重大動物疫病應(yīng)急管理

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（1.農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局，北京 100125；2.中國動物疫病預(yù)防控制中心，北京 100125）

重大動物疫病應(yīng)急管理

王功民1，吳威2，李琦2，張銀田2，宋曉暉2，李秀峰2，李長友1，藺東1

（1.農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局，北京 100125；2.中國動物疫病預(yù)防控制中心，北京 100125）

為建立適合我國實際的預(yù)案體系、技術(shù)準(zhǔn)備、物資儲備、工作機制，提高我國重大動物疫病應(yīng)急管理和處置工作的科學(xué)性、時效性和針對性，本研究圍繞我國重大動物疫情應(yīng)急管理理論與實踐問題進行深入探討，系統(tǒng)地研究我國重大動物疫情應(yīng)急管理的現(xiàn)狀、存在的問題，在借鑒發(fā)達(dá)國家在重大動物疫情應(yīng)急管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了完善我國重大動物疫情應(yīng)急管理的政策建議。

重大動物疫?。粦?yīng)急管理；建議

1 重大動物疫情應(yīng)急管理的內(nèi)容與特征

國務(wù)院《重大動物疫情應(yīng)急條例》規(guī)定，重大動物疫情是指：高致病性禽流感等發(fā)病率或者死亡率高的動物疫病突然發(fā)生，迅速傳播，給養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全造成嚴(yán)重威脅、危害，以及可能對公眾身體健康與生命安全造成危害的情形，包括特別重大動物疫情。重大動物疫情應(yīng)急管理是指在應(yīng)對重大動物疫情的過程中，為了降低重大動物疫情的危害，達(dá)到?jīng)Q策優(yōu)化的目的，對重大動物疫情的原因、過程及后果進行分析，有效集成社會各方面的相關(guān)資源，對重大動物疫情進行有效預(yù)防、預(yù)警、處理和生產(chǎn)恢復(fù)等過程的管理活動。

重大動物疫情應(yīng)急管理可概括為：應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與報告、應(yīng)急處理、應(yīng)急恢復(fù)四個階段。（圖1）

圖1 重大動物疫情應(yīng)急管理四個階段

重大動物疫情應(yīng)急管理體系由5大系統(tǒng)構(gòu)成，分別是指揮調(diào)度系統(tǒng)、處置實施系統(tǒng)、資源保障系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)和決策輔助系統(tǒng)。重大動物疫情應(yīng)急管理除了具有突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的共同特征外，還具有緊急性、復(fù)雜性、防范性和政府主導(dǎo)性四個特點。（圖2）

圖2 重大動物疫情應(yīng)急管理體系構(gòu)成

2 我國重大動物疫情應(yīng)急管理現(xiàn)狀

近年來，我國在重大動物疫情應(yīng)急管理體系建設(shè)和應(yīng)急管理工作等方面進行了積極探索及應(yīng)用，已在應(yīng)對口蹄疫、禽流感、豬鏈球菌等重大動物疫情事件中取得了顯著成效。隨著一系列重大動物疫情應(yīng)急處理相關(guān)法律法規(guī)及預(yù)案的出臺，我國從中央到地方不斷完善應(yīng)急組織體系，逐步完善應(yīng)急管理制度。各地監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)得到加強，應(yīng)急實踐經(jīng)驗進一步豐富。我國重大動物疫病應(yīng)急管理能力得到明顯加強，初步建立了預(yù)防與應(yīng)急并重，常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合的工作機制。但當(dāng)前重大動物疫情應(yīng)急管理還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。

一是應(yīng)急管理理念落后。重處置輕預(yù)防、事后設(shè)防的觀念，導(dǎo)致動物疫情在預(yù)防投入上長期不協(xié)調(diào)。同時，一些地方領(lǐng)導(dǎo)缺乏對重大動物疫情的憂患意識、危機意識和責(zé)任意識，存在僥幸心理，說起來重要，做起來次要。

二是應(yīng)急制度不健全。許多動物疫情還沒有制定專門的應(yīng)急預(yù)案，已制定的預(yù)案在內(nèi)容的完整性、應(yīng)用的可操作性、格式的規(guī)范性、管理的實效性等方面也存在一些不足。此外，目前已有應(yīng)急預(yù)案，多以農(nóng)業(yè)部文件下發(fā)，執(zhí)行效力不足，經(jīng)費、物資等難得到保障。

