摒棄“以票取人”

摒棄“以票取人”

選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，必須經(jīng)過民主推薦。干部民主考察中必須全面考察其德、能、勤、績、廉。

在2014年1月14日中共中央新頒布實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用干部條例》（簡稱新版《干部任用條例》）的第四章、第五章對干部選任中的民主推薦和民主考察做了詳細(xì)規(guī)定。

其中第四章明確指出：選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，必須經(jīng)過民主推薦。民主推薦包括會議投票推薦和個別談話推薦，推薦結(jié)果作為選拔任用的重要參考，在一年內(nèi)有效。第五章明確指出，在考察黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)擬任人選，必須依據(jù)干部選拔任用條件和不同領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職責(zé)要求，全面考察其德、能、勤、績、廉。在確定考察對象時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要和干部德才條件，將民主推薦與平時考核、年度考核、一貫表現(xiàn)和人崗相適等情況綜合考慮，充分醞釀，防止把推薦票等同于選舉票、簡單以推薦票取人。新版《干部任用條例》還明確了六類官員不得作為考察對象。

新版《干部任用條例》在干部民主推薦和民主考察程序上的這些規(guī)定，具有極強(qiáng)的問題針對性，也具有很符合實(shí)際情況的指導(dǎo)性。應(yīng)該說，長期以來，中央一直要求各級黨組織重視完善干部選任中的民主推薦和民主考察制度，著力提高民主推薦和考察的可信度。但近年來，從許多地區(qū)、許多部門的實(shí)際操作來看，還是缺乏一系列有效措施，效果不盡人意。在干部民主推薦和民主考察程序上問題不少，有些問題還比較嚴(yán)重。

初始提名權(quán)問題重重

干部提名工作，就是提出擬選拔任用人選的初始程序、啟動環(huán)節(jié)，是干部選拔任用工作的基礎(chǔ)和源頭，決定著什么樣的人選能夠進(jìn)入決策者視野，最終影響到選人用人的質(zhì)量和成敗。一個干部一旦獲得組織提名，接下來的民主推薦、民主測評等程序幾乎就是“一馬平川”。干部選任工作中發(fā)生的一些問題，往往源于這一環(huán)節(jié)。初始提名權(quán)問題有時甚至決定著民主推薦、民主測評的質(zhì)量。

近年來，各地各級組織部門都對規(guī)范初始提名問題給予了高度重視。但是由于《干部任用條例》未對提名程序作出明確規(guī)定，導(dǎo)致各地在思想認(rèn)識、實(shí)際操作等方面還存在一些問題。

一是關(guān)于“誰提名”的問題。提名主體不明確，導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)作中產(chǎn)生各種偏差。往往是由少數(shù)人甚至某個人決定班子調(diào)整和選用干部的時機(jī)、數(shù)量以及提名人選,導(dǎo)致初始提名成為一些主要領(lǐng)導(dǎo)和組織部門發(fā)揮“影響力”的最主要環(huán)節(jié)，他們的觀點(diǎn)和意圖在民主推薦和民主測評中常起導(dǎo)向性、關(guān)鍵性作用，甚至造成初始提名失公失范。

二是關(guān)于“怎樣提名”的問題。對啟動提名程序包括哪些具體環(huán)節(jié)和內(nèi)容不清楚，對應(yīng)由哪些組織部門和人員參與也無具體限定，在動議和初始提名中缺少具體、清晰的依據(jù)，對某一崗位應(yīng)該選用什么人，不該選用什么人，表現(xiàn)出較大的隨意性和不確定性，往往以主要領(lǐng)導(dǎo)的意志為轉(zhuǎn)移。另外，按照《條例》規(guī)定，本應(yīng)是“先民主、后提名”的程序，在目前各地常常是“先提名、后民主”，即先提出建議人選，再去進(jìn)行“驗(yàn)證式”的民主推薦和民意測評。有些一把手和組織人事部門將事先醞釀確定的擬任對象,有意透露出去,造成一定輿論；或事先打招呼“統(tǒng)一思想”；或以實(shí)用主義態(tài)度對待推薦結(jié)果，結(jié)果看似嚴(yán)格履行了程序， 實(shí)質(zhì)上仍是少數(shù)人或個別人說了算。

三是關(guān)于“提名責(zé)任由誰承擔(dān)”的問題。由于實(shí)際操作中主體和責(zé)任的不明晰，導(dǎo)致提名主體的責(zé)任難以界定。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部利用制度的缺失，在干部任用中摻雜個人意

志，通過民主推薦、民主測評、民主考察等“走程序”的形式實(shí)現(xiàn)個人目的，造成“程序上看似中規(guī)中矩，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)個人意志”的現(xiàn)象。此外,現(xiàn)有制度對推薦行為缺乏硬性要求, 推薦人無需對其行為及結(jié)果承擔(dān)責(zé)任, 少數(shù)人責(zé)任心不強(qiáng),敷衍了事, 使程序變成沒有約束力的形式。

