讓農(nóng)民“進(jìn)得來(lái)、留得住、過(guò)得好”——滁州市推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)踐與思考

■張祥安

（作者系滁州市人民政府市長(zhǎng)）

城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是農(nóng)民市民化。讓農(nóng)民融入城市，關(guān)鍵是讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“進(jìn)得來(lái)、留得住、過(guò)得好”。近幾年，滁州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)較快發(fā)展，尤其是第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民創(chuàng)造了大批進(jìn)城就業(yè)的機(jī)會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)部門抽樣調(diào)查分析，2013年，滁州市由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力占41%。

進(jìn)城路徑

滁州市在推進(jìn)農(nóng)民市民化過(guò)程中多管齊下，積累了一些做法，創(chuàng)造了較好的環(huán)境。

一是產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)，為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移開(kāi)辟渠道。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能否進(jìn)得來(lái)，關(guān)鍵在于城鎮(zhèn)有無(wú)產(chǎn)業(yè)支撐和就業(yè)需求；能否留得住，關(guān)鍵在于能否在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)并有發(fā)展。近年來(lái)，利用滁州作為安徽對(duì)長(zhǎng)三角開(kāi)放“橋頭堡”的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢(shì)，著力承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，初步形成了先進(jìn)裝備、智能家電、新型化工、新能源、硅基材料、農(nóng)副產(chǎn)品深加工六大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民進(jìn)城提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)。同時(shí)，加速推進(jìn)產(chǎn)城一體化，進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)支撐和人口集聚能力。

二是城鎮(zhèn)帶動(dòng)，為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移提供條件。城鎮(zhèn)化是人口遷移的過(guò)程，本質(zhì)是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市的過(guò)程。近年來(lái)，滁州市加快美好新滁城建設(shè)，實(shí)施“131”組團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略，以滁州主城區(qū)為中心，以周邊來(lái)安、全椒兩個(gè)縣城和緊鄰南京的來(lái)安汊河新城為副中心，以瑯琊山旅游區(qū)為依托，規(guī)劃建設(shè)200平方公里、200萬(wàn)人口的美好新滁城。全市城鎮(zhèn)化率從2008年的39.4%上升到2013年的46.5%，城鎮(zhèn)的吸納力和承載力得到增強(qiáng)。

三是三產(chǎn)帶動(dòng)，為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移拓展空間。堅(jiān)持把發(fā)展服務(wù)業(yè)作為提供就業(yè)崗位、帶動(dòng)農(nóng)民增收的重要措施來(lái)抓，強(qiáng)化政策扶持，注重規(guī)劃引導(dǎo)，大力發(fā)展物流、金融、社區(qū)服務(wù)等新興服務(wù)業(yè)，規(guī)范提升商貿(mào)流通、交通運(yùn)輸、餐飲住宿等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，全面推進(jìn)文化、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)速度加快、結(jié)構(gòu)升級(jí)、效益明顯、增勢(shì)強(qiáng)勁的局面。

四是政策推動(dòng)，為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移創(chuàng)造機(jī)會(huì)。力求從保障性住房、社會(huì)保障和就業(yè)服務(wù)等方面平等對(duì)待新進(jìn)城務(wù)工人員。即要做到“以住房‘安’人，以平等‘待’人，以服務(wù)‘融’人?！?/p>

制約因素

從目前看，滁州市推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化仍然存在不少制約因素。主要表現(xiàn)在：

一是配套政策不完善。公共財(cái)政體制、城鄉(xiāng)戶籍制度、社會(huì)保障制度、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方面的改革與創(chuàng)新不夠，加之部分農(nóng)民工“落葉歸根”的傳統(tǒng)思想較重，認(rèn)為自己生在農(nóng)村、根在農(nóng)村，進(jìn)城只是為掙錢養(yǎng)家，不愿意放棄土地，最終還會(huì)回到農(nóng)村，沒(méi)想成為市民中的一員，一定程度上制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

