銅官山：政府與社區(qū)的良性互動(dòng)

■本刊記者 夏自釗

8月底，當(dāng)記者來(lái)到銅陵市銅官山區(qū)陽(yáng)光社區(qū)時(shí)，書(shū)記周云正在社會(huì)組織孵化中心與社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人座談。社區(qū)干部能騰出時(shí)間了解社情民意，而不再疲于應(yīng)付條塊下派的任務(wù)，源于一場(chǎng)始于今年5月份的旨在減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)的“三減一加強(qiáng)”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。

9月初，民政部社區(qū)建設(shè)司專(zhuān)家組成員宋慶華，再次來(lái)到銅官山，與社區(qū)辦工作人員一起商討“參與式治理”具體項(xiàng)目的實(shí)施。

無(wú)論是上一級(jí)政府主動(dòng)為社區(qū)減負(fù)增效，還是向下的旨在培育社會(huì)力量的參與式治理，都指向一個(gè)主題——社區(qū)綜合體制改革的深化。

相對(duì)于四年前撤銷(xiāo)街道辦引發(fā)的外界集中關(guān)注，今天銅陵市推進(jìn)的“三減一加強(qiáng)”和銅官山區(qū)的“參與式治理”雖不那么具有眼球效應(yīng)，卻極具深遠(yuǎn)意義和可持續(xù)價(jià)值，在這個(gè)縝密的改革路徑設(shè)計(jì)中，兩者互為推動(dòng)，公共管理職能的實(shí)現(xiàn)和社區(qū)自治，當(dāng)然還有社區(qū)減負(fù)，成為其自然而然的一個(gè)結(jié)果。

作為頂層再設(shè)計(jì)的“三減一加強(qiáng)”

銅官山改革不同于其他地方之處是社區(qū)改革在整個(gè)政府治理體系改革中產(chǎn)生了撬動(dòng)效應(yīng)。

“社區(qū)綜合體制改革是整個(gè)城區(qū)社會(huì)管理的創(chuàng)新，不光社區(qū)在改，社區(qū)改的同時(shí)政府也在改。這是一個(gè)系統(tǒng)，社區(qū)變了，政府運(yùn)行方式也要變，職能部門(mén)的工作方式也要轉(zhuǎn)變，如果你不轉(zhuǎn)變，仍舊以過(guò)去管街道的方式去管社區(qū)，只會(huì)把社區(qū)變回街道。”銅官山區(qū)政協(xié)副主席、區(qū)政府辦主任都斌告訴《決策》。

正是基于這樣的考慮，今年5月份，銅陵市開(kāi)展了“減牌子、減考核、減事務(wù)、加強(qiáng)社區(qū)黨工委”的“三減一加強(qiáng)”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。

據(jù)了解，銅官山一個(gè)社區(qū)之前平均承擔(dān)280多個(gè)事項(xiàng)，掛牌60多個(gè)。減負(fù)之后，事務(wù)減了將近一半，牌子只掛“社區(qū)黨工委”、“居委會(huì)”和“社區(qū)公共服務(wù)中心”三塊，考核只?！吧鐓^(qū)工作目標(biāo)管理考核”和“文明創(chuàng)建考核”兩項(xiàng)，社區(qū)負(fù)擔(dān)大幅減輕。

“三減一加強(qiáng)很通俗很實(shí)在，說(shuō)起來(lái)上升不到模式和理論的高度，但它是社會(huì)治理體系的再造、完善和細(xì)化，是一個(gè)頂層再設(shè)計(jì)。退出去的公共服務(wù)職能勢(shì)必要購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，或減掉形式化的東西，倒逼政府轉(zhuǎn)變職能。唯此，減負(fù)才能真正的走出反彈?！眳^(qū)委書(shū)記昌紅梅說(shuō)。

為防止減負(fù)反彈，銅官山正在開(kāi)展政府職能部門(mén)公共服務(wù)的改革，目的是整合、融合部門(mén)的公共服務(wù)與社區(qū)的公共服務(wù)。

在昌紅梅看來(lái)，社區(qū)工作最核心的是提升服務(wù)，公共服務(wù)基本到位，做到不欠賬?！疤岣吖卜?wù)水平，拓寬公共服務(wù)的面，均等化公共服務(wù)比單純強(qiáng)調(diào)自治要重要得多，而且政府資源下沉客觀(guān)上也推動(dòng)了社區(qū)自治和社會(huì)力量的發(fā)展?！辈t梅說(shuō)。

