基本公共服務(wù)均等化研究綜述

涂小雨

內(nèi)容摘要：基本公共服務(wù)是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要保障?；竟卜?wù)均等化建設(shè)是社會(huì)主義優(yōu)越性所在，體現(xiàn)了公平、正義的要求，也是近年來全社會(huì)共同關(guān)注的熱點(diǎn)問題。學(xué)界主要圍繞基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵、基本公共服務(wù)均等化的制度困境及其相應(yīng)的對(duì)策三個(gè)方面進(jìn)行研究，且取得了豐碩的成果，但也存在著一定的問題。本文試圖對(duì)近年來基本公共服務(wù)均等化的研究進(jìn)行梳理，并對(duì)現(xiàn)有研究的不足之處進(jìn)行討論。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)均等化 制度困境 對(duì)策

基本公共服務(wù)均等化是我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府，完善公共服務(wù)體系的重要內(nèi)容，歷來受到黨和政府的高度重視。十六屆六中全會(huì)明確提出，“完善公共財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，十七屆五中全會(huì)提出：“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。這就為基本公共服務(wù)均等化提供了指導(dǎo)思想和建設(shè)方針。越來越多的學(xué)者開始聚焦這一問題，并進(jìn)行了深刻研究。大體而言，國(guó)內(nèi)的研究主要從基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵、基本公共服務(wù)均等化的制度困境及其對(duì)策三方面來進(jìn)行討論。

基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

基本公共服務(wù)均等化的提出，源于我國(guó)對(duì)公共服務(wù)的研究與實(shí)踐，是基于公共服務(wù)公平正義的內(nèi)在要求，以我國(guó)國(guó)情為依據(jù)的公共服務(wù)供給的輕重緩急以及我國(guó)公民的現(xiàn)實(shí)需求而提出來的，是“我國(guó)的理論界和實(shí)踐部門根據(jù)我國(guó)政府公共服務(wù)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間不均等的現(xiàn)狀而提出的目標(biāo)性詞匯”（李偉，2010），是具有中國(guó)本地特色的詞組。盡管黨中央在十六屆六中全會(huì)上明確提出了要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，但并沒有給基本公共服務(wù)均等化作出明確界定。因此，哪些公共服務(wù)屬于“基本公共服務(wù)”的范疇，“基本公共服務(wù)均等化”的標(biāo)準(zhǔn)是什么，眾說紛紜。一部分學(xué)者認(rèn)為基本公共服務(wù)與公共服務(wù)是重合的，基本公共服務(wù)是公共服務(wù)在特定情況下的一種說法，基本公共服務(wù)均等化與公共服務(wù)均等化沒有多大區(qū)別。所以，有學(xué)者的觀點(diǎn)中出現(xiàn)了基本公共服務(wù)與公共服務(wù)混同的情況。如“基本公共服務(wù)均等化即每個(gè)社會(huì)成員不論種族、身份、地位、貧富，都享有大致相同的公共服務(wù)，” 公共服務(wù)均等化“對(duì)社會(huì)公眾而言，是指一國(guó)范圍內(nèi)的全體居民享有大致水平相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)”。但是，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為基本公共服務(wù)與公共服務(wù)，基本公共服務(wù)均等化與公共服務(wù)均等化還是有所區(qū)別的，他們?cè)噲D從基本公共服務(wù)的概念、基本公共服務(wù)均等化的范疇以及基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)，來回答什么是基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵。

（一）基本公共服務(wù)的概念

基本公共服務(wù)的概念回答的是基本公共服務(wù)與公共服務(wù)的區(qū)別，這部分研究主要在于如何對(duì)“基本”二字作出回答。大體而言，學(xué)者們傾向于從公民需求、民生以及公民權(quán)利三個(gè)方面來回答什么是基本公共服務(wù)。