三是缺乏常態(tài)化應(yīng)急機構(gòu)。應(yīng)對重大動物疫情事件，我國政府實行的是臨時專門機構(gòu)管理的模式，缺乏專門的、常設(shè)的機構(gòu)來從事重大動物疫情應(yīng)急管理工作，這具有較強的臨時性和不確定性，不利于重大動物疫情的有效處理。

四是缺乏有效的風(fēng)險管理。2005年遼寧黑山高致病性禽流感案例說明，我國仍存在對一些明顯可能成為重大動物疫情事件的問題缺少事先詳細(xì)預(yù)警分析，以及對產(chǎn)生不利后果的可能性不能按照風(fēng)險管理要求進行超前預(yù)防和處置，結(jié)果導(dǎo)致處理重大動物疫情事件往往是撞擊式的被動反應(yīng)模式。

3 國外重大動物疫情應(yīng)急管理的特點及啟示

歐美等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)形成較為完善的應(yīng)急管理體系?？偟目窗l(fā)達(dá)國家應(yīng)急管理組織機構(gòu)比較健全，應(yīng)急預(yù)案比較詳細(xì)科學(xué)，賠償制度比較合理可行，歸納起來有以下幾個方面值得借鑒。

一是建立健全國家動物疫情應(yīng)急管理機構(gòu)，發(fā)達(dá)國家應(yīng)急管理機構(gòu)大多屬于常設(shè)機構(gòu)，在平時和應(yīng)急時發(fā)揮著重要作用。二是預(yù)先制定切實可行的國家動物疫情應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急預(yù)案具有很強系統(tǒng)性和可操作性。三是能快速啟動從中央到地方應(yīng)急反應(yīng)機制，有效整合管理人員、技術(shù)專家、基層獸醫(yī)、養(yǎng)殖業(yè)主等各方面資源。四是建立應(yīng)急物資和技術(shù)的儲備，充分保證高質(zhì)量的疫苗和診斷試劑備用；國家和省級獸醫(yī)診斷實驗室有較強的疫病診斷能力，與國際參考實驗室有固定聯(lián)系。五是保證疫情透明，及時執(zhí)行國際通用的疫情報告、控制和消滅措施，獲得必要的國際援助和社會支持。六是補償制度完善，重大動物疫病暴發(fā)后，政府除了要支付各種防疫費用（包括檢測、宰殺、焚毀、填埋等），還應(yīng)該對生產(chǎn)者的損失給予補償，并要對受災(zāi)地區(qū)生產(chǎn)者進行生活和恢復(fù)生產(chǎn)上的援助。七是國家十分重視疫情應(yīng)急處理過程中疫病監(jiān)測、診斷、控制和撲滅、技術(shù)培訓(xùn)等工作的經(jīng)費保證，對動物疫情應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強制防疫物資儲備也有足夠的經(jīng)費投入。八是普遍重視重大動物疫情應(yīng)急管理科研基地和基礎(chǔ)條件建設(shè)、相關(guān)的大型軟件研發(fā)、應(yīng)急過程中的應(yīng)急平臺關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)等，注重應(yīng)急管理人才的培養(yǎng)，并加大這方面的財政資金投入。

4 強化我國重大動物疫情應(yīng)急管理的幾點建議

當(dāng)前，我國重大動物疫情應(yīng)急管理工作，要借鑒其他國家或其他部門的應(yīng)急管理經(jīng)驗，按照應(yīng)急管理體系的建設(shè)和國務(wù)院關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見要求，重點抓好以下幾個環(huán)節(jié)。

4.1 強化疫情的風(fēng)險管理

要著眼全局，將風(fēng)險管理工作納入國家中長期動物疫病防控整體戰(zhàn)略規(guī)劃框架，保證防控戰(zhàn)略規(guī)劃的合理性、可行性、可操作性，實現(xiàn)體制、機制和技術(shù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。要健全機制，將應(yīng)急管理工作“關(guān)口前移”到風(fēng)險管理層面上，使應(yīng)急管理從事后被動型到事前主動型的積極轉(zhuǎn)變，使實現(xiàn)應(yīng)急管理工作從控制撲滅疫情，預(yù)防減少疫情轉(zhuǎn)變。