作為社區(qū)負(fù)責(zé)人，周云的觀(guān)點(diǎn)與昌紅梅不謀而合：“社區(qū)治理并不是去行政化，而是提升服務(wù)，去行政化不是目的，很多部門(mén)進(jìn)社區(qū)的工作也是為居民服務(wù)，兩者不矛盾。以前社區(qū)就幾萬(wàn)塊錢(qián)經(jīng)費(fèi)，幾個(gè)人在那里忙活，現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)幾十萬(wàn)，幾十個(gè)社區(qū)工作者，服務(wù)老百姓的能力大大加強(qiáng)，公共服務(wù)與社區(qū)自治并非兩張皮?！?/p>

4年前，銅官山撤銷(xiāo)街道辦引發(fā)了“社區(qū)再行政化”與社區(qū)自治關(guān)系的質(zhì)疑，今天在銅官山這顯然已經(jīng)是一個(gè)沒(méi)有多大討論價(jià)值的話(huà)題了。

在銅官山區(qū)領(lǐng)導(dǎo)看來(lái)，改革最大的紅利不是社區(qū)減了多少負(fù)和社區(qū)資源增加了多少，而是人觀(guān)念的轉(zhuǎn)變和社區(qū)干部工作方式、工作能力的提升。

“之前我在街道任副主任，雖然也跟老百姓打交道，但更多是把社區(qū)干部叫來(lái)，把事情分派下去，是被動(dòng)的。現(xiàn)在到社區(qū)，方方面面的改革和變化逼著你學(xué)習(xí)和思考，個(gè)人收獲很大?！敝茉聘嬖V記者。

天井湖是銅官山18個(gè)社區(qū)里唯一一個(gè)書(shū)記和居委會(huì)主任不是一肩挑的社區(qū)，這源于社區(qū)書(shū)記高鵬的建議。“我剛來(lái)時(shí)就建議不搞一肩挑，為的就是讓政府的意志和職能與社區(qū)自治之間相對(duì)有個(gè)空間。比如居委會(huì)想成立什么組織，做什么事情，由居委會(huì)主任跟我說(shuō)，黨工委開(kāi)會(huì)討論再向上申請(qǐng)匯報(bào)，應(yīng)該是這么一種關(guān)系?！备啭i說(shuō)。

采訪(fǎng)期間，給記者印象深刻的一個(gè)細(xì)節(jié)是，社區(qū)干部的視野早已超出“減負(fù)”，開(kāi)始思考更深一層的東西了。

參與式治理的潛移默化

3月11日上午，在銅官山區(qū)政府的一間會(huì)議室內(nèi)，社區(qū)干部和專(zhuān)家展開(kāi)了一場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)與理論的對(duì)話(huà)，來(lái)自5個(gè)社區(qū)的主要負(fù)責(zé)人與北京參與行動(dòng)服務(wù)中心的專(zhuān)家就社區(qū)綜合體制改革進(jìn)行了激烈討論。

隨后的幾天里，社區(qū)干部陪同專(zhuān)家組成員走訪(fǎng)調(diào)研社區(qū)，每場(chǎng)調(diào)研結(jié)束，雙方都就具體議題展開(kāi)座談。幾天磨合下來(lái)，一個(gè)集改革經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)家智慧二者精華的參與式治理項(xiàng)目正式啟動(dòng)。這場(chǎng)對(duì)話(huà)源自銅官山對(duì)另一個(gè)對(duì)話(huà)的重視。

“在實(shí)際工作中，社區(qū)工作者有個(gè)困惑，我們政府在上面使勁喊，居民和社會(huì)組織卻不知道怎么做或者興趣不大，不能有效互動(dòng)?！便~官山區(qū)民政局局長(zhǎng)姚學(xué)明告訴記者。

在都斌看來(lái)，“參與”是社區(qū)體制改革“最重要的一個(gè)基礎(chǔ)和前提”，參與不光是居民和社會(huì)力量參與到公共治理中來(lái)，政府也參與到社會(huì)力量的成長(zhǎng)中去，互相不斷磨合，同時(shí)各取所長(zhǎng)、所需。在這個(gè)過(guò)程中各種參與式的理念、規(guī)則和機(jī)制逐漸形成，并扎根到社區(qū)工作和政府的運(yùn)行方式中。

參與式治理的第一階段是參與式治理能力的培訓(xùn)，培訓(xùn)對(duì)象有區(qū)政府工作人員、社區(qū)負(fù)責(zé)人和社區(qū)工作者，有的社區(qū)還邀請(qǐng)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人和部分居民參加。

