全球主要資源國(guó)能源政策取向

□ 文/商務(wù)部研究院跨國(guó)公司研究中心研究員 孫宇

全球主要資源國(guó)能源政策取向

□ 文/商務(wù)部研究院跨國(guó)公司研究中心研究員 孫宇

資源國(guó)和消費(fèi)國(guó)的能源政策出現(xiàn)了明顯的差異：資源國(guó)政策以釋放油氣行業(yè)活力、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力、開拓市場(chǎng)為目的；消費(fèi)國(guó)政策支持發(fā)展多元化能源，滿足國(guó)內(nèi)需求。

8月11日，墨西哥總統(tǒng)培尼亞·涅托簽署了包括石油天然氣和電力在內(nèi)的能源改革法案，這意味著墨西哥能源改革方案終于落地，長(zhǎng)達(dá)76年的能源獨(dú)占體制被打破。近兩年來(lái)，世界各國(guó)紛紛調(diào)整能源政策，以適應(yīng)全球能源發(fā)生的深刻變化。俄羅斯、尼日利亞等資源國(guó)調(diào)整稅收、私有化、出口政策，改善油氣行業(yè)投資環(huán)境，以提高本國(guó)油氣企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力；日本、韓國(guó)等消費(fèi)國(guó)更加注重國(guó)內(nèi)資源的開發(fā)和發(fā)展清潔能源，滿足國(guó)內(nèi)的能源需求。資源國(guó)和消費(fèi)國(guó)的能源政策出現(xiàn)了明顯的差異：資源國(guó)政策以釋放油氣行業(yè)活力、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力、開拓市場(chǎng)為目的；消費(fèi)國(guó)政策支持發(fā)展多元化能源，滿足國(guó)內(nèi)需求。清潔能源是資源國(guó)和消費(fèi)國(guó)的共同政策取向。

多個(gè)資源國(guó)擬通過(guò)出售股權(quán)等形式引入私人資本

去年以來(lái)，多個(gè)資源國(guó)通過(guò)出售股權(quán)等形式引入私人資本，并通過(guò)一系列財(cái)稅政策增強(qiáng)項(xiàng)目的盈利性，吸引投資。

通過(guò)私有化釋放行業(yè)活力的俄羅斯政府部門表示，俄石油公司進(jìn)一步的私有化將通過(guò)直接出售股權(quán)和股權(quán)置換的方式進(jìn)行，計(jì)劃出售的股份為19%。俄國(guó)有資產(chǎn)管理署與俄石油管道運(yùn)輸公司達(dá)成協(xié)議，將于2015年開始出售全資國(guó)有的俄石油管道運(yùn)輸公司3%的股權(quán)。尼日利亞石油部長(zhǎng)馬杜?？吮硎?，尼日利亞國(guó)家石油公司將依據(jù)新頒布的石油工業(yè)法進(jìn)行重組，擬將30%的資產(chǎn)提供給私人投資者。墨西哥修改《憲法》中的部分條款，允許私人及境外資本進(jìn)入墨西哥能源產(chǎn)業(yè)，通過(guò)簽署服務(wù)合同、產(chǎn)量分成、利潤(rùn)分成等方式，提高墨能源產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)力與競(jìng)爭(zhēng)力。哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫也表示，哈政府將在未來(lái)5年內(nèi)，努力推進(jìn)私有化進(jìn)程，逐步減少在企業(yè)中所持的股份。對(duì)于傳統(tǒng)的資源大國(guó)而言，私有化是一個(gè)艱難的過(guò)程。一方面，由于政府對(duì)油氣收益的依賴，改革的力度受到很大限制；另一方面，與改革相配套的法律及政策的缺失，使改革推進(jìn)的動(dòng)力不足，加之部分資源國(guó)國(guó)內(nèi)政治形勢(shì)復(fù)雜、油企財(cái)務(wù)不佳，導(dǎo)致投資者對(duì)國(guó)有股份的興趣不大。