“需求倫”認(rèn)為基本公共服務(wù)是滿足人的基本需求的公共服務(wù)，而人的基本需求則從兩個(gè)不同的角度被定義。一種視角以基本公共服務(wù)的消費(fèi)者為出發(fā)點(diǎn)，將基本需求定義為人的低層次消費(fèi)需求和無(wú)差異消費(fèi)需求（劉尚希，2007）；而另一種視角則以基本公共服務(wù)的提供者為出發(fā)點(diǎn)，將只能由政府提供，不能假手他人的公共需求視為基本需求；第三種視角則從人道主義出發(fā)，認(rèn)為基本公共服務(wù)必須以人本理論為依據(jù)，以人道主義需求為滿足對(duì)象，是“從以人為本出發(fā)，依照人道和公平原則，在一定社會(huì)條件下，一個(gè)社會(huì)成員所應(yīng)享有的必需的基礎(chǔ)性公共服務(wù)”。

“民生論”對(duì)基本公共服務(wù)的解讀是從“民生”二字出發(fā)，認(rèn)為基本公共服務(wù)是與民生有關(guān)的公共服務(wù)，諸如“義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科學(xué)研究、公益性文化事業(yè)和社會(huì)救濟(jì)”等。持“民生論”觀點(diǎn)的學(xué)者一般認(rèn)為基本公共服務(wù)意味著對(duì)人的基本生存、基本尊嚴(yán)、基本能力和基本健康的保障。

“權(quán)利論”將基本公共服務(wù)視為一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，保障人的基本權(quán)利的公共服務(wù)。有學(xué)者將人的基本權(quán)利視為基本人權(quán)，但人權(quán)更多地是一種道德概念，用人權(quán)保障來定義基本公共服務(wù)是比較含混的。因此，許多學(xué)者更進(jìn)一步，提出基本公共服務(wù)是在特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，保障人的基本生存權(quán)與基本發(fā)展權(quán)的服務(wù)。

三種觀點(diǎn)代表了目前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)基本公共服務(wù)的主流看法。盡管視角不同，但學(xué)者們就基本公共服務(wù)的定義似乎達(dá)成了共識(shí)，即將基本公共服務(wù)視為是事關(guān)人的生存與發(fā)展的、不能停止供應(yīng)的最低保障。

（二）基本公共服務(wù)均等化的范圍

有學(xué)者以人的生存與發(fā)展所需的基本條件來劃定基本公共服務(wù)均等化的范圍，認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化的范圍應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)人的生存、發(fā)展、環(huán)境和安全四大基本需求。如常修澤（2007）認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化囊括了“基本民生性服務(wù)”、“公共事業(yè)性服務(wù)”、“公益基礎(chǔ)性服務(wù)”以及“公共安全性服務(wù)”；陳海威（2007）也認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化的范圍包括底線生存服務(wù)、公眾發(fā)展服務(wù)、基本環(huán)境服務(wù)以及公共安全服務(wù)。這種理論盡管在邏輯上是充分的，但是在實(shí)踐上卻存在一定的問題。我們很難說類似于國(guó)防安全之類的基本公共服務(wù)有均等化的實(shí)踐意義——他們對(duì)公民的保護(hù)從一開始就是均等的——同樣的現(xiàn)象也發(fā)生在一些基礎(chǔ)性服務(wù)和環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域。

因此，有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了反思，認(rèn)為基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是以滿足人的直接需求、使人有尊嚴(yán)的生活為內(nèi)容。在現(xiàn)代社會(huì)，教育、勞動(dòng)、健康以及社會(huì)救濟(jì)都是構(gòu)成人的有尊嚴(yán)的生活的要素。如丁元竹（2007）就將基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容限定在醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、社會(huì)救濟(jì)、就業(yè)服務(wù)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)。還有學(xué)者在此基礎(chǔ)上以我國(guó)國(guó)情為依據(jù)，認(rèn)為住房建設(shè)、人口計(jì)生也是基本公共服務(wù)均等化內(nèi)容之一。