“它不是手把手教你怎么治理社區(qū)，更多的教給你一些理念和工具。讓你怎么跟居民溝通，怎么組織開(kāi)展活動(dòng)，怎么開(kāi)會(huì)。以前討論一件事情，是我們?cè)谏厦?，他們?cè)谙旅孀?，現(xiàn)在是大家圍成一個(gè)圈，讓每個(gè)人都講話(huà)?！便~冠山區(qū)社區(qū)辦工作人員周若瓊介紹說(shuō)。

這場(chǎng)培訓(xùn)也“顛覆”了高鵬的一些工作理念和方法?！巴耆灰粯樱^(guò)去我們一般是把方案制定好，然后喊大家來(lái)討論，提修改意見(jiàn)，現(xiàn)在是‘你們想怎么搞’，然后頭腦風(fēng)暴，在對(duì)話(huà)、爭(zhēng)論和妥協(xié)中達(dá)成決策?！备啭i感慨地說(shuō)到。

在天井湖社區(qū)居委會(huì)主任潘美香看來(lái)，培訓(xùn)最大的價(jià)值在于教居民怎么自治?！斑@些自治工具和議事規(guī)則看似細(xì)微末節(jié)，其實(shí)很關(guān)鍵。說(shuō)白了，就是教你怎么民主怎么集中。我們的理念也變了，每個(gè)人都是重要的，你的發(fā)言都是有價(jià)值的?！迸嗣老阏f(shuō)。

培訓(xùn)的價(jià)值固然不容低估，最豐富的治理創(chuàng)新永遠(yuǎn)在課堂之外。采訪(fǎng)期間，天井湖社區(qū)參與式的糾紛調(diào)解和自治拆遷給記者留下了很深的印象。

每遇到糾紛，社區(qū)先把所有的利益相關(guān)者召集到一起，再邀請(qǐng)律師、法官和相關(guān)專(zhuān)家等專(zhuān)業(yè)人士，有時(shí)候還邀請(qǐng)記者過(guò)來(lái)。“什么事情都擺在桌面上說(shuō)，有專(zhuān)業(yè)人士的意見(jiàn)，有媒體的監(jiān)督，結(jié)果大家都很滿(mǎn)意。很多事情讓居民自己參與進(jìn)來(lái)，不管結(jié)果怎么樣，他心服口服，更重要的是有了參與感。”潘美香說(shuō)。

天井湖有個(gè)老舊小區(qū)還不到拆遷的標(biāo)準(zhǔn)，但居民要求拆遷的意愿強(qiáng)烈。為此，社區(qū)組織居民選了5個(gè)人成立自管小組，由他們和政府談判，規(guī)劃、國(guó)土等部門(mén)過(guò)來(lái)測(cè)算后，詳細(xì)解釋拆遷標(biāo)準(zhǔn)和政策，然后由自管小組向居民解釋為什么不拆遷。

高鵬稱(chēng)這類(lèi)糾紛調(diào)解小組和自治拆遷小組為臨時(shí)性社會(huì)組織，既解決了問(wèn)題，又減輕了社區(qū)的負(fù)擔(dān)。這類(lèi)有明確議題的臨時(shí)性社會(huì)組織在政府與居民之間營(yíng)造了一個(gè)緩沖空間，政府面對(duì)的不再是原子化的怒氣沖沖的個(gè)人，居民也找到了與政府對(duì)話(huà)表達(dá)訴求的渠道。

無(wú)論是參與式治理能力的培訓(xùn)，還是社區(qū)在實(shí)際工作中參與式治理的實(shí)踐，既培育了居民的自治能力和社會(huì)力量，也提升了社區(qū)干部和社區(qū)工作者治理社區(qū)的能力，社區(qū)的負(fù)擔(dān)大為減輕。參與式治理最需要的是常態(tài)化的載體和平臺(tái)，有生長(zhǎng)能力、可持續(xù)的載體無(wú)疑是社區(qū)社會(huì)組織。

培育社會(huì)組織“糅合”了什么？

在姚學(xué)明看來(lái)，社會(huì)組織的培育和發(fā)展對(duì)于提升居民自治和加強(qiáng)公共服務(wù)是“一個(gè)保障”，說(shuō)到“保障”時(shí)，她特別停頓了一下，以示強(qiáng)調(diào)。社會(huì)組織對(duì)于提升居民自治這個(gè)作用自不用說(shuō)，為何政府的公共服務(wù)需要它來(lái)保障呢？

