香港老年福利體系的特色與啟示

夏艷玲

內容摘要：我國香港是世界上最早進入老齡化的地區(qū)之一，其老年福利體系別具特色。香港老年福利體系主要由老年保障項目和老年福利服務體系兩部分構成。香港老年福利體系具有清晰的理念和目標，老年保障和老年福利服務并重，社區(qū)照顧服務不僅全面，更注重持續(xù)性，具有良好的三方合作機制，這些發(fā)展經驗對快速老齡化的我國內地具有重要參考價值。

關鍵詞：香港 老年福利 特色 啟示

香港早在1981年就步入了老齡化社會，目前香港人口已經嚴重老齡化。三十多年來，香港通過不斷完善老年保障制度與服務體系，積極應對老齡化，取得了顯著的成效并富有特色。香港老年福利體系的經驗，對于高速發(fā)展和日趨老齡化的我國內地，有重要參考價值。

香港老年福利體系的主要內容

20世紀70年代之后，港英政府開始重視老年人問題，1973年的《香港社會福利未來發(fā)展計劃》白皮書，1977的《老年福利服務》綠皮書、《私營安老院自愿注冊計劃》、《強制公積金計劃條例》等一系列文件和法規(guī)有力推動了香港老年福利的發(fā)展，并形成了老年福利的“香港模式”。

在香港，老年社會福利是包含老年社會保障的，側重指經濟物質援助，主要包括：綜援、公共福利金、強積金、公務員退休計劃及各種職業(yè)退休計劃、公屋計劃尤其是長者優(yōu)先配屋計劃等。此外，還由社區(qū)支援服務和院舍服務等共同組成了老年福利服務體系。如表1所示。老年社會救助制度在“安全網”中具有托底作用。綜援實施40多年來，老年個案已經占到一半以上，是對老年人（尤其是貧困老年人）影響最大的一項社會保障制度，已經成為許多貧困老年人的唯一或主要的生活依靠。公共福利金中涉及老年人的有普通高齡津貼和高額高齡津貼，老年人個案所占比例高達80%，所領取的金額也超過了70%（劉芳，2010）。香港強積金覆蓋了96%的就業(yè)人口，香港強基金管理局采取嚴格的監(jiān)管措施，保證資產的安全，強積金和其他自愿退休計劃一起使公民實現老有所養(yǎng)。香港的公屋計劃成功解決了香港近一半中低收入者的居住問題，對老年群體的優(yōu)先配置得到了全社會的認可。

社區(qū)支援服務和安老院舍服務是香港安老服務體系的兩大支柱。社區(qū)支援服務是為了踐行“老有所屬”和“持續(xù)照顧”的施政方針，為長者和護老者提供社區(qū)為本的支援。長者中心服務側重以中心的服務為基礎，鼓勵長者和護老者到中心使用所提供的服務和參與中心的活動。長者社區(qū)照顧服務側重以長者家居照顧服務為基礎，為體弱者提供入戶式的一站式服務。院舍照顧體系是根據老年人的身體狀況及自理能力將安老院舍劃分為長者宿舍、安老院、護理安老院和護養(yǎng)院四種類型。這四類院舍照顧的長者所需的護理服務程度由低到高。專業(yè)人員配置和每月收費也是越來越高。從2005-2006年度開始，長者宿舍和安老院逐步取消并轉型為提供長期護理服務的院舍?？梢钥闯?，外來安老院舍重點是為身體欠佳、自理能力差的長者提供持續(xù)、優(yōu)質的照顧服務（紀曉嵐等，2012）。

香港老年福利體系的特色分析

（一）清晰的理念目標體系

從香港的經驗來看，政府在介入老年福利發(fā)展過程后，有比較清晰的理念來指導改革的進程，這種理念也與中西交融的歷史文化背景和自由主義的經濟體制緊密相關。在發(fā)展之初，經濟發(fā)展至上的政府是拒絕介入社會福利的，主要靠民間的慈善救助，而隨后，政府被迫介入福利事務后，開始逐漸肯定社會福利作為公民的一項權利，將自身定位于社會救助方面，理念方面主張發(fā)揮家庭和社區(qū)的養(yǎng)老作用，對于各種社會力量，看到了他們潛在的力量，則從最初的放任轉為扶持。特區(qū)政府成立后，政府依然將居家養(yǎng)老、持續(xù)照顧、老有所屬、老有所為等作為老年福利的理念，并在政府的政策制定和規(guī)劃中逐步貫徹落實這些理念，為社會各界的參與提供了明確的方向。這種有限政府，以社會救助為核心，多元主義、選擇主義、漸進主義的社會保障理念，融合了東西合璧的文化，自由主義的經濟制度，現代化的社會發(fā)展背景，有力推動了香港形成符合全體居民需要、符合香港發(fā)展需要、有自我特色的社會福利模式。

