邊疆民族地區(qū)突發(fā)事件應對中的地方立法研究?

高歌

(新疆大學法學院，新疆烏魯木齊830047)

當今世界，突發(fā)事件應對是任何國家都必須面對的重大問題。一般而言，大國所面臨的危機也多于其他國家，中國是為數(shù)不多的幾個有著悠久歷史的大國，地域廣闊，民族眾多，地質(zhì)條件復雜，突發(fā)事件接連不斷?，F(xiàn)代法治國家，把非常態(tài)下的政府能否依法行政作為法治的一個重要標志。為了應對各類突發(fā)事件，各國法律都規(guī)定了相應的應急法律制度，運用國家緊急權(quán)力來維護國家和社會秩序，保護公民的權(quán)利。

從2003年“非典”爆發(fā)以來，我國各種突發(fā)事件不斷發(fā)生，2004年憲法修正案，將“緊急狀態(tài)”載入憲法，從憲法層面規(guī)定了緊急狀態(tài)制度，確立了我國關(guān)于緊急狀態(tài)法制的最高法律規(guī)范，也為制定突發(fā)事件應對法提供了憲法根據(jù)。2006年國務院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，2007年8月30日十屆人大常委會第29次會議通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，它是我國應急法律體系中起著總體指導作用的一般法，使突發(fā)事件應對逐漸沿著法治軌道推進。

一、邊疆地區(qū)突發(fā)事件的特點

近些年來，我國邊疆地區(qū)突發(fā)事件危害程度逐漸呈上升趨勢，已成為影響邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素，突發(fā)事件應對中涉及民族關(guān)系、宗教信仰，其難度進一步加大。其應對措施及影響往往超越國界，如何順應法治全球化的需要，在緊急時刻最大限度地保護公民的人身、財產(chǎn)權(quán)利，維護社會穩(wěn)定，成為我們必須思考的問題。邊疆地區(qū)突發(fā)事件具有以下特點：

1.表現(xiàn)形態(tài)具有復雜性

我國邊疆民族地區(qū)是多民族地區(qū)和多宗教信仰的地區(qū)。邊疆地區(qū)具有少數(shù)民族人口多、自治面積大、交通比較閉塞、多元文化并存的社會背景，地理和周邊環(huán)境復雜，這些特征決定了同我國其他地區(qū)相比，邊疆地區(qū)危機形態(tài)更為復雜多樣，危機意識更差，危機應對能力更差，而危機承受能力更脆弱。邊疆民族地區(qū)的突發(fā)事件與其他地區(qū)相比，除了《突發(fā)事件應對法》中所列的自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件等典型的突發(fā)事件，還有由人為因素引發(fā)的對邊疆地區(qū)的穩(wěn)定和安全構(gòu)成巨大威脅的恐怖襲擊、暴力事件等摻雜著以文化差異和宗教信仰差異為背景的社會矛盾和社會問題。在邊疆地區(qū)特殊的多元文化背景下，群體性突發(fā)事件涉及面最廣、影響力最大、控制最難，其背后往往隱藏著邊疆地區(qū)所涉及的民族、宗教方面問題的復雜社會矛盾。邊疆地區(qū)的群體性社會安全突發(fā)事件如果處理不當極有可能導致公眾的過激反應，引發(fā)政府和群眾之間、民族之間的沖突和危機，甚至發(fā)展成為較大規(guī)模的政治事件。邊疆地區(qū)的突發(fā)事件的復雜性表現(xiàn)在突發(fā)事件具有“交織性”。正如胡錦濤總書記在中央民族工作會議暨國務院第四次全國民族團結(jié)進步表彰大會上的講話中指出：“在現(xiàn)實生活中，我國的民族問題往往表現(xiàn)為經(jīng)濟問題與政治問題交織在一起，現(xiàn)實問題與歷史問題交織在一起，民族問題和宗教問題交織在一起，國內(nèi)問題和國際問題交織在一起?！?/p>

2.突發(fā)事件的孕育爆發(fā)具有隱蔽性

邊疆民族地區(qū)地域廣闊，各民族都有自己的語言文化，而當?shù)卣皖I(lǐng)導干部中通曉少數(shù)民族語言文字尤其是較少民族語言文字的人并不多，這樣政府相關(guān)部門既不能較全面掌握民族地區(qū)社會中可能引起突發(fā)事件的不良因素，做到事前防備。另一方面，國內(nèi)外敵對勢力分裂邊疆的活動較為隱蔽，他們往往打著文化交流、宗教捐獻、慈善救助的名義，進行非法傳教活動，伺機挑起民族、宗教矛盾。這些因素加大了政府對突發(fā)事件信息的獲取和掌控的難度。使得邊疆民族地區(qū)突發(fā)事件的孕育爆發(fā)更具有隱蔽性。