為此，資源國(guó)出臺(tái)優(yōu)惠政策促進(jìn)油氣投資，改善油企財(cái)務(wù)狀況。阿根廷政府頒布油氣開發(fā)投資促進(jìn)法，對(duì)在阿擁有開發(fā)權(quán)的油氣企業(yè)和相關(guān)第三方的特定油氣項(xiàng)目給予稅收優(yōu)惠。具體優(yōu)惠措施包括：自第六年起，可對(duì)油氣產(chǎn)量的20%免出口稅；若為滿足阿國(guó)內(nèi)油氣需求，導(dǎo)致企業(yè)20%的產(chǎn)量未能出口，則政府將對(duì)企業(yè)國(guó)內(nèi)售價(jià)和國(guó)際價(jià)格間的差價(jià)進(jìn)行彌補(bǔ)。烏拉圭、孟加拉、土耳其、塔吉克斯坦等石油行業(yè)還處在發(fā)展中的資源國(guó)，也紛紛出臺(tái)優(yōu)惠政策，吸引外資開發(fā)本國(guó)油氣資源。

部分資源國(guó)還給予成本收益性較低的項(xiàng)目財(cái)稅政策扶持，對(duì)于難開采、低產(chǎn)或新開發(fā)區(qū)域，給予不同程度的優(yōu)惠政策。2012年以來(lái)，俄羅斯就出臺(tái)多項(xiàng)措施降低油企稅負(fù)。2013年，俄相繼對(duì)超重超稠油、海上石油和頁(yè)巖油提供稅收優(yōu)惠。俄下院還批準(zhǔn)自2016年起對(duì)俄北極海上石油和天然氣開采給予降低石油開采稅的優(yōu)惠。自2014年1月起，海上石油將取消出口稅，并大幅降低礦產(chǎn)資源開采稅。作為非洲第三大石油資源國(guó)，阿爾及利亞2/3的財(cái)政收入來(lái)自石油行業(yè)，2013年1月政府通過(guò)了新的油氣法修正案，石油收入稅由按產(chǎn)量計(jì)征改為按利潤(rùn)計(jì)征，對(duì)非常規(guī)和高成本油氣作業(yè)給予稅收支持。近日，拉美產(chǎn)油大國(guó)委內(nèi)瑞拉公布了石油暴利稅修改法令，以及新石油暴利稅法案，將2013年暴利稅起征點(diǎn)提至55美元/桶，對(duì)提高采收率項(xiàng)目增產(chǎn)部分免征暴利稅。

美國(guó)頁(yè)巖氣革命的成功激發(fā)了多國(guó)加快頁(yè)巖氣開發(fā)的激情，傳統(tǒng)資源國(guó)開始調(diào)整政策加快本國(guó)非常規(guī)油氣資源開發(fā)進(jìn)程。

全球油品價(jià)格分布圖。

傳統(tǒng)資源國(guó)調(diào)整政策加快本國(guó)非常規(guī)資源開發(fā)進(jìn)程

美國(guó)頁(yè)巖氣革命的成功激發(fā)了多國(guó)加快頁(yè)巖氣開發(fā)的激情，傳統(tǒng)資源國(guó)開始調(diào)整政策加快本國(guó)非常規(guī)油氣資源開發(fā)進(jìn)程。

沙特、俄羅斯、烏茲別克斯坦、阿根廷等國(guó)首次提出開發(fā)本國(guó)非常規(guī)資源的計(jì)劃。俄羅斯國(guó)家石油公司（Rosneft）與?？松梨?、挪威國(guó)家石油公司合作，分別在西西伯利亞薩勒目油區(qū)、巴熱諾夫頁(yè)巖礦區(qū)、Khan-dum頁(yè)巖油區(qū)及西西伯利亞的致密油藏進(jìn)行勘探作業(yè)。目前，俄羅斯蘇爾古特石油和天然氣公司在巴熱諾夫已鉆探了600個(gè)頁(yè)巖油勘探井。