采訪(fǎng)期間，幾個(gè)社區(qū)的負(fù)責(zé)人都告訴記者，現(xiàn)在居民可以分為兩種，政策需求群體和非政策需求群體。前者需要的是通常意義上的公共服務(wù)，職能部門(mén)通過(guò)在社區(qū)的公共服務(wù)中心就能基本滿(mǎn)足他們。而隨著社會(huì)階層的多元化，居民的需求呈現(xiàn)差異化，很多時(shí)候他們需要的不是政策，而是一些個(gè)性化的需求，但他們也求助于社區(qū)。社區(qū)的精力和資源有限，要滿(mǎn)足這個(gè)群體的需求，唯有培育社會(huì)組織。

另一個(gè)動(dòng)力則是街道撤銷(xiāo)以后，政府、社會(huì)以及居民對(duì)社區(qū)的需求，或者說(shuō)社區(qū)承擔(dān)的責(zé)任比過(guò)去的街道和社區(qū)都要重，光依靠政府資源顯然難以為繼。

與全國(guó)多數(shù)城區(qū)一樣，專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化的能獨(dú)立承擔(dān)公共服務(wù)職能的社會(huì)組織在銅官山還是不多。那就回到一個(gè)最根本的問(wèn)題，如何培育和扶持他們？

2013年，銅官山全區(qū)健康體檢18399人，投入1755萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)基層社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；投入135萬(wàn)元開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)；投入1877萬(wàn)元推行社區(qū)基礎(chǔ)性物業(yè)管理服務(wù)。此外，城建、市容環(huán)衛(wèi)包括民政的一些項(xiàng)目全部拿出來(lái)向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，社區(qū)里的一些小項(xiàng)目比如關(guān)愛(ài)精神病、關(guān)愛(ài)空巢老人、關(guān)愛(ài)重病患者等十幾個(gè)項(xiàng)目，都交給社會(huì)組織。

“必須要讓社會(huì)組織在成長(zhǎng)的過(guò)程中有一杯羹。它要運(yùn)轉(zhuǎn)，政府必須要給項(xiàng)目，通過(guò)項(xiàng)目給資金。項(xiàng)目化扶持既提升了其服務(wù)能力和專(zhuān)業(yè)能力，又鍛煉了隊(duì)伍。如果有序引導(dǎo)，社會(huì)組織的目標(biāo)和政府的目標(biāo)是一致的，就是共同把大公共服務(wù)這塊蛋糕做起來(lái)。”都斌告訴《決策》。

都斌所說(shuō)的項(xiàng)目化扶持就是過(guò)去幾年銅官山著力推進(jìn)的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目化。具體來(lái)說(shuō)，就是把公共服務(wù)職能項(xiàng)目化、清單化，然后通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的形式把它市場(chǎng)化、社會(huì)化。

“這個(gè)是真正落到實(shí)處了，而且是我們所有各項(xiàng)工作的一個(gè)糅合！這里面不是簡(jiǎn)單的培育社會(huì)組織，還有政府職能的轉(zhuǎn)變、觀(guān)念的轉(zhuǎn)變、公共資源供應(yīng)方式的轉(zhuǎn)變。政府把一些治理的職能剝離出去，社會(huì)組織參與到政府治理中來(lái)，互相之間為了一個(gè)共同的目標(biāo)不斷溝通磨合，共同成長(zhǎng)?！辈t梅告訴《決策》。

這個(gè)“糅合”可以概括為“兩個(gè)市場(chǎng)化”和“兩個(gè)倒逼”，政府將服務(wù)項(xiàng)目化，再通過(guò)政府資源市場(chǎng)化的方式培育社會(huì)組織，倒逼政府轉(zhuǎn)變職能。同時(shí)社會(huì)組織在獲取政府資源的過(guò)程中也有一個(gè)市場(chǎng)化，社會(huì)組織之間會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰導(dǎo)致繁榮，倒逼社會(huì)組織不斷的規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化成長(zhǎng)。

值得一提的是，撤銷(xiāo)街道以后，變大了的社區(qū)也促進(jìn)了社會(huì)組織的繁榮?！吧鐓^(qū)變大以后，轄區(qū)內(nèi)可供利用的資源多了，社會(huì)組織也變多變大了，參與的人也多了，資源產(chǎn)生一種聚合效應(yīng)。特別是轄區(qū)的社會(huì)組織之間也會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，專(zhuān)業(yè)性和能力得到提高?！甭莳{山社區(qū)書(shū)記何旭容告訴記者。