二是自主購(gòu)房不樂(lè)觀。進(jìn)城農(nóng)民最關(guān)心最關(guān)注的就是住房問(wèn)題，大多數(shù)人認(rèn)為，無(wú)法承受城市的高房?jī)r(jià)，僅按2013年全市商品住房銷售均價(jià)4042元/平方米計(jì)算，買一套100平米的樓房，連購(gòu)房加裝修，一般在50萬(wàn)元左右，買二手房?jī)r(jià)格也便宜不了多少。這樣的價(jià)格對(duì)于家庭收入比較低的進(jìn)城農(nóng)民，僅靠自己經(jīng)濟(jì)實(shí)力無(wú)法購(gòu)買，進(jìn)城后“居者有其屋”的理想與現(xiàn)實(shí)之間差距太大。

三是就業(yè)環(huán)境不寬松。進(jìn)城農(nóng)民初中及以下文化程度的占75%，較大一部分人沒(méi)有參加過(guò)任何技能培訓(xùn)，大多在建筑、服裝、玩具、服務(wù)等行業(yè)從事技能要求不高的工作，工資水平較低，職業(yè)不穩(wěn)定，流動(dòng)性較強(qiáng)，社會(huì)保障不全，而城市生活成本高、壓力大，使農(nóng)民對(duì)城市生活既向往又覺(jué)得遙不可及。農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)普遍存在資金短缺問(wèn)題，而針對(duì)農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)的小額貸款發(fā)放門檻高，一方面農(nóng)民工缺少信用擔(dān)保，沒(méi)有貸款的資質(zhì)，另一方面信貸部門出于自身利益考慮，不愿把貸款發(fā)放給白手起家的農(nóng)民。

四是社會(huì)保障不到位。勞動(dòng)權(quán)益得不到保障，政策規(guī)定用人單位必須與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同，一些企業(yè)由于管理不規(guī)范，農(nóng)民工勞動(dòng)合同簽訂率較低，容易產(chǎn)生勞資糾紛，損害農(nóng)民工正當(dāng)權(quán)益。部分保障因繳費(fèi)門檻高、企業(yè)負(fù)擔(dān)重或農(nóng)民工流動(dòng)頻繁、轉(zhuǎn)移接續(xù)困難而難以實(shí)施。子女進(jìn)城就學(xué)權(quán)益得不到保障，大多數(shù)城市公共教育資源供給沒(méi)有跟上農(nóng)民工進(jìn)城步伐，進(jìn)城農(nóng)民子女就學(xué)難。

如何突破？

農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)居住是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)舉措，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期系統(tǒng)工程。在推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶工作中，應(yīng)著力在以下幾個(gè)方面狠下功夫：

在深化改革上下功夫。深化戶籍制度改革。本著“降低門檻、放寬政策、簡(jiǎn)化手續(xù)”原則，實(shí)行居住證制度，全面放開(kāi)縣城以下戶籍和有序放開(kāi)城市戶籍登記，使進(jìn)城農(nóng)民分批享受市民待遇。推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革。以農(nóng)村土地確權(quán)頒證為基礎(chǔ)，以農(nóng)村土地整治、土地流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作為抓手，加快健全新型農(nóng)村土地管理制度和機(jī)制。建立完善農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制、農(nóng)民宅基地退讓補(bǔ)償機(jī)制和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，加快農(nóng)民向城市居民轉(zhuǎn)變。

在產(chǎn)業(yè)支撐上下功夫。首先，做大做強(qiáng)工業(yè)。推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城，加快工業(yè)化進(jìn)程是重中之重。堅(jiān)持育大做強(qiáng)和招大引強(qiáng)并重，扶持現(xiàn)有企業(yè)特別是骨干企業(yè)加快擴(kuò)張規(guī)模，努力增加就業(yè)崗位。要統(tǒng)籌勞動(dòng)密集、資本密集、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，認(rèn)真落實(shí)各級(jí)扶持政策，大力發(fā)展中小企業(yè)，擴(kuò)大就業(yè)容量。其次，大力繁榮服務(wù)業(yè)。要圍繞服務(wù)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)和旅游及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸納更多農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)。再次，穩(wěn)步發(fā)展農(nóng)業(yè)。城鎮(zhèn)化客觀上是一個(gè)農(nóng)村人口逐步減少的過(guò)程，但決不能以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)為代價(jià)。要依托大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、工商企業(yè)等，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、土地入股、農(nóng)民變農(nóng)業(yè)工人等方式，來(lái)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的效益和吸引力。