2013年，烏茲別克斯坦在位于納沃依州北部地區(qū)的桑格倫套油田開采頁(yè)巖油；沙特阿美公司在沙特東部和沙漠地帶鉆了7口非常規(guī)探井；阿根廷YPF公司與美國(guó)陶氏化學(xué)、雪佛龍簽署了頁(yè)巖氣開發(fā)合同，共同開發(fā)頁(yè)巖油氣資源；阿爾及利亞與?？松梨诰晚?yè)巖氣合作展開洽談；墨西哥計(jì)劃在未來(lái)3年，投資20億美元開發(fā)頁(yè)巖油氣資源。

美國(guó)放松液化天然氣出口政策后，俄羅斯總理普京也宣布將在明年初全面放開液化天然氣出口限制。俄諾瓦泰克的亞馬爾（Novatek）LNG廠和Rofnest旗下的LNG廠，計(jì)劃從明年起出口LNG。目前，俄政府已通過(guò)了旨在終結(jié)俄氣對(duì)LNG出口壟斷的法律修正案。

美、俄均為天然氣大國(guó)，出口LNG將增加全球LNG供應(yīng)量，使世界各地LNG市場(chǎng)和天然氣市場(chǎng)的相互影響進(jìn)一步加深，有助于縮小世界各區(qū)域天然氣價(jià)格差距。

在全球能源清潔化浪潮面前，資源國(guó)也通過(guò)提高能效、健全稅收機(jī)制等措施，促進(jìn)本國(guó)的清潔能源發(fā)展。2013年3月7日，俄政府批準(zhǔn)通過(guò)了《國(guó)家能源發(fā)展規(guī)劃》，包括對(duì)電力、石油、天然氣和煤炭工業(yè)的現(xiàn)代化改造等方面。根據(jù)規(guī)劃，2020年，俄羅斯單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗將比2007年降低13.5%，原油加工深度平均提至85%，溫室氣體排放量降至3.93億噸二氧化碳當(dāng)量。俄羅斯總理梅德韋杰夫日前簽署一項(xiàng)《關(guān)于國(guó)家半數(shù)公共交通工具使用天然氣作為燃料的決定》的法令，公布了城市公共交通工具燃料替換計(jì)劃，液化石油氣、壓縮天然氣和液化天然氣將作為公共交通工具主要的替代燃料。目前，俄境內(nèi)天然氣汽車占比僅為1%，加氣站占比也不超過(guò)1%。按照上述法令，2020年，俄天然氣汽車數(shù)量將增加25倍，加氣站數(shù)量同步增加17倍。

作為非洲產(chǎn)油大國(guó)，安哥拉政府2013年頒布法令，引入環(huán)境影響因素修正石油特許權(quán)費(fèi)。具體實(shí)施辦法是，將石油項(xiàng)目的“總體環(huán)境影響”量化后作為稅基計(jì)算石油特許權(quán)費(fèi)。按照新法令，油氣項(xiàng)目將從環(huán)境影響區(qū)域范圍、影響程度和持續(xù)時(shí)間三個(gè)方面，與單位影響標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行對(duì)比，得出該環(huán)境影響與單位標(biāo)準(zhǔn)值間的倍數(shù)。

削減補(bǔ)貼成為近期歐洲國(guó)家可再生能源政策的主調(diào)

近年來(lái)，歐洲各國(guó)繼續(xù)削減對(duì)可再生能源的補(bǔ)貼，碳稅推進(jìn)步伐趨穩(wěn)，多國(guó)出臺(tái)財(cái)稅政策，支持以天然氣為代表的清潔能源發(fā)展。