3.單一突發(fā)事件容易衍生為社會安全事件或政治事件

邊疆民族地區(qū)地質(zhì)災害較多，地震、泥石流、傳染病等一旦爆發(fā)涉及面廣，自然災害引發(fā)的生存問題會影響到社會秩序與穩(wěn)定。同時在邊疆經(jīng)濟發(fā)展過程中由于土地、水源、工資、福利等與群眾利益直接相關(guān)的群體性事件，群眾容易將矛頭直接指向當?shù)攸h委和政府的領(lǐng)導干部，容易發(fā)生大規(guī)模的群眾暴力沖擊基層政府的事件。經(jīng)濟問題處理不好，可能成為民族宗教問題，最終發(fā)展為政治問題，嚴重影響社會的安定團結(jié)。

4.邊疆民族地區(qū)突發(fā)事件常常具有國際性和跨境性

國際性和涉外性突發(fā)事件比較集中在社會安全事件中，隨著民族問題的國際化，西方國家利用民族、宗教問題，實施“西化”、“分化”戰(zhàn)略，歪曲我國的民族宗教政策，利用民族感情、宗教感情挑起不同民族的爭端?！敖殹笨植绖萘εc國際恐怖勢力有著千絲萬縷的聯(lián)系，他們在阿富汗、車臣等地參加訓練，然后潛回新疆進行暴力活動。近年來，“東突”、“藏獨”勢力在我國新疆、西藏制造了一系列暴力恐怖事件，對我國的國家安全、社會穩(wěn)定、民族團結(jié)造成了嚴重損害。

二、我國突發(fā)事件應對中相關(guān)法律、法規(guī)的缺陷

2003年5月12日，國務院頒布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，并且從發(fā)布之日起實施。從2005年起，各地方、各部門相繼建立了應急預案制度，2006年1月8日國務院頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，國家各專項預案、國務院各部門應急預案、地方應急預案都陸續(xù)完成。2006年2月國務院頒布《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》，同時發(fā)布了4個公共衛(wèi)生類突發(fā)公共事件專項應急預案，它們分別是《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》、《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應急預案》、《國家突發(fā)重大動物疫情應急預案》、《國家重大食品安全事故應急預案》。這就將突發(fā)事件的預防與應急準備、監(jiān)測與預警應急、處置與救援、事后恢復與重建做了制度性規(guī)定，采用國務院行政法規(guī)的形式應對緊急情況，強調(diào)行政效率優(yōu)先。2007年正式出臺《突發(fā)事件應對法》，體現(xiàn)了國家對突發(fā)事件應對與緊急狀態(tài)制度分別立法的思路。

我國實行的是行政應急模式，即法律規(guī)范和各級預案相結(jié)合的應急機制，是以《突發(fā)事件應對法》為龍頭法的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章為主的體系，其中起重要作用的是110余個國家總體預案、相關(guān)專項預案、部門預案、地方預案等規(guī)范性文件。從SARS后，我國學習歐美國家，應對突發(fā)事件逐漸建立起應急預案體系，這些預案屬于行政管理規(guī)則，從性質(zhì)上講屬于其他規(guī)范性文件，但現(xiàn)實中效力重大。羅豪才認為，這些規(guī)范性文件類似于軟法，即在原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規(guī)則[1]。我國應急預案體系的核心框架是“一案三制”，其中一案是指突發(fā)事件總體預案，三制是指突發(fā)事件應對的體制、機制和法制。體制是指應急機構(gòu)（國務院的應急管理辦公室）、救援隊伍、咨詢專家等機構(gòu)隊伍建設(shè)。機制是指預案等制度相互協(xié)調(diào)，有效運轉(zhuǎn)。法制是指突發(fā)事件的應急立法體系?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》是我國應急管理的一部基本法，法治理應是是應急管理的基礎(chǔ)和歸宿。目前，《突發(fā)事件應對法》的不足主要在于：