以票取人難以真實(shí)把握民意

在干部推薦和考察過程中，以票取人的問題也未能得到很好解決，在結(jié)果運(yùn)用上，簡單地以票取人難以真實(shí)把握民意。主要問題是：

一是不簡單以票取人的社會氛圍尚未形成。長期以來，民主推薦都是以得票多少定取舍，“得票多就理所當(dāng)然成為考察對象”已成定勢，要在短時間內(nèi)改變這種現(xiàn)狀，組織上必然承擔(dān)“用人不公”的風(fēng)險，并需要花很大的精力消除這種疑慮。

二是不簡單以票取人的評判標(biāo)準(zhǔn)尚未形成。到底怎樣才算不簡單以票取人，目前尚沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，個別領(lǐng)導(dǎo)把不簡單以票取人作為實(shí)現(xiàn)自己目的的“托辭”，推薦結(jié)果符合自己意圖就強(qiáng)調(diào)“尊重民意”，不符合就強(qiáng)調(diào)“不簡單以票取人”。

三是不簡單以票取人的制度規(guī)范尚未形成。目前各地雖然探索了“三票制”、“四票制”等方法，但都還不成熟。由于制度機(jī)制的缺失，不簡單以票取人在實(shí)際工作中往往很難落到實(shí)處，無形中增大了真實(shí)把握民意、科學(xué)運(yùn)用民意的難度。

四是“以票取人”的導(dǎo)向帶來“以票取事”現(xiàn)象突出。一些干部不是通過主觀的努力工作來追求干部群眾的公認(rèn)，而是把著力點(diǎn)放在非正規(guī)渠道甚至是旁門左道上。他們把所要干的事情與未來的民主推薦得票率連在一起,只要是有利于提高得票率的事情,就爭著去做；凡是不利于得票甚至可能丟票的事情,則不愿甚至不做。在現(xiàn)實(shí)生活中,做轟轟烈烈、熱熱鬧鬧的事情的人多了,做給上級領(lǐng)導(dǎo)、做給新聞媒體看的事情的人多了。

五是“以票取人”的導(dǎo)向帶來拉票現(xiàn)象突出。以“我”的升遷為中心，最大限度地爭取每一張推薦票。對列入民主推薦人員范圍的對象，處處逢迎,能給好處就給好處，能不得罪就不得罪,目的只有一個，那就是提高自己的得票率。因此，敢于堅持原則、敢于批評的人少了。除此之處，還有一種現(xiàn)象值得格外關(guān)注,即極少數(shù)干部采取推薦會前打招呼、請客送禮，甚至是封官許愿等方式,不擇手段地獲取推薦票。這就使一些政績平平而善于投機(jī)的人有了可乘之機(jī)，一些業(yè)績突出、敢抓敢管的人卻處于劣勢, 導(dǎo)致一些人繞著矛盾走，好人主義盛行。

拉票賄選影響民主推薦、民主測評質(zhì)量。在選舉中，拉票賄選、承諾回報、拉幫結(jié)派、暗箱操作等不正之風(fēng)日盛,血緣、地緣、業(yè)緣、學(xué)緣、姻緣、官緣等多重關(guān)系網(wǎng)互相交織，一定程度上致使干部民主推薦成了講關(guān)系、比背景、論親疏的現(xiàn)實(shí)博弈。一些干部唯“利”是圖，或通過各種方式拉攏有推薦權(quán)的普通干部群眾，或看推薦誰對自己最有利就投誰的票，導(dǎo)致民主推薦過程或程序空轉(zhuǎn)，民主推薦結(jié)果失真。在民主推薦、測評中出現(xiàn)了“感情票”、“關(guān)系票”、“利益票”、“印象票”、“糊涂票”、“違心票”等五花八門的情況，導(dǎo)致“群眾公認(rèn)”的干部認(rèn)定和把握十分復(fù)雜。社會上流行這樣一句話：“打招呼的，我不一定投他的票。不打招呼的，我肯定不會投他的票?！币晃坏胤筋I(lǐng)導(dǎo)感嘆道：“在干部選拔和民主測評中，有人可以在一兩個月內(nèi)把一兩百人全部搞到位，請客吃飯這些事情多簡單??！你說它不起作用，它就還起作用了?！?/p>

