同城化的寧鎮(zhèn)揚舞步

■張 超

今后的寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展不僅僅局限于“同城化”，還必須加快“同城化”的開花結(jié)果，并且要使得果實的質(zhì)量更高、績效更大和作用力更持久。

8月1日起，寧鎮(zhèn)揚三市交界區(qū)域已有6條公交線實現(xiàn)一卡通刷。

據(jù)悉，江蘇省交通運輸部門將構(gòu)建以寧鎮(zhèn)揚城際快巴和城市公交為主的公交體系，提供點點直達、站站?？康榷鄻踊\輸服務。通過整合三市公路客運資源，在開通寧鎮(zhèn)揚城際快巴的同時，城市公交線路首末站將跨市相互延伸。

這是寧鎮(zhèn)揚在同城化的征程中踩出的新鮮腳印。那么，寧鎮(zhèn)揚同城化經(jīng)歷了怎樣的演變過程？未來的發(fā)展方向何在？存在哪些推進的困境？都值得我們一探究竟。

從一體化到同城化

在2000年前后，南京都市圈培育的機遇較為成熟，一方面是南京市的總體實力在本地區(qū)十分突出，二是周邊鄰近中等城市如鎮(zhèn)江、揚州、馬鞍山、滁州、蕪湖等也在加速發(fā)展。因此，2002年由江蘇省建設廳牽頭六市五區(qū)縣的整體規(guī)劃，南京都市圈規(guī)劃正式出臺。

2003年，由八個城市市長和國內(nèi)著名專家學者出席的南京都市圈互動發(fā)展高層研討會第一次會議在南京召開，就打破地區(qū)保護、加強聯(lián)合協(xié)作以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)商貿(mào)流通、信息流通及服務網(wǎng)絡體系的暢通進行了專題探討和磋商，發(fā)表了南京都市圈合作與發(fā)展宣言。

交通體系的快捷便利是都市圈發(fā)展最為關鍵的基礎平臺和條件之一。南京市作為南京都市圈的中心城市，積極推動了一批高速公路、鐵路、港口等交通基礎設施的建設。但為了加快南京都市圈一體化進程和交通體系建設速度，南京市出臺了《南京城市總體規(guī)劃（2007-2020）》，提出構(gòu)建“南京一小時都市圈”，并把地理相連、文化相近、經(jīng)濟相依的寧鎮(zhèn)揚板塊確立為核心經(jīng)濟區(qū)和城市密集區(qū)，通過強化寧鎮(zhèn)揚的城際合作、推進同城化來壯大和提升南京都市圈的影響力和輻射帶動力。由此，南京都市圈和寧鎮(zhèn)揚一體化的發(fā)展進入了快車道。

當然，寧鎮(zhèn)揚的一體化和同城化在內(nèi)涵、側(cè)重點上是有差別的，也有一個漸進的深化和發(fā)展過程。

一體化的側(cè)重點是加強人和物在各城市之間的順暢流動，促進生產(chǎn)要素、商品市場的一體化，在內(nèi)涵上使各城市間既地域相鄰又相互補充和密切相關。

同城化則可以看作是在一體化基礎上的更全面、更高要求地發(fā)展，各城市的企業(yè)、單位、市民之間不僅在經(jīng)濟領域，而且在社會、生活等重要領域，也實現(xiàn)制度、政策和環(huán)境的無差別化，并且空間距離的障礙將越來越小。

因而，在寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展過程中，如縮小時空距離、制度和政策的無差別化等方面，所遇到的困難更大，持續(xù)時間也會更長。

好在寧鎮(zhèn)揚之間不僅空間距離短，城市規(guī)模和綜合實力差距大且層次分明，而且同屬一個省份，南京市又是江蘇的省會城市，行政分割的阻礙易于得到最終解決。因而，寧鎮(zhèn)揚同城化具有更大的可行性和較大的發(fā)展?jié)摿臻g。并且從周邊的區(qū)域格局和中心城市的發(fā)展態(tài)勢看，南京市與上海市、蘇州市的絕對差距在進一步擴大，沿長江中上游的地區(qū)和中心城市也在迅速崛起，寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展在長期內(nèi)已經(jīng)成為一個必然趨勢，在短期內(nèi)也具有加快發(fā)展的內(nèi)在要求和緊迫性。

新藍圖

為了加快寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展，2014年8月，江蘇省政府發(fā)布了《寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展規(guī)劃》。這一次規(guī)劃與以往的最大不同點在于，提出了更高的發(fā)展目標，即到2020年，把寧鎮(zhèn)揚基本建成具有較強活力和競爭力的國際性大都市區(qū)。

因此，今后的寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展就不僅僅局限于“同城化”，還必須加快“同城化”的開花結(jié)果，并且要使得果實的質(zhì)量更高、績效更大和作用力更持久。顯然，未來所要建設的內(nèi)容更多、著眼更細，所采取的措施也要更到位。

在城際交通體系方面，除了要進行更加密集的交通通道建設外，還將以郭莊站、棲霞站、龍?zhí)墩?、高資站等為重點，加強都市區(qū)換乘中心的建設，增強寧鎮(zhèn)揚內(nèi)部各城市功能組團之間的客流轉(zhuǎn)換功能，形成城市交通與城際交通銜接的重要節(jié)點，在寧鎮(zhèn)揚內(nèi)部打造發(fā)達、便利的交通中樞。