本文認(rèn)為以上學(xué)者對(duì)基本公共服務(wù)均等化范圍的不同意見，是因?yàn)橛袑W(xué)者將基本公共服務(wù)的范圍與基本公共服務(wù)均等化的范圍等同起來?；竟卜?wù)體系是一個(gè)理論命題，而基本公共服務(wù)均等化體系則是一個(gè)實(shí)踐性命題。有些公共服務(wù)盡管是人們不可或缺的，但并不意味著就一定存在均等化上的意義。實(shí)際上，我們注意到，即使是認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化包括生存、發(fā)展、環(huán)境和安全四大基本需求的學(xué)者，在研究中也很少關(guān)注諸如安全、環(huán)境等基本需求的均等化。endprint

（三）基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)

一般認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化包含著結(jié)果均等、機(jī)會(huì)均等、能力均等以及需求均等四種不同的標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)，對(duì)基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)是一個(gè)不斷深化的過程。

早期文獻(xiàn)多有提出基本公共服務(wù)均等化意味著“水平一致”、“一視同仁”，是實(shí)質(zhì)意義上的、無(wú)差別的結(jié)果均等。這種主張認(rèn)為不同地區(qū)、不同社會(huì)階層以及城鄉(xiāng)居民所享受的基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是一致的。事實(shí)上，“結(jié)果絕對(duì)一致”標(biāo)準(zhǔn)不僅在現(xiàn)實(shí)意義上是不可能的，而且會(huì)忽視公民的差異性需求，從而導(dǎo)致公民喪失選擇基本公共服務(wù)的權(quán)利。因此，持不同看法的學(xué)者們一直試圖修正這一理論。

于是，新的理論出現(xiàn)了。這種理論結(jié)合“機(jī)會(huì)均等”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)“結(jié)果絕對(duì)均等”進(jìn)行了修正。新理論指出，公民所享有的基本公共服務(wù)只能是“結(jié)果大致均等”，我們應(yīng)側(cè)重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的“機(jī)會(huì)均等”，即通過制度保障公民有公平享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等。這在某種程度上也賦予了公民選擇是否接受，以及接受此種或彼種基本公共服務(wù)的權(quán)利。因此，基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是指“全體公民享有的基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)和原則應(yīng)該均等以及結(jié)果應(yīng)該大體相等，社會(huì)在提供大體均等的基本公共服務(wù)成果的過程中尊重某些社會(huì)成員的自由選擇權(quán)”（常修澤，2007）。這也是目前國(guó)內(nèi)對(duì)基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)的主流認(rèn)識(shí)。

隨著研究的深入，“人”的因素得到重視，有學(xué)者開始關(guān)注基本公共服務(wù)的個(gè)體化差異供給。他們指出：“基本公共服務(wù)是為了公民個(gè)體的公共服務(wù)需求，但每個(gè)人由于自身特征（年齡、收入、健康）的不同，其所產(chǎn)生的基本公共服務(wù)需求也將不同”（呂煒、王偉同，2008）。因此，基本公共服務(wù)均等化不是所有人“均等”的服務(wù)，而是相同需求、特征的人享有基本一致的服務(wù)。與之類似的還有“能力均等”，即要求在此基礎(chǔ)上考慮個(gè)體能力不同而享受的基本公共服務(wù)的不同?！靶枨缶取薄ⅰ澳芰取背浞挚紤]了基本公共服務(wù)均等化的受眾（也就是人）的需求，對(duì)主流認(rèn)識(shí)起到了很好的補(bǔ)充。但這也意味著，不同地區(qū)、不同群體享有差異化的基本公共服務(wù)是能被接受的，因而容易導(dǎo)致基本公共服務(wù)非均等的正當(dāng)化。

上述理論都是從靜態(tài)角度來描述基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)。以賈康等為代表的學(xué)者認(rèn)為需要從動(dòng)態(tài)角度考慮基本公共服務(wù)均等化。他們同樣否定了基本公共服務(wù)絕對(duì)一致的主張，提出基本公共服務(wù)均等化本身不能一蹴而就，而是分層次、分階段的動(dòng)態(tài)過程，即“在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)”（劉江，2012）。這種動(dòng)態(tài)視角下的基本公共服務(wù)均等化理念符合實(shí)踐需求，也得到了廣大學(xué)者的認(rèn)同，與靜態(tài)視角下的基本公共服務(wù)均等化相得益彰。