4.2 加強應(yīng)急組織體系建設(shè)

各級政府應(yīng)建立高效的、統(tǒng)一的動物疫情應(yīng)急指揮機構(gòu)，負(fù)責(zé)對重大動物疫情應(yīng)急處理的統(tǒng)一指揮、決策。同時，各級動物疫情應(yīng)急指揮部應(yīng)與衛(wèi)生、自然災(zāi)害等應(yīng)急指揮機構(gòu)一樣，下設(shè)統(tǒng)一的常設(shè)性日常應(yīng)急管理辦公室，履行重大動物疫情應(yīng)急管理的日常管理職能，又能夠在重大動物疫情發(fā)生后成為綜合協(xié)調(diào)、信息匯總、管理危機應(yīng)對的核心機構(gòu)。

4.3 完善疫情信息管理

要進一步完善我國動物疫情信息系統(tǒng)建設(shè)，健全動物疫病信息網(wǎng)絡(luò)質(zhì)保體系。盡可能拓寬疫情信息來源渠道，加強村級動物疫情信息員的管理，增加監(jiān)測病種范圍，擴大監(jiān)測覆蓋面。要規(guī)范信息報告，保證信息傳輸高效、及時、準(zhǔn)確。同時要建立決策指揮信息平臺，具備及時匯總分析功能。

4.4 完善預(yù)案編制與管理

要在繼續(xù)完善總體預(yù)案的基礎(chǔ)上，重點做好各病種的應(yīng)急實施方案的制定和完善工作。應(yīng)急實施方案的制定，講究“明、實、精、明”。“明”就是要求每個實施方案要責(zé)任明確、職責(zé)清晰，確切解決做什么、怎么做、誰負(fù)責(zé)的問題；“實”就是要求實施方案編制要實事求是、實際管用，同時針對政府、企業(yè)和不同職能單位的應(yīng)急方案應(yīng)分開制定；“精”就是要求在編制實施方案時文字應(yīng)“少而精”，避免“大而全”。此外必須加強對應(yīng)急預(yù)案和實施方案的動態(tài)管理，避免“束之高閣”，并對其宣傳解讀、培訓(xùn)演練、評估修改，使之不斷完善，以符合實際需要。

4.5 完善物資儲備制度

應(yīng)及時制定《重大動物疫情應(yīng)急物資儲備管理規(guī)范》，按照分級、適量、有效的原則進行應(yīng)急物資儲備，并建立多元化的應(yīng)急物資儲備方式，即實現(xiàn)政府儲備與企業(yè)儲備相結(jié)合，實現(xiàn)實物儲備和生產(chǎn)能力儲備相結(jié)合。

4.6 建立財政保障機制

建立應(yīng)急預(yù)算制度，保障重大動物疫情應(yīng)急管理資金的供給，同時要逐步建立重大動物疫情風(fēng)險防范基金，每年滾存管理，保證一旦發(fā)生重大疫情資金能夠調(diào)得動、用得上。其次，要進一步規(guī)范資金投入環(huán)節(jié)，科學(xué)配比資金投入，增加動物疫情監(jiān)測、流行病學(xué)調(diào)查、預(yù)警體系等預(yù)防預(yù)警的投入比例。

4.7 完善科技支撐體系建設(shè)

目前我國的重大動物疫病應(yīng)急管理系統(tǒng)的科技支撐體系建設(shè)相對薄弱。要在借鑒、跟蹤國外應(yīng)急管理策略和技術(shù)的基礎(chǔ)上，開展疫情應(yīng)急預(yù)警與風(fēng)險評估、應(yīng)急管理體系建設(shè)、應(yīng)急心理救濟、動物疫情信息獲取及分析應(yīng)用以及復(fù)雜條件下應(yīng)急決策等科學(xué)問題的研究。

S851.33文獻識別碼：B

：1005-944X（2014）04-0001-03

李長友，藺東

注：梁全順，王濱，吳志明，徐輝，施秋艷，張強也參與了本文撰寫