福島核事故發(fā)生后，日本對(duì)核電的態(tài)度一直比較保守，但面對(duì)巨大的供電壓力，政府決定重啟核電項(xiàng)目。2013年日本政府發(fā)布最新版的《能源白皮書》，明確表示取消2011年白皮書中提到的2030年日本實(shí)現(xiàn)“零核電”的目標(biāo)，提出日本缺乏天然氣資源，必須走多元化的能源發(fā)展道路。2012年，日本核電占比1.7%，達(dá)到近40年的最低值，貿(mào)易逆差達(dá)6.9萬(wàn)億日元，其中LNG的進(jìn)口額超過(guò)6萬(wàn)億日元，LNG的進(jìn)口價(jià)格也達(dá)到了16.7美元/百萬(wàn)英熱單位的歷史最高值；同時(shí)，天然氣發(fā)電的成本使電價(jià)躥升，且可能導(dǎo)致冬季取暖電力短缺。

去年底，12個(gè)歐盟成員國(guó)簽署聯(lián)合宣言，稱簽約各國(guó)將繼續(xù)致力于提高核電安全，并繼續(xù)支持核能發(fā)電。這是福島核電事故發(fā)生以來(lái)，歐洲多國(guó)對(duì)核電發(fā)展問(wèn)題的第一次集體表態(tài)。聯(lián)合宣言簽字國(guó)除荷蘭和波蘭外，其余10個(gè)簽字國(guó)的核電上網(wǎng)電量占總發(fā)電量的比例都超過(guò)了10%，法國(guó)、立陶宛等國(guó)的核電上網(wǎng)電量比例超過(guò)70%，核電已成為歐盟重要的能源支柱之一。福島核事故后，歐盟強(qiáng)化了對(duì)核電的安全管理。2012年10月，歐盟委員會(huì)提出一份加強(qiáng)核電站安全的報(bào)告，并制定了包括加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、安裝地震探測(cè)設(shè)備等一系列具體措施。雖受反核運(yùn)動(dòng)的影響，歐盟及其成員國(guó)的核電計(jì)劃也受到了沖擊，但核電對(duì)于歐洲減排和降低對(duì)化石能源依賴意義重大。

在歐洲經(jīng)濟(jì)不景氣的持續(xù)影響下，歐洲多國(guó)削減對(duì)可再生能源補(bǔ)貼，而美國(guó)的可再生能源政策因奧巴馬的連任而保持了穩(wěn)定。2013年5月，在布魯塞爾舉行的歐盟峰會(huì)上，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人表示，歐盟打算優(yōu)先考慮負(fù)擔(dān)得起的能源。2014年初，西班牙削減對(duì)可再生能源上網(wǎng)電價(jià)的補(bǔ)貼，并將可再生能源發(fā)電的資金回報(bào)率設(shè)定為7.5%；意大利設(shè)定了可再生能源補(bǔ)貼限額，每年補(bǔ)貼支出額將不超過(guò)5億歐元，累計(jì)年度補(bǔ)貼支出上限為65億歐元；羅馬尼亞減少頒發(fā)綠色電力證書，并設(shè)定了補(bǔ)貼限額。目前全球有50多個(gè)國(guó)家實(shí)施了對(duì)可再生能源的補(bǔ)貼政策，其中16個(gè)國(guó)家是歐盟成員國(guó)。巨額補(bǔ)貼導(dǎo)致了歐盟國(guó)家可再生能源的繁榮，但2008年爆發(fā)的次貸危機(jī)暴露了可再生能源補(bǔ)貼制度的弊端。一方面，歐洲國(guó)家的電力需求因經(jīng)濟(jì)疲軟而大幅下滑，電力價(jià)格下降；另一方面，投資者仍青睞于投資有補(bǔ)貼政策的可再生能源。削減補(bǔ)貼或?qū)⒊蔀榻跉W洲可再生能源政策的主調(diào)。

推進(jìn)清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為消費(fèi)國(guó)主要能源選擇