1.應對組織體系不健全，無法整合各類應急資源

《突發(fā)事件應對法》規(guī)定，“國務院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應對法應對工作的行政領(lǐng)導機關(guān)，其辦事機構(gòu)及其具體職責由國務院規(guī)定”，但至今還沒有發(fā)布這樣的規(guī)定。該法沒有設(shè)立專業(yè)性的應急管理機構(gòu)，國務院和地方各級人民政府辦公機構(gòu)中設(shè)立的應急辦只是臨時性機構(gòu)，負責履行信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，并無指揮、調(diào)動各類應急資源的職權(quán)，使應急管理工作很難落到實處。實踐中缺乏實權(quán)性的應急管理日常機構(gòu)，這樣導致該法規(guī)定的許多應急管理工作，如物資儲備、風險評估、宣教演練等難以有效展開，應急資源缺乏整合，難以建立長效的應急管理體制。同時臨時機構(gòu)導致職責不清，只能靠領(lǐng)導高位協(xié)調(diào)，也導致事后難以科學、客觀總結(jié)經(jīng)驗。2013年11月十八屆三中全會提出設(shè)立國家安全委員會，這是針對我國面臨的外部安全和內(nèi)部安全形勢和任務作出的戰(zhàn)略部署，今后設(shè)立國家安全委員會后，要把政府應急管理工作納入到新的國家綜合安全管理框架下來重新考量和統(tǒng)籌規(guī)劃。

地方各級人民政府作為突發(fā)事件應對的行政領(lǐng)導機關(guān)，難以有效調(diào)度全部應急資源。在我國，軍隊的調(diào)度權(quán)集中在中央軍委，在行政機關(guān)并未健全軍、政共同參與的應急指揮機構(gòu)情況下，只能通過非制度化的協(xié)調(diào)機制來調(diào)度軍隊。各級黨委掌握著大量應急資源，政府無直接調(diào)度權(quán)，這也降低了應急處置的效率[2]。

2.應急預案與《突發(fā)事件應對法》等法律、法規(guī)之間不統(tǒng)一協(xié)調(diào)

我國現(xiàn)有的應急機制除了以《突發(fā)事件應對法》為龍頭的120多個法律、法規(guī)和國務院部門規(guī)章外，最重要的就是100多個國家總體應急預案、其他專項預案和部門預案、地方性預案等規(guī)范性文件起著重要作用?，F(xiàn)行應急預案多數(shù)是在《突發(fā)事件應對法》生效以前自上而下制定的。盡管《突發(fā)事件應對法》規(guī)定應急預案應當以該法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定為根據(jù)，但是多數(shù)應急預案與該法不一致。這些預案從性質(zhì)上講屬于其他規(guī)范性文件，但效力重大。各地各類突發(fā)事件應急預案，帶有很強的行政應急管理色彩，賦予了政府大量的管理職權(quán)，同時規(guī)定了較多的社會組織和個人的相關(guān)義務，甚至還規(guī)定了罰則。由于行政機關(guān)自成體系，雖然《突發(fā)事件應對法》已經(jīng)頒行，但在實際應急中行政機關(guān)仍然按照原來的應急預案運行，各類應急預案就理所當然地成為各級人民政府在突發(fā)事件應對中的主要依據(jù)，而有關(guān)的法律、法規(guī)的規(guī)定卻被忽視。所以，首要的問題是需要重新理順《突發(fā)事件應對法》與應急預案的關(guān)系，解決兩者一致性的問題，明確政府應急工作部門與政府業(yè)務主管部門的職權(quán)范圍，制定發(fā)布突發(fā)事件的常態(tài)管理與應急管理的轉(zhuǎn)換標準，行政應急管理與緊急狀態(tài)的區(qū)分標準問題，理清平時行政管理法與適用應急法的關(guān)系，保證應急工作的合法性和有效性。