（二）全面持續(xù)的社區(qū)老年福利服務模式

在香港的社會福利體系中，一個重要的特征就是老年物質保障和老年福利服務并重，居家安老為本、院舍照顧為后援的完善的養(yǎng)老服務則更具特色。老年福利服務特色之一是全面，體現在針對老年人多樣化的特殊需要，香港的居家安老社區(qū)服務嘗試統(tǒng)合醫(yī)療、康復、日常照顧、住房、社會保障、心理、社會等各種服務資源來滿足老年人的全方位需要，體現社區(qū)、家庭和個人的配合與協同。特色之二是服務的持續(xù)性，主要是指香港的社區(qū)服務由專業(yè)團隊運用個案管理的手法來及時掌握和反饋老年人的情況，當老年人的健康情況發(fā)生變化，原來的服務不再適合他們的需要時，長期照顧服務的一站式統(tǒng)一評估機制能讓他們及時獲得能配合自身需要的服務。這些都和長期照顧的理念和政策，專業(yè)化的照顧模式以及緊密合作的專業(yè)團隊密不可分的。同時，完善的老年福利服務體系也彌補了養(yǎng)老保障發(fā)展晚和相對滯后的現狀。

（三）良好的三方合作機制

在多年發(fā)展的過程中，香港的老年社會福利形成了政府、商界、NGO多元并存，多方合作的格局。在社會保障領域，政府的作用是立法、監(jiān)管、政策制定、規(guī)劃引導等，主要依靠雇主和雇員的繳費形成，是政府-雇主-雇員的合作機制；在社會救助領域，政府起到核心作用，包攬政策的制定執(zhí)行、監(jiān)督，組織管理運營，大量資金支持兜底等；在養(yǎng)老服務領域，非營利組織是中堅力量，大部分服務都是由非營利組織提供的，非營利組織的就業(yè)人數占到香港就業(yè)人數的1/7左右，政府和商界提供相應的支持，形成了政府-商界-NGO的分工合作關系和機制。當然，這和香港發(fā)達的慈善組織，濃厚的慈善文化分不開，此外，還有從政府到民間對于各類基金會、慈善組織的嚴格的監(jiān)管體系和義工的登記、管理和發(fā)展服務制度，都保證了民間組織的參與積極性。

香港老年福利體系的啟示

（一）培育全新的社會福利理念endprint

我國內地的老年福利制度從20世紀80年代開始逐步改革，改革的思路和目標主要是社會福利社會化。一方面把政府養(yǎng)老機構向社會開放與企業(yè)養(yǎng)老服務的剝離及其社會化，以及養(yǎng)老保險開始覆蓋農村，另一方面，私營養(yǎng)老機構和社區(qū)服務組織發(fā)展迅速。但是，社會化過程中，由于缺乏明確的理論指導，出現了私營化、市場化、城鄉(xiāng)兩元分化現象，違背了福利追求公正公平的價值理念。因此，有必要吸取香港的經驗，充分認識到社會福利是公民的一項權利，政府應該主動接受并主動承擔社會福利的責任，并結合內地的政治、經濟、文化和歷史背景樹立全新的社會福利理念。與西方社會相比，作為儒家文化熏陶的華人社會，香港與內地養(yǎng)老體系中最突出的價值觀就是孝道（Chow，2004）。可以結合已有的孝道觀念和家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)，借鑒西方多元主義、選擇主義、漸進主義的理論，明確“小政府，大社會”的老年社會福利理念定位，倡導社區(qū)養(yǎng)老、老有所養(yǎng)、老有所為的具體理念，同時，不斷完善內地的法制規(guī)范，將這些具體的理念通過一些法律、政策、規(guī)劃、財稅資助、協調監(jiān)管等手段來引導規(guī)范推動老年福利制度的發(fā)展。

