiān)督的協(xié)調(diào)、反饋進(jìn)行聯(lián)系的內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)

人民法院外部監(jiān)督的主體較多，有人大及人大常委會(huì)、檢察院、政法委、政府、媒體、信訪部門等。這些外部機(jī)構(gòu)對(duì)法院的監(jiān)督具體通過意見建議、督辦、信訪投訴的方式進(jìn)行?，F(xiàn)在基層法院都將外部監(jiān)督意見直接轉(zhuǎn)交審判庭，由其自行通過反饋、匯報(bào)的方式進(jìn)行，這種機(jī)制使審判人員在處理繁忙的審判事務(wù)時(shí)精力分散，不利于案件集中、獨(dú)立地審理。并且由審判人員、各審判業(yè)務(wù)庭自行反饋，反饋信息難免有些情況有失公正、客觀。因此，審判監(jiān)督庭應(yīng)作為與外部監(jiān)督的協(xié)調(diào)、聯(lián)系機(jī)構(gòu)，通過對(duì)案件審判全過程所掌握情況，并聽取審判人員反饋意見后，形成反饋意見并進(jìn)行協(xié)調(diào)。

3.1.4 審判監(jiān)督庭應(yīng)成為法院內(nèi)部審判指導(dǎo)、審判研究的職能部門

審判監(jiān)督庭通過對(duì)發(fā)回、改判案件的跟蹤、評(píng)查，對(duì)發(fā)回、改判案件形成分析報(bào)告，容易總結(jié)出案件發(fā)回、改判的原因，比較容易發(fā)現(xiàn)審判過程中存在的問題。同時(shí)，在審判實(shí)踐中常常出現(xiàn)法律適用不統(tǒng)一的問題，同一個(gè)法律關(guān)系，不同的審判庭作出不同的裁判結(jié)果，對(duì)裁判的權(quán)威性影響很大，因此，審判監(jiān)督通過各審判庭反映出來的具體問題，及時(shí)總結(jié)，并加強(qiáng)與上級(jí)法院的溝通，能夠統(tǒng)一法律適用，形成案件指導(dǎo)意見。

3.2 超越：基層人民法院審判監(jiān)督庭職能定位重構(gòu)

3.2.1 合理地配置審判監(jiān)督庭的審判監(jiān)督、審判管理權(quán)限

審判監(jiān)督庭對(duì)審判監(jiān)督、審判管理的權(quán)力配置，可按照現(xiàn)有法院審判機(jī)構(gòu)、審判組織設(shè)置情況和法律的規(guī)定進(jìn)行，不必突破現(xiàn)有法律規(guī)定的范圍，只需在制度內(nèi)進(jìn)行適當(dāng)?shù)奈⒄{(diào)。

（1）院長授權(quán)審判監(jiān)督庭行使審判監(jiān)督、管理。院長作為法院行政首長，對(duì)基層法院全院的案件進(jìn)行具體個(gè)案監(jiān)督、管理顯然是不現(xiàn)實(shí)的，而由其授權(quán)審判監(jiān)督庭行使審判監(jiān)督、管理，可以有效提高對(duì)業(yè)務(wù)庭審判活動(dòng)的監(jiān)督和管理效率。

（2）審判委員會(huì)討論的案件，由審判監(jiān)督庭負(fù)責(zé)前期研究和報(bào)告。審判委員會(huì)作為法院的最高審判組織，負(fù)責(zé)審理重大疑難案件以及對(duì)審判業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)。審判委員會(huì)對(duì)各業(yè)務(wù)庭上報(bào)的疑難案件進(jìn)行討論，往往僅是上會(huì)時(shí)聽取經(jīng)辦審判員的報(bào)告，便匆匆進(jìn)行評(píng)議，缺乏對(duì)案件的深入研究和分析，并不一定發(fā)揮其保障公正和公平的司法價(jià)值。對(duì)此，可以將各業(yè)務(wù)庭擬上會(huì)討論的疑難案件，交由審判監(jiān)督庭從中立的角度進(jìn)行研究和分析，形成案件分析報(bào)告及處理建議，在上會(huì)前交每一審判委員會(huì)委員，便于各委員了解案情和問題癥結(jié)，以利于審判委員會(huì)司法職能的發(fā)揮。