3.由于缺乏單行法和上位法的銜接，《突發(fā)事件應對法》不能得到有效實施

我國應急法制體系是由基本法和單項法組成的，各種法律有其特定的功能。突發(fā)事件應對法是綜合性應急基本法，主要功能是解決各類突發(fā)事件應對工作的共同性問題和單行立法沒有規(guī)定的基礎(chǔ)問題。突發(fā)事件應對法需要與單行立法結(jié)合起來實施，不能單獨地發(fā)生作用。而目前我國緊急狀態(tài)法制的單行法律、法規(guī)，調(diào)整的范圍單一，是典型的一種類型立一部法，很多領(lǐng)域的危機應對還處于空白狀態(tài)。這些法律行政性、部門性特點明顯，從立法時間上看，這些法律、法規(guī)也過于陳舊，難以應對當今突發(fā)事件的現(xiàn)實。例如像《中華人民共和國防震減災法》僅調(diào)整地震領(lǐng)域的突發(fā)事件，對于因地震引起的山洪、泥石流、核設(shè)施安全等并發(fā)災害，就顯得相對薄弱。由于法律體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的層次性原因，并不是所有的法律都可以直接適用于社會生活。突發(fā)事件應對法作為應急基本法，它的實施很大程度上依靠單行立法和上端立法[3]。突發(fā)事件應對法與上端法—緊急狀態(tài)法律及周邊法律的關(guān)系沒有清楚地界定和連接，其結(jié)果是不能得到有效實施。

4.應急預案的編制和演練要求不明確，應急資金、救援隊伍、物資儲備、宣教演練等事前準備工作缺乏保障性措施

該法對預案編制和演練的規(guī)定過于籠統(tǒng)，對預案的制定程序、制定標準等方面缺乏明確要求，導致不少預案內(nèi)容空洞，缺乏可操作性。而且，預案之間缺乏銜接，各自為戰(zhàn)，難以應對重大的復合性突發(fā)事件。

三、邊疆民族地區(qū)應充分行使自治權(quán)，完善地方二次立法，有效處置突發(fā)事件

我國是一個單一的、多民族的國家。民族區(qū)域自治作為我國解決民族問題和處理民族關(guān)系的一項基本政治制度，是根據(jù)我國的歷史發(fā)展、文化特點、民族關(guān)系和民族分布等具體情況作出的制度安排?！霸谥醒爰瘷?quán)的大框架下，中國社會從來帶有顯著的地區(qū)差異和地方自治的特征。如果說中國是一個‘單一制’，它必定是一個多元化的單一制?！盵4]與此相適應，我國的立法體制是中央統(tǒng)一領(lǐng)導和一定程度分權(quán)的多級并存、多類結(jié)合的立法體制[5]。形成了一元（全國人大及其常委會）、兩級（中央和地方）、兩類（國家權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)）、四區(qū)（一般地區(qū)、民族區(qū)域自治地方、經(jīng)濟特區(qū)、特別行政區(qū)）的多層立法體制。“一元”指我國的立法權(quán)主要集中在全國人民代表大會及其常務委員會，顯然，中央立法在我國的立法體制中居于主導地位。所謂“二級”是指中央和地方兩級國家權(quán)力機關(guān)，地方立法處于基礎(chǔ)和從屬地位。所謂“多層”是指中央和地方等多個不同的立法主體和層次，包含憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及自治條例、單行條例等多種規(guī)范性法律文件[6]。民族區(qū)域自治地方立法是我國二級立法機關(guān)中的特殊立法，自治地方立法機關(guān)享有自治立法和一般地方性立法這兩種立法權(quán)。民族區(qū)域自治地方在進行自治立法的時候，必須保持與我國的立法體制相統(tǒng)一。

我國民族區(qū)域自治地方依照“一元兩級多層次”立法體制，不斷加強民族區(qū)域自治的立法工作，已經(jīng)形成了以《憲法》為基礎(chǔ)、以《民族區(qū)域自治法》為主干，包括各項國家調(diào)整民族關(guān)系的法律、法規(guī)、規(guī)章以及地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等在內(nèi)的民族法制體系，為調(diào)整我國的民族關(guān)系，有效地解決各種民族問題，加速少數(shù)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟和文化等各項事業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮了巨大作用，也為民族區(qū)域自治地方法法治建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

1.邊疆民族地區(qū)應完善補充地方應急立法

我國目前的應急法制體系是中央以突發(fā)事件應對法為綜合性基本法，同時兼有大量專業(yè)應急法為主，地方由大量應急預案和行政命令等具體的低層級的普通行政規(guī)范性文件組成。這種“兩頭大、中間小”的局面使突發(fā)事件應對法的調(diào)整出現(xiàn)了斷層?！捌胀ㄒ?guī)范性文件和行政命令所創(chuàng)立的公共突發(fā)事件應對機構(gòu)并不具備行政主體資格，這種臨時性處理機構(gòu)的行政權(quán)并未獲得法律或者法規(guī)的明確授權(quán)，使得某些應對突發(fā)事件的行政行為本身就缺乏正當性，會給公民后續(xù)的司法救濟帶來巨大的隱患?！盵7]