在住有所居上下功夫。讓農(nóng)民變市民，最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是有房住。當(dāng)前，要把著力點(diǎn)放在解決進(jìn)城農(nóng)民想買房卻買不起房問(wèn)題上，從政府服務(wù)管理的角度多研究，多想辦法。要加大保障性住房供給。加快公租房和農(nóng)民工公寓等保障性住房建設(shè)力度，完善保障機(jī)制，讓長(zhǎng)期在城市務(wù)工的人員租得起房、買得起房。還要推進(jìn)集中居住區(qū)規(guī)劃建設(shè)。學(xué)習(xí)外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以城中村、城邊村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地及周邊村為重點(diǎn)，搞好村莊合并及整體建設(shè)規(guī)劃，逐步建設(shè)配套完善的集中居住區(qū)，吸納更多農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中轉(zhuǎn)移。

在完善配套上下功夫。近年來(lái)，滁州市持續(xù)加大投入，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，但欠帳仍然較多，隨著人口聚集度的提高，配套建設(shè)滯后問(wèn)題將日益突出。下一步，滁州市將堅(jiān)持地上與地下并重、主體工程與配套工程并重，加快電力、燃?xì)?、通信、供排水等管網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)，合理配置學(xué)校、醫(yī)院、菜場(chǎng)等公共資源，提高城市綜合承載力，為大規(guī)模集聚產(chǎn)業(yè)和人口提供必要的條件。同時(shí)，進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理，提升城市管理水平，打造服務(wù)高效新滁城。

在分類推進(jìn)上下功夫。對(duì)農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)定居不強(qiáng)求步調(diào)一致，不搞“一刀切”，給農(nóng)民最大限度的自主選擇權(quán)利，分類分批次推進(jìn)。第一類是基本融入城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，以舉家外出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主，在城市有固定住所和工作。政策重點(diǎn)是放寬落戶條件，優(yōu)先解決城市落戶問(wèn)題，促進(jìn)其融入城市。第二類是常年在城市打工，但有一定流動(dòng)性的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，以新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主，在城里有相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)和收入。政策重點(diǎn)是改善公共服務(wù)，使其逐步與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。第三類是中年以上的第一代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，未來(lái)10年將逐步退出城市勞動(dòng)力市場(chǎng)，應(yīng)鼓勵(lì)其返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和再就業(yè)，引導(dǎo)其在家鄉(xiāng)城市（城鎮(zhèn)）落戶定居，就近就地實(shí)現(xiàn)市民化。

在強(qiáng)化服務(wù)上下功夫。要強(qiáng)化就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育等配套服務(wù)保障，解決進(jìn)城入鎮(zhèn)農(nóng)民后顧之憂。一是加大技能培訓(xùn)力度。整合培訓(xùn)資源，大量培訓(xùn)“技術(shù)農(nóng)民”和“產(chǎn)業(yè)農(nóng)民”，提升人力資本含量，克服勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的素質(zhì)瓶頸。二是加大創(chuàng)業(yè)扶持力度。對(duì)進(jìn)城農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的，在辦理工商、稅務(wù)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、投資注冊(cè)企業(yè)等方面，進(jìn)一步降低門檻，減免有關(guān)稅費(fèi)。金融部門應(yīng)多方爭(zhēng)取小額信貸額度，進(jìn)一步放寬貸款審批條件，特別在擔(dān)保抵押方面提供便利，為進(jìn)城農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供資金支持。三是加大社會(huì)保障力度。著重解決好進(jìn)城務(wù)工人員按揭購(gòu)房、子女就地就近入學(xué)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合并軌、農(nóng)民工就業(yè)平臺(tái)建設(shè)等，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化。