推薦監(jiān)督機(jī)制缺失影響民主推薦、民主測評質(zhì)量。民主推薦民主測評情況被視為高度機(jī)密,只有主要領(lǐng)導(dǎo)同志和組織部門掌握。工作過程也只是組織人事部門少數(shù)幾個人操作，缺乏組織監(jiān)督和民主監(jiān)督。由于運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制的不完善，民主推薦的結(jié)果往往是領(lǐng)導(dǎo)說了算，推薦程序就不可避免地成了一種形式。其主要表現(xiàn)為推薦條件的設(shè)置、推薦范圍的確定、推薦信息的發(fā)布、推薦結(jié)果的處理等，都與大多數(shù)推薦人沒有關(guān)系。即使程序上沒有缺少任何一環(huán)，但由于缺少民意表達(dá)和監(jiān)督的途徑，這種監(jiān)督上的不完善還是會導(dǎo)致推薦人參與民主推薦的熱情不高，或者是被動地參與或者是不負(fù)責(zé)任地參與，這也為一些領(lǐng)導(dǎo)干部在民主推薦中暗箱操作或按“潛規(guī)則”行事提供了可能。有些領(lǐng)導(dǎo)干部對沒有監(jiān)督機(jī)制制約的程序運(yùn)用“得心應(yīng)手”，對于民主推薦監(jiān)督機(jī)制的建立健全也就失去了興趣,沒有監(jiān)督機(jī)制，民主推薦的過程就會成為某些領(lǐng)導(dǎo)者任意擺布的形式，也難免引起推薦人對推薦結(jié)果的質(zhì)疑。只有建立監(jiān)督機(jī)制，把民主推薦的過程置于紀(jì)檢部門和推薦人甚至群眾輿論的監(jiān)督之下，才會提高民主推薦的公信度。

推薦者不知情影響民主推薦、民主測評質(zhì)量。一個基層領(lǐng)導(dǎo)說：“我到省里去劃票，推省級班子，我拿到名單一看，一個都不認(rèn)識，不知道劃誰……不了解你怎么推啊，他高矮胖瘦我都不知道，不要說品行和才干了。所以說這種劃票盲目性很大，看起來是很民主的東西，實(shí)際上是很盲目的?！眳⑴c民主推薦的人對推薦對象缺乏足夠的了解,難免投“盲目票”。不少參加民主推薦的干部和群眾對擬任干部的德才表現(xiàn)缺乏了解，有的雖然和擬任干部有一定的工作聯(lián)系，但對其工作目標(biāo)、工作能力、工作實(shí)績，缺乏深度把握和理性分析，推薦干部難免存在以偏概全的現(xiàn)象，判斷上存在失誤。被推薦者和被測評者由于工作崗位、環(huán)境、生活、交際范圍和“知名度”不一樣，大量知情人參加不了推薦和測評，參加推薦測評的許多人又不知情，加之缺乏干部基本情況和日?？己说慕榻B，往往是憑感覺、憑印象、憑親疏進(jìn)行評價。特別是推薦人與被推薦人之間缺乏必要的互動, 難以比較鑒別, 主要憑平時印象來選擇,使民主推薦帶有一定的盲目性。

組織不力、考察失真影響民主推薦、民主測評質(zhì)量。民主原則和民主價值的實(shí)現(xiàn)需要運(yùn)用成熟的技術(shù)和方法，并按嚴(yán)格的步驟進(jìn)行操作。比如推薦范圍確定、推薦動員、表格設(shè)計、時間安排、投票方法、票的回收與統(tǒng)計、結(jié)果發(fā)布的規(guī)則和程序等等，都會直接影響到民主推薦和民主測評的可信度和有效度。目前，許多地方在實(shí)施民主推薦和民主測評時，概念不清、技術(shù)粗放的現(xiàn)象比較普遍。有的地方和單位在組織工作中跑風(fēng)漏氣，拉票者聞風(fēng)而動；有的在民主推薦、測評中臨時通知，靠一次性的、匆匆忙忙的突擊投票來確定考察對象；有的在民主推薦時不提供符合推薦條件的人員名冊或被測評對象的書面述職報告；有的僅提供干部名冊,沒有其他充足的介紹材料,被推薦人信息過于簡單，會使推薦人難以做出全面衡量和判斷；有的民主測評表的各項(xiàng)測評內(nèi)容過于抽象，或過于繁雜；有的組織推薦、測評的場所很小，座位過于緊湊，參加人員沒有互相回避的空間，一些人員害怕泄密、得罪人，“明哲保身”地投“身邊票”、“軟弱票”,難以體現(xiàn)推薦人的真實(shí)意向。特別是缺乏公開公正的競爭機(jī)制，推薦者和被推薦者沒有形成有效的溝通渠道, 被推薦對象缺乏自我推介、展示才華的平臺。真正優(yōu)秀的干部有尊嚴(yán)、不媚俗、不會跑、不會要，在一哄而起的民主推薦中，這些干部往往處于劣勢，居于下風(fēng)。

這兩大問題如果不能很好解決，會挫傷一大批積極有為、敢于進(jìn)取的好干部的積極性。

（中國行政體制改革研究會課題組 組長魏禮群 成員：趙世洪、李沛、胡敏、蒲實(shí)）