（二）加快建設社區(qū)居家養(yǎng)老

從2000年開始，內地陸續(xù)進行了不同形式的居家養(yǎng)老服務試點探索。但目前社區(qū)居家養(yǎng)老還比較滯后，福利機構不足，主要是養(yǎng)老院和福利院，而這些機構的服務方式比較單一，機構和設施都不能滿足老年人的特殊需求，一些生活困難的老年人購買不了服務，針對高齡、獨居、失能、失智老人生活質量較差，基礎性的居家養(yǎng)老服務根本無法滿足這些老年人照護的需求。因此，借鑒香港經驗，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老，既包括家居照顧，提供各種各樣的日間照顧、短期照顧，生活護理等，又成立各種社區(qū)中心，在社區(qū)內提供各種照顧和參加各種活動。這也順應了《社會養(yǎng)老服務體系建設十二五規(guī)劃》精神，規(guī)劃提出：重點建設老年人日間照料中心、托老所、互助式養(yǎng)老服務中心、老年人活動中心等社區(qū)養(yǎng)老設施，推進社區(qū)綜合服務設施建設，增強社區(qū)養(yǎng)老服務功能，使日間照料服務基本覆蓋城市社區(qū)和半數以上農村社區(qū)。

（三）建立全社會共同參與的老年福利服務機制

目前，我國內地老年福利供給主體主要是政府和家庭，主體比較單一，社會成員參與不足，老年福利社會化程度偏低。許多國家或地區(qū)的社會保障發(fā)展實踐表明，由國家或企業(yè)包辦或完全由個人負責的國民生活保障制度是注定會遭遇挫折，而香港利用發(fā)達的社團與市場，建立政府和民間組織相結合的保障方式，并注重兼顧公平與效率，既避免了政府包辦的種種弊端，又解決了諸多需要解決的社會問題，代表了老年福利服務未來的發(fā)展趨勢（許飛瓊，2002）。非營利組織可以針對不同需要提供靈活的社會福利服務，也可以實現社會福利資金籌資渠道的社會化，這些都是非營利組織和志愿者團體相對于政府的獨特優(yōu)勢。因此，政府要積極培育非營利組織，引導民間力量的參與。例如，可以制定和實施鼓勵性的財政和稅收政策，鼓勵企業(yè)和民間資金進入社會福利服務；或者可以借鑒西方民辦公助的方法，將公共服務的生產和遞送由公共部門轉向私人，而公共部門在提供財政支持方面仍起著主導作用（張秀蘭、徐月賓，2006）。通過政府對養(yǎng)老服務機構產業(yè)的扶持和引導，對養(yǎng)老服務市場的引導、評估和監(jiān)管等。形成政府、市場和社會、家庭等多元主體共同參與的多層次的老年福利服務機制。

總之，香港社會福利特別是民間社會福利發(fā)展較早，經濟實力雄厚，制度設施比較完善，相對我國內地而言，還存在很大差距。但是，還應看到香港和內地的老年福利都在經歷從單一責任本位向社會共同責任本位轉變的過程（劉祖云、田北海，2008），共同的經濟發(fā)展和老齡化進程中，有著共同的倫理文化基礎，在有效分配資源、管理資金和服務方面，必定有可以借鑒和學習之處，同時要結合我國內地的經濟發(fā)展水平和文化歷史情況，積極探索適合我國老年福利制度快速發(fā)展之路。

參考文獻：

1.香港特區(qū)政府統(tǒng)計處.香港人口推算2010-2039[R].2010

2.劉芳.香港養(yǎng)老[M].中國社會出版社，2010

3.紀曉嵐等.2012院舍照顧視角下的香港養(yǎng)老服務[J].社會工作，2012（2）

4.Chow.Asian Value and Aged Care.Geriatrics and Gerontology International，Vol. 4，2004

5.許飛瓊.香港：政府、社團與市場三結合[J].世界經濟，2002（7）

6.張秀蘭，徐月賓.我國社會福利社會化的目標及途徑探討[J].江蘇社會科學，2006（2）

7.劉祖云，田北海.老年社會福利的香港模式解析[J].社會，2008（28）endprint

我國內地的老年福利制度從20世紀80年代開始逐步改革，改革的思路和目標主要是社會福利社會化。一方面把政府養(yǎng)老機構向社會開放與企業(yè)養(yǎng)老服務的剝離及其社會化，以及養(yǎng)老保險開始覆蓋農村，另一方面，私營養(yǎng)老機構和社區(qū)服務組織發(fā)展迅速。但是，社會化過程中，由于缺乏明確的理論指導，出現了私營化、市場化、城鄉(xiāng)兩元分化現象，違背了福利追求公正公平的價值理念。因此，有必要吸取香港的經驗，充分認識到社會福利是公民的一項權利，政府應該主動接受并主動承擔社會福利的責任，并結合內地的政治、經濟、文化和歷史背景樹立全新的社會福利理念。與西方社會相比，作為儒家文化熏陶的華人社會，香港與內地養(yǎng)老體系中最突出的價值觀就是孝道（Chow，2004）。可以結合已有的孝道觀念和家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)，借鑒西方多元主義、選擇主義、漸進主義的理論，明確“小政府，大社會”的老年社會福利理念定位，倡導社區(qū)養(yǎng)老、老有所養(yǎng)、老有所為的具體理念，同時，不斷完善內地的法制規(guī)范，將這些具體的理念通過一些法律、政策、規(guī)劃、財稅資助、協調監(jiān)管等手段來引導規(guī)范推動老年福利制度的發(fā)展。