基本公共服務(wù)均等化的制度困境

我國(guó)對(duì)基本公共服務(wù)的實(shí)踐研究主要有兩大方向：一是經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的基本公共服務(wù)供給效率研究，二是管理學(xué)視角下基本公共服務(wù)均等化研究。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化問題很大程度上就是制度問題，在研究基本公共服務(wù)均等化時(shí)，偏好實(shí)證研究方法，采用數(shù)據(jù)調(diào)查、實(shí)地調(diào)研等方式分析基本公共服務(wù)非均等的制度困境。

總結(jié)而言，學(xué)者們認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化的困境主要在于四個(gè)制度缺陷：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度缺陷，現(xiàn)有政治體制結(jié)構(gòu)的制度缺陷，現(xiàn)有公共財(cái)政體制的制度缺陷，以及基本公共服務(wù)法律制度缺失。

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)基本公共服務(wù)均等化的阻礙

大部分學(xué)者傾向使用實(shí)地調(diào)查等方式研究農(nóng)村基本公共服務(wù)的發(fā)展問題，調(diào)查結(jié)果顯示盡管我國(guó)基本公共服務(wù)供給水平在不斷提升，但農(nóng)村基本公共服務(wù)供給仍舊遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，公認(rèn)的主要原因就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)根源于城鄉(xiāng)梯度發(fā)展戰(zhàn)略。這種戰(zhàn)略的核心思想是優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，利用工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”定價(jià)和農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力以及城鄉(xiāng)二元的差異化保障體制，將農(nóng)業(yè)剩余用于工業(yè)發(fā)展。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就是這種發(fā)展戰(zhàn)略的制度保障。學(xué)界一般認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的主要特征是建立在城鄉(xiāng)戶籍制度基礎(chǔ)之上的差異化公共資源配置，以及由此形成的森嚴(yán)的城鄉(xiāng)壁壘。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)框架下，“我國(guó)幾乎所有的社會(huì)管理政策都存在著城鄉(xiāng)差異，糧食供應(yīng)、住房、生產(chǎn)資料、教育、就業(yè)、社會(huì)保障、制度、婚姻、生育、遷徙等制度，甚至連投票權(quán)都在城鄉(xiāng)之間存在差異”（安應(yīng)民，2011）。公共資源配置向城市全面傾斜，城市居民享受的基本公共服務(wù)全面領(lǐng)先于農(nóng)村居民。

（二）政治體制對(duì)基本公共服務(wù)均等化的阻礙

現(xiàn)有政治體制結(jié)構(gòu)也阻礙了我國(guó)基本公共服務(wù)均等化。學(xué)界公認(rèn)，我國(guó)政治體制結(jié)構(gòu)對(duì)基本公共服務(wù)均等化的阻礙主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是政府自身定位不明確阻礙了基本公共服務(wù)均等化。盡管我們已經(jīng)在強(qiáng)調(diào)要注重公平，但以效益為先導(dǎo)的思想仍是各級(jí)政府的主流指導(dǎo)思想，各級(jí)政府依舊將拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視為政府的主要任務(wù)，地方政府對(duì)基本公共服務(wù)建設(shè)興趣低下，出現(xiàn)了基本公共服務(wù)供給的“缺位”。