在經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的區(qū)域整合方面，首次提出要建設一批跨界臨港新城、臨空新城和產(chǎn)業(yè)新城，具體的如加快建設仙林－寶華科學新市鎮(zhèn)、龍?zhí)叮率衽R港新市鎮(zhèn)、湯山－黃梅休閑新市鎮(zhèn)、湖熟－郭莊空港和六合－儀征等跨界新城，推進祿口－柘塘－博望新城建設。這些區(qū)域平臺建設將十分有助于三市之間在經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)上合作與共建，有利于加快要素、市場的整合，有助于企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的集中、配套和互補。

在社會和民生的同城化方面，首次提出要整合共享區(qū)域教育信息資源，推動基礎教育資源統(tǒng)籌共享，統(tǒng)籌建設跨界地區(qū)幼兒園、中小學，甚至三市之間可相互招生；要共建共享醫(yī)療衛(wèi)生服務，探索建立雙方定點醫(yī)院雙向轉(zhuǎn)診機制、醫(yī)保定點互認機制和急診報銷機制，三市市民的門診、急診病歷“一本通”，三市（含省級）醫(yī)療機構(gòu)部分醫(yī)學檢驗、影像檢查結(jié)果在滿足一定條件下將實現(xiàn)互認，特別是基本實現(xiàn)醫(yī)保定點醫(yī)院可異地報銷；實行公交IC卡、公園卡、博物館參觀卡、圖書館借書卡等“一卡通”。在社會和民生方面的同城化發(fā)展，將能更快促進三市之間人口和要素流動，大大增加居民的異地購房、居住、生活和娛樂。

在同城化發(fā)展目標上，首次提出到2020年，把寧鎮(zhèn)揚基本建成具有較強活力和競爭力的國際性大都市區(qū)。這實際上就是表明，“同城化”不是目的而是手段，最終目的是要寧鎮(zhèn)揚作為南京都市圈的核心區(qū)，建成在全國乃至在全世界范圍內(nèi)具有影響力和競爭力的大都市區(qū)。因而，未來就需要圍繞這一目標進行努力和建設，關鍵是要通過同城化發(fā)展來加快要素流動、優(yōu)化區(qū)域配置和擴大區(qū)域溢出效應，并以此來增強綜合實力、提升經(jīng)濟活力、提高發(fā)展質(zhì)量、造福地區(qū)民眾，使得寧鎮(zhèn)揚地區(qū)在要素集聚、科技創(chuàng)新、加工制造、生態(tài)建設、文化發(fā)展等方面具有較強的世界競爭力。

總之，《規(guī)劃》不僅對“同城化”本身提出了具體要求和更大力度的實施舉措，還進一步對“同城化”后的整體區(qū)域發(fā)展進行了目標設定，從而展現(xiàn)了未來寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展的一幅藍圖。

“難啃的骨頭”

在江蘇省委省政府的推動下，通過寧鎮(zhèn)揚三市之間的相互協(xié)調(diào)，未來同城化發(fā)展的各項建設目標、任務和內(nèi)容安排等，得到了較為全面、細致的規(guī)劃與設計。應當說，在通往同城化發(fā)展的道路上，重要的、好吃的肉都吃了，剩下的都是一些難啃的骨頭，一些挑戰(zhàn)需要尋找合適的機會慢慢化解。

目前看，寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展主要面臨三方面的挑戰(zhàn)和困境，

一是在更為全面的同城化方面還存在一些障礙。如在醫(yī)療保險、退休工資、基本養(yǎng)老等方面，雖然在使用和結(jié)算上可以實現(xiàn)三市之間的自由轉(zhuǎn)換，但三市之間在執(zhí)行標準上仍有差距，這種差距是由城市之間收入水平、經(jīng)濟發(fā)達程度和公共財政支出狀況所決定的，只要后者的差距還仍然存在或仍然較大，則前者的差距就會必然存在而難以在短期內(nèi)消除。因此，對于這些問題，目前還只能正視差距和盡量做到自由轉(zhuǎn)換。

二是同城化發(fā)展的行政障礙在逐漸消除但市場力量的負面影響難以消除。寧鎮(zhèn)揚三市之間可能因為行政分割所產(chǎn)生的負面影響，在江蘇省委省政府的重視和推動下，經(jīng)過寧鎮(zhèn)揚三市之間的相互協(xié)調(diào)，已經(jīng)得到逐步的消除，經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、民生等各方面的區(qū)域合作在《規(guī)劃》都已經(jīng)得到具體落實。但實際上，市場和民間自由決定的一些活動領域也可能產(chǎn)生一些不利于同城化發(fā)展的負面影響，特別是隨著上海的吸引力越來越強、蘇中蘇北的不斷發(fā)展，一些發(fā)展要素可能流向?qū)庢?zhèn)揚之外的地區(qū)，以尋找更好的發(fā)展機會。

三是同城化發(fā)展面臨存量調(diào)整的難題。實際上，目前寧鎮(zhèn)揚三市都已形成了自己的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系及其空間布局，其中，三市之間不乏存在結(jié)構(gòu)同質(zhì)、相互競爭和彼此沖突的關系。同城化發(fā)展的目的就是要實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和區(qū)域互補的格局，因而，隨著同城化發(fā)展的進一步推進，究竟能在多大程度上影響已有的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)布局，恐怕最終更多的是只能落實在增量調(diào)整的層面。即使如此也已經(jīng)相當理想了，就如同《規(guī)劃》中所提出的加強一批跨界臨港新城、臨空新城和產(chǎn)業(yè)新城的建設。