美國(guó)一直致力于發(fā)展清潔替代能源。2013年4月奧巴馬向美國(guó)國(guó)會(huì)提交了2014財(cái)年的預(yù)算案，繼續(xù)提出向清潔能源領(lǐng)域傾斜的減稅措施，其中包括對(duì)綠色能源汽車的生產(chǎn)和購(gòu)買提供稅收優(yōu)惠；將可再生能源發(fā)電的生產(chǎn)稅稅收抵免永久化。奧巴馬還提議建立一個(gè)為期10年、規(guī)模為20億美元的化石燃料基金，資金來(lái)源為政府海上油氣資源的礦區(qū)使用費(fèi)，將具體用于電動(dòng)汽車、生物燃料、燃料電池，以及國(guó)產(chǎn)天然氣的技術(shù)研發(fā)。2013年6月，奧巴馬下令美國(guó)環(huán)保署制定一份控制排放的方案，根據(jù)各州的實(shí)際情況，靈活制定控制碳排放的具體目標(biāo)；同時(shí)提供80億美元的聯(lián)邦貸款，擔(dān)保用于清潔技術(shù)的研發(fā)。美國(guó)的減排政策，將在一定程度上促進(jìn)天然氣和可再生能源的投資。

在碳稅政策推進(jìn)方面，南非政府走在了前面。該國(guó)決定從2015年1月起開始征收碳稅，稅率為每噸二氧化碳征收120南非幣，2015年-2020年每年上調(diào)10%；同時(shí)，政府規(guī)定對(duì)碳排放總量的60%免稅，對(duì)個(gè)別行業(yè)給予10%的稅收優(yōu)惠，對(duì)排放密集型行業(yè)還將給予額外10%的免稅。而之前在碳稅上走在前列的澳大利亞，則開始重新反思碳稅政策的合理性，計(jì)劃降低甚至取消目前的碳稅規(guī)定，以刺激國(guó)內(nèi)低迷的經(jīng)濟(jì)。消費(fèi)國(guó)大都面臨經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇艱難等問(wèn)題，因而在碳稅政策推進(jìn)方面并不積極，碳稅的征收將加重工業(yè)制造企業(yè)負(fù)擔(dān)，不利于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。

重視開發(fā)國(guó)內(nèi)天然氣資源，推進(jìn)清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為消費(fèi)國(guó)的主要能源選擇。英國(guó)公布2014年財(cái)政預(yù)算案，對(duì)頁(yè)巖氣項(xiàng)目提供稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)頁(yè)巖氣開發(fā)。按照該優(yōu)惠稅收優(yōu)惠政策，在英國(guó)大陸和大陸架作業(yè)的油氣企業(yè)，若勘探期和開發(fā)期應(yīng)稅收入不足以抵消其成本和資本攤銷時(shí)，將允許每年按其虧損總額的110%加計(jì)扣除。印度內(nèi)閣經(jīng)濟(jì)事務(wù)委員會(huì)近日通過(guò)一項(xiàng)新的天然氣定價(jià)公式，將國(guó)內(nèi)天然氣價(jià)格提高一倍，即從當(dāng)前的4.2美元/百萬(wàn)英熱單位，提至8.4美元/百萬(wàn)英熱單位。歐盟公布了《清潔燃料戰(zhàn)略》，旨在推行符合統(tǒng)一設(shè)計(jì)和使用標(biāo)準(zhǔn)的替代燃料站點(diǎn)，其目標(biāo)包括各成員國(guó)按照通用的接口要求發(fā)展本國(guó)充電站，并將現(xiàn)有加氫站連接形成具有通用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的網(wǎng)絡(luò)。2020年前，在指定的公路沿線每隔400千米設(shè)置一個(gè)LNG加注站。歐盟政策的初衷是為了加快替代燃料基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但歐盟目前的財(cái)政狀況使得資金支持存在較大的缺口，政策的實(shí)施存在相當(dāng)?shù)碾y度。

圖為2014年上半年全球油氣并購(gòu)項(xiàng)目分布圖。

按照新法令，油氣項(xiàng)目將從環(huán)境影響區(qū)域范圍、影響程度和持續(xù)時(shí)間三個(gè)方面，與單位影響標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行對(duì)比，得出該環(huán)境影響與單位標(biāo)準(zhǔn)值間的倍數(shù)。