3.2.2 劃分審判監(jiān)督庭與其他管理主體界限，合理界定管理職責(zé)

基層法院在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置上，行使審判監(jiān)督、審判管理權(quán)的管理機(jī)構(gòu)和人員主體多樣，有院長、庭長、審判委員會(huì)、審判監(jiān)督庭、立案庭、紀(jì)檢組、監(jiān)察室。這些主體在審判管理和審判監(jiān)督整個(gè)運(yùn)行過程中，缺乏合作協(xié)調(diào)、職責(zé)交叉、職權(quán)不清晰，并不能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督和管理的功能。筆者認(rèn)為，審判監(jiān)督庭與其他管理主體之間如何劃分界限，合理界定管理職責(zé)，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

（1）以審判管理權(quán)和行政管理權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，將庭長、紀(jì)檢組、監(jiān)察室這類主體歸類于行政管理監(jiān)督部門；院長、審判委員會(huì)、審判監(jiān)督庭、立案庭應(yīng)歸類于審判管理監(jiān)督部門。審判管理監(jiān)督著眼于對(duì)審判組織裁判程序和裁判的結(jié)果是否公正進(jìn)行審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤，對(duì)審判組織訴訟的全過程進(jìn)行監(jiān)督。行政管理監(jiān)督重點(diǎn)在對(duì)審判人員個(gè)體違悖法官行為規(guī)范、違法違紀(jì)的教育預(yù)防和事后處分。

（2）將審判流程管理職責(zé)從立庭案剝離，由審判監(jiān)督庭行使審判流程管理的職權(quán)。立案庭的審查立案、核定訴訟費(fèi)用、分流案件、審前調(diào)解、信訪登記接待等環(huán)節(jié)本身也是審判管理流程中的管理環(huán)節(jié)，立案庭自己作為，自己監(jiān)督，這顯然不符合人民法院改革綱要提出的基層法院要由專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審判管理的精神。并且，在近幾年的實(shí)踐中，立案庭的審判流程管理并未提高訴訟效率，管理僅流于形式。因此，應(yīng)對(duì)立案庭的職能定位進(jìn)行校正，僅保留立案審查、分流案件等功能，不應(yīng)具有審判監(jiān)督管理的職能。

（3）審判監(jiān)督庭應(yīng)著重于發(fā)現(xiàn)權(quán)、確認(rèn)權(quán)，將在審判管理過程中發(fā)現(xiàn)和當(dāng)事人反映的問題，進(jìn)行確認(rèn)后，形成意見報(bào)告，上報(bào)院長和審判委會(huì)員。審判管理監(jiān)督權(quán)按階段性可以分為發(fā)現(xiàn)權(quán)、確認(rèn)權(quán)、決定權(quán)和處分權(quán)。審判監(jiān)督庭應(yīng)著重于發(fā)現(xiàn)權(quán)、確認(rèn)權(quán)，由院長和審判委員會(huì)進(jìn)行決定和處分。審判監(jiān)督庭沒有權(quán)力直接干預(yù)審判組織活動(dòng)，不能改變裁判結(jié)果。

3.2.3 加強(qiáng)審判監(jiān)督庭自身建設(shè)和資源配置保障

（1）加強(qiáng)審判監(jiān)督庭自身建設(shè)。根據(jù)基層法院案件類別分類，審判監(jiān)督庭相應(yīng)成立刑事、民商事、行政三個(gè)案件質(zhì)量管理小組，刑事、行政案件管理小組每組配備兩名管理人員，民商事案件由于數(shù)量較大，應(yīng)相應(yīng)增加人員，配置為6名管理人員。各組管理人員應(yīng)從各個(gè)審判庭里抽選，必須是具備五年以上審判經(jīng)驗(yàn)、思想道德素質(zhì)高、尊重和熱愛審判事業(yè)的德才兼?zhèn)涞膶徟腥藛T，審判委員會(huì)討論案件時(shí)可以請(qǐng)各類案件管理組審判專門人才列席并發(fā)表意見。