（二）加快建設社區(qū)居家養(yǎng)老

從2000年開始，內地陸續(xù)進行了不同形式的居家養(yǎng)老服務試點探索。但目前社區(qū)居家養(yǎng)老還比較滯后，福利機構不足，主要是養(yǎng)老院和福利院，而這些機構的服務方式比較單一，機構和設施都不能滿足老年人的特殊需求，一些生活困難的老年人購買不了服務，針對高齡、獨居、失能、失智老人生活質量較差，基礎性的居家養(yǎng)老服務根本無法滿足這些老年人照護的需求。因此，借鑒香港經驗，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老，既包括家居照顧，提供各種各樣的日間照顧、短期照顧，生活護理等，又成立各種社區(qū)中心，在社區(qū)內提供各種照顧和參加各種活動。這也順應了《社會養(yǎng)老服務體系建設十二五規(guī)劃》精神，規(guī)劃提出：重點建設老年人日間照料中心、托老所、互助式養(yǎng)老服務中心、老年人活動中心等社區(qū)養(yǎng)老設施，推進社區(qū)綜合服務設施建設，增強社區(qū)養(yǎng)老服務功能，使日間照料服務基本覆蓋城市社區(qū)和半數以上農村社區(qū)。

（三）建立全社會共同參與的老年福利服務機制

目前，我國內地老年福利供給主體主要是政府和家庭，主體比較單一，社會成員參與不足，老年福利社會化程度偏低。許多國家或地區(qū)的社會保障發(fā)展實踐表明，由國家或企業(yè)包辦或完全由個人負責的國民生活保障制度是注定會遭遇挫折，而香港利用發(fā)達的社團與市場，建立政府和民間組織相結合的保障方式，并注重兼顧公平與效率，既避免了政府包辦的種種弊端，又解決了諸多需要解決的社會問題，代表了老年福利服務未來的發(fā)展趨勢（許飛瓊，2002）。非營利組織可以針對不同需要提供靈活的社會福利服務，也可以實現社會福利資金籌資渠道的社會化，這些都是非營利組織和志愿者團體相對于政府的獨特優(yōu)勢。因此，政府要積極培育非營利組織，引導民間力量的參與。例如，可以制定和實施鼓勵性的財政和稅收政策，鼓勵企業(yè)和民間資金進入社會福利服務；或者可以借鑒西方民辦公助的方法，將公共服務的生產和遞送由公共部門轉向私人，而公共部門在提供財政支持方面仍起著主導作用（張秀蘭、徐月賓，2006）。通過政府對養(yǎng)老服務機構產業(yè)的扶持和引導，對養(yǎng)老服務市場的引導、評估和監(jiān)管等。形成政府、市場和社會、家庭等多元主體共同參與的多層次的老年福利服務機制。

總之，香港社會福利特別是民間社會福利發(fā)展較早，經濟實力雄厚，制度設施比較完善，相對我國內地而言，還存在很大差距。但是，還應看到香港和內地的老年福利都在經歷從單一責任本位向社會共同責任本位轉變的過程（劉祖云、田北海，2008），共同的經濟發(fā)展和老齡化進程中，有著共同的倫理文化基礎，在有效分配資源、管理資金和服務方面，必定有可以借鑒和學習之處，同時要結合我國內地的經濟發(fā)展水平和文化歷史情況，積極探索適合我國老年福利制度快速發(fā)展之路。

參考文獻：

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7.劉祖云，田北海.老年社會福利的香港模式解析[J].社會，2008（28）endprint