中央立法多為原則性和綜合性規(guī)定，就突發(fā)事件應對法來講，其法律條文中多以統(tǒng)籌性和原則性規(guī)定居多，必須結(jié)合其他專項應急法律和預案才能實施。例如《突發(fā)事件應對法》第31條規(guī)定“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當采取財政措施，保障突發(fā)事件應對工作所需經(jīng)費”。第53條規(guī)定“人民政府應當按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準確、及時發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展的有關(guān)信息”。類似的原則性表述在該法律文本中較為常見。但采取何種財政措施？經(jīng)費來源如何？披露信息的主體、方式與界限如何？如何理解“有關(guān)信息”？這些并未具體界定。這都需要民族區(qū)域自治地方充分發(fā)揮地方立法的優(yōu)勢，加以完善補充。

2.民族區(qū)域自治地方現(xiàn)有的單行條例、變通規(guī)定關(guān)于突發(fā)事件應對應作出先行性立法。

根據(jù)我國《立法法》規(guī)定，地方立法可以分為：一是實施性立法，即為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定事項的立法。二是自主性立法，對于屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項所進行的立法。三是先行性立法，即對于不屬于國家專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項，國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，地方立法機關(guān)根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。有些學者將此三類立法從理論上分為實施性立法和自治性立法[8]。自治條例立法一方面擔負著《憲法》、《民族區(qū)域自治法》在民族地區(qū)的實施的任務，另一方面由于我國民族法制還不健全，這就需要自治條例立法充分發(fā)揮立法的主動性和積極性。創(chuàng)造性地開展民族立法工作。尤其是國家緊急狀態(tài)法立法條件還不成熟的情況下，邊疆民族地區(qū)緊急狀態(tài)下的緊急權(quán)的行使權(quán)力和公民權(quán)利的保障還需要進一步完善，這就需要民族區(qū)域自治地方的自治機關(guān)以國家法律的基本原則為依據(jù)，根據(jù)地方實際情況，進行自主性立法。根據(jù)一些學者的觀點，地方立法的作用有三種：一是細化補充，二是填補空白，三是變通[9]。細化補充屬于實施性立法，填補空白以及變通屬于自主性立法范圍。自治條例不僅僅應該將需要具體化的內(nèi)容納入地方立法之中，更應該將國家尚未規(guī)定，而民族區(qū)域自治地方又急需規(guī)范的具有地方特點和民族特點的社會問題和社會關(guān)系納入到自治條例的調(diào)整范圍。但在長期具體的實踐中，從我國民族區(qū)域自治地方立法的內(nèi)容上看，我國自治條例立法實施性立法較多，自主性立法較少，兩類立法都一樣同時存在諸多立法缺陷。

突發(fā)事件應對法的原則性規(guī)定和民族區(qū)域自治地方突發(fā)事件的特殊性之間存在著張力，民族區(qū)域自治地方的單行條例、變通規(guī)定原本就較少，同時既有單行條例、變通規(guī)定還存在照搬上位法的規(guī)定、缺乏針對性的缺點，在規(guī)范突發(fā)事件方面更顯得立法缺失。民族區(qū)域自治地方的自治立法應該發(fā)揮自治條例和單行條例創(chuàng)制性立法的功能，結(jié)合地方特色創(chuàng)制出相應的規(guī)范體系。不僅應該細化突發(fā)事件應對法中的統(tǒng)領(lǐng)性、原則性的法律條文，還應該對相關(guān)法律中沒有規(guī)范的問題，如關(guān)于權(quán)利救濟問題，以及民族地區(qū)特有的社會關(guān)系做出先行性補充性規(guī)定，以彌補現(xiàn)有法律體制的空缺，這正是地方立法的價值所在。正如盧梭所言:“使一個國家的體制真正得以鞏固而持久的，就在于人們能夠這樣來因事制宜······法律只不過是在保障著、伴隨著和矯正著自然關(guān)系而已?！盵10]

目前，我國正經(jīng)歷著社會轉(zhuǎn)型的臨界點，面對世界大規(guī)模的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，我國具有明顯的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異，當今中國社會已經(jīng)進入高風險社會。正如美國政治家亨廷頓所說：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂”，因此，未來邊疆民族地區(qū)的反分裂、反恐怖將會出現(xiàn)更為復雜的局面。完善應急法制建設(shè)，依法處置暴力恐怖事件是解決邊疆地區(qū)長治久安的根本所在。

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