（2）加強(qiáng)審判監(jiān)督庭資源配置保障。審判監(jiān)督庭應(yīng)建立一個(gè)審判質(zhì)量監(jiān)督管理控制中心的管理軟件平臺(tái)，該平臺(tái)與原有的審判流程管理系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，實(shí)現(xiàn)“審判中心”和“管理中心”兩中心平臺(tái)，充分利用信息手段進(jìn)行科學(xué)的審判監(jiān)督管理。

3.2.4 加強(qiáng)審判監(jiān)督庭對(duì)案件審限、審判流程的跟蹤與管理，實(shí)現(xiàn)案件審判質(zhì)量評(píng)查機(jī)制的常態(tài)化

（1）加強(qiáng)審判監(jiān)督庭對(duì)案件審限的管理。在原有審判流程管理系統(tǒng)下，應(yīng)增加節(jié)點(diǎn)凍結(jié)的功能，有效克制審判人員在各個(gè)環(huán)節(jié)隨意更改、增刪，實(shí)現(xiàn)電子案卷管理。對(duì)于審限的延長、扣除，應(yīng)由審判人員在系統(tǒng)上申請(qǐng)，由庭長審查后，報(bào)審判監(jiān)督庭相應(yīng)的案件管理小組核查備案，對(duì)于審限即將屆滿的案件，審判監(jiān)督庭有權(quán)進(jìn)行督辦。

（2）加強(qiáng)審判監(jiān)督庭審判流程的跟蹤與管理。業(yè)務(wù)庭每月案件報(bào)結(jié)日前三個(gè)工作日內(nèi)應(yīng)將本月報(bào)結(jié)案件全部案件材料上報(bào)至案件管理小組，案件管理小組對(duì)全案進(jìn)行質(zhì)量評(píng)查，并形成評(píng)查報(bào)告上報(bào)至院長、審判委員會(huì)。審判監(jiān)督庭根據(jù)每月評(píng)查結(jié)果，對(duì)每個(gè)審判人員形成一套案件質(zhì)量評(píng)查檔案，每月對(duì)各類案件審理情況形成分析報(bào)告。除此之外，還可以考慮由審判監(jiān)督庭每月負(fù)責(zé)做好案件回訪工作，通過電話回訪等方式實(shí)現(xiàn)人民滿意度的調(diào)查。

4 結(jié) 語

中共中央十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定 》指出，要健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機(jī)制，加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)司法活動(dòng)的法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。在人民法院內(nèi)部自身法律監(jiān)督層面，審判監(jiān)督庭作為人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其職權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督職能為主線，弱化審判為輔線，建立科學(xué)合理的審判質(zhì)量監(jiān)督和審判流程管理機(jī)制，創(chuàng)新人民法院的審判管理制度。

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On Reconstructing the Function Positioning of Basic-level People’s Court for Judicial Supervision

ZHONG San-yu

(School of Management, Fujian University of Traditional Chinese Medicine, Fuzhou Fujian, 350012, China)

Special court for trial supervision has been set up for more than ten years at basic-level people’s court. With the deepening of the reform of the judiciary, its function is constantly repositioned accordingly but problems still exist in the function positioning of the basic-level people’s court for judicial supervision. More emphasis has been put on judicial than on supervision; unreasonable distribution of power and institutional setting which resulted in inadequate functioning; the substantive justice has been given higher priority than the procedural fairness, which led to distorted values. Therefore, special court for trial supervision at the basic-level people’s court should be positioned as follows: weakening the judicial functions and expanding the supervision functions, functioning as the major part of internal judicial synchronous tracking process and the comprehensive management of judicial activities, coordinating external supervision and providing feedbacks, and guiding court trial and trial research.

basic-level people’s court; judicial supervision court; judicial supervision; judicial management; separation of judicial and supervision

10.11885/j.issn.1674-5094.20137471

1674-5094（2014）04-00073-79

DF822

A

編 輯：余少成

編輯部網(wǎng)址：http://pxsy.cbpt.cnki.net/WKC/

2014-03-03

鐘三宇（1976-），男（畬族），福建泉州人，講師，研究方向：訴訟法學(xué)。