我國內地的老年福利制度從20世紀80年代開始逐步改革，改革的思路和目標主要是社會福利社會化。一方面把政府養(yǎng)老機構向社會開放與企業(yè)養(yǎng)老服務的剝離及其社會化，以及養(yǎng)老保險開始覆蓋農村，另一方面，私營養(yǎng)老機構和社區(qū)服務組織發(fā)展迅速。但是，社會化過程中，由于缺乏明確的理論指導，出現了私營化、市場化、城鄉(xiāng)兩元分化現象，違背了福利追求公正公平的價值理念。因此，有必要吸取香港的經驗，充分認識到社會福利是公民的一項權利，政府應該主動接受并主動承擔社會福利的責任，并結合內地的政治、經濟、文化和歷史背景樹立全新的社會福利理念。與西方社會相比，作為儒家文化熏陶的華人社會，香港與內地養(yǎng)老體系中最突出的價值觀就是孝道（Chow，2004）?？梢越Y合已有的孝道觀念和家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)，借鑒西方多元主義、選擇主義、漸進主義的理論，明確“小政府，大社會”的老年社會福利理念定位，倡導社區(qū)養(yǎng)老、老有所養(yǎng)、老有所為的具體理念，同時，不斷完善內地的法制規(guī)范，將這些具體的理念通過一些法律、政策、規(guī)劃、財稅資助、協調監(jiān)管等手段來引導規(guī)范推動老年福利制度的發(fā)展。

（二）加快建設社區(qū)居家養(yǎng)老

從2000年開始，內地陸續(xù)進行了不同形式的居家養(yǎng)老服務試點探索。但目前社區(qū)居家養(yǎng)老還比較滯后，福利機構不足，主要是養(yǎng)老院和福利院，而這些機構的服務方式比較單一，機構和設施都不能滿足老年人的特殊需求，一些生活困難的老年人購買不了服務，針對高齡、獨居、失能、失智老人生活質量較差，基礎性的居家養(yǎng)老服務根本無法滿足這些老年人照護的需求。因此，借鑒香港經驗，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老，既包括家居照顧，提供各種各樣的日間照顧、短期照顧，生活護理等，又成立各種社區(qū)中心，在社區(qū)內提供各種照顧和參加各種活動。這也順應了《社會養(yǎng)老服務體系建設十二五規(guī)劃》精神，規(guī)劃提出：重點建設老年人日間照料中心、托老所、互助式養(yǎng)老服務中心、老年人活動中心等社區(qū)養(yǎng)老設施，推進社區(qū)綜合服務設施建設，增強社區(qū)養(yǎng)老服務功能，使日間照料服務基本覆蓋城市社區(qū)和半數以上農村社區(qū)。

（三）建立全社會共同參與的老年福利服務機制

目前，我國內地老年福利供給主體主要是政府和家庭，主體比較單一，社會成員參與不足，老年福利社會化程度偏低。許多國家或地區(qū)的社會保障發(fā)展實踐表明，由國家或企業(yè)包辦或完全由個人負責的國民生活保障制度是注定會遭遇挫折，而香港利用發(fā)達的社團與市場，建立政府和民間組織相結合的保障方式，并注重兼顧公平與效率，既避免了政府包辦的種種弊端，又解決了諸多需要解決的社會問題，代表了老年福利服務未來的發(fā)展趨勢（許飛瓊，2002）。非營利組織可以針對不同需要提供靈活的社會福利服務，也可以實現社會福利資金籌資渠道的社會化，這些都是非營利組織和志愿者團體相對于政府的獨特優(yōu)勢。因此，政府要積極培育非營利組織，引導民間力量的參與。例如，可以制定和實施鼓勵性的財政和稅收政策，鼓勵企業(yè)和民間資金進入社會福利服務；或者可以借鑒西方民辦公助的方法，將公共服務的生產和遞送由公共部門轉向私人，而公共部門在提供財政支持方面仍起著主導作用（張秀蘭、徐月賓，2006）。通過政府對養(yǎng)老服務機構產業(yè)的扶持和引導，對養(yǎng)老服務市場的引導、評估和監(jiān)管等。形成政府、市場和社會、家庭等多元主體共同參與的多層次的老年福利服務機制。

總之，香港社會福利特別是民間社會福利發(fā)展較早，經濟實力雄厚，制度設施比較完善，相對我國內地而言，還存在很大差距。但是，還應看到香港和內地的老年福利都在經歷從單一責任本位向社會共同責任本位轉變的過程（劉祖云、田北海，2008），共同的經濟發(fā)展和老齡化進程中，有著共同的倫理文化基礎，在有效分配資源、管理資金和服務方面，必定有可以借鑒和學習之處，同時要結合我國內地的經濟發(fā)展水平和文化歷史情況，積極探索適合我國老年福利制度快速發(fā)展之路。

參考文獻：

1.香港特區(qū)政府統(tǒng)計處.香港人口推算2010-2039[R].2010

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6.張秀蘭，徐月賓.我國社會福利社會化的目標及途徑探討[J].江蘇社會科學，2006（2）

7.劉祖云，田北海.老年社會福利的香港模式解析[J].社會，2008（28）endprint