二是基本公共服務(wù)單方面供給機(jī)制阻礙了基本公共服務(wù)均等化。楊弘、胡永保（2010）等學(xué)者就指出，我國(guó)基本公共服務(wù)供給以政府主導(dǎo)供給為特色，使得基本公共服務(wù)均等化具有強(qiáng)烈的政府本位傾向，基本公共服務(wù)供給往往忽視了公民的需求表達(dá)，導(dǎo)致公民的需求實(shí)際上沒有得到滿足。在郭小聰、代凱（2012）的一個(gè)實(shí)證研究中就指出：“地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與基本公共服務(wù)均等化的客觀評(píng)價(jià)結(jié)果不一致；基本公共服務(wù)均等化的客觀評(píng)價(jià)結(jié)果與公眾主觀評(píng)價(jià)結(jié)果存在明顯差異；不同類型基本公共服務(wù)均等化的客觀評(píng)價(jià)結(jié)果與公眾主觀評(píng)價(jià)結(jié)果差異顯著”。

三是政治體制的內(nèi)部沖突阻礙了我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。這主要因?yàn)槲覈?guó)政治系統(tǒng)存在著一定的不確定性，上下級(jí)之間職責(zé)不明確，同級(jí)部門之間職責(zé)沖突，多頭管理現(xiàn)象較多?；竟卜?wù)的供給主體往往在權(quán)力與職責(zé)上存在沖突，導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給混亂的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。地方政府之間在公共資源分配問題上也存在經(jīng)常性沖突，基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃難產(chǎn)。endprint

（三）公共財(cái)政制度對(duì)基本公共服務(wù)均等化的阻礙

基本公共服務(wù)均等化所需的資金主要來源于政府的投資，公平的公共財(cái)政制度是基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)。然而，學(xué)界認(rèn)為現(xiàn)行公共財(cái)政制度阻礙了基本公共服務(wù)均等化。

一是我國(guó)現(xiàn)在的公共投資處于失衡狀態(tài)，對(duì)基本公共服務(wù)均等化產(chǎn)生了負(fù)面影響。以江明融（2007）、常修澤（2007）為代表的學(xué)者們，認(rèn)為我國(guó)公共財(cái)政制度是一種以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主導(dǎo)思想的全能型財(cái)政制度，政府投資能盡快產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域傾斜，從而造成了三個(gè)不足：與經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目投資相比，基本公共服務(wù)項(xiàng)目投資不足；與城市基本公共服務(wù)投資相比，農(nóng)村基本公共服務(wù)投資不足；與見效快的基本公共服務(wù)項(xiàng)目相比，需要長(zhǎng)期建設(shè)的基本公共服務(wù)項(xiàng)目投資不足。

二是我國(guó)目前的稅收分配制度存在缺陷，使得基本公共服務(wù)投入不足且分配不均衡。首先是財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等。自1994年起，中央通過分稅制改革將財(cái)權(quán)上收，同時(shí)又將事權(quán)層層下放，“占全國(guó)人口70%的縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政組織的收入只占全國(guó)財(cái)政的20%左右”，基層政府的收入很難承擔(dān)起全面的基本公共服務(wù)供給任務(wù)。其次是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在嚴(yán)重缺陷。安體富、任強(qiáng)（2007）的總結(jié)性論述得到大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)同：“第一，轉(zhuǎn)移支付形式過多，相互之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。第二，稅收返還的制度設(shè)計(jì)不利于公共服務(wù)均等化的進(jìn)行。第三，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小。第四，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大，且運(yùn)行不規(guī)范”。

（四）法律制度缺乏對(duì)基本公共服務(wù)均等化的阻礙

阻礙基本公共服務(wù)均等化的另一重要因素是基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)法律制度建設(shè)嚴(yán)重滯后。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)在討論基本公共服務(wù)的相關(guān)制度不是討論完善的問題，而是構(gòu)建的問題。這主要表現(xiàn)在基本公共服務(wù)均等化缺乏明確的法律規(guī)制，相關(guān)法律制度不健全—目前的基本公共服務(wù)均等化的實(shí)施主要以各種政策、決定以及地方性條規(guī)為主體，立法層次很低，還沒有上升到基本法規(guī)范的高度。也就是說，我國(guó)基本上還沒有基本公共服務(wù)的相關(guān)立法。近年來學(xué)者們開始關(guān)注這一問題，張開云、張興杰（2012）總結(jié)指出：“制度障礙及其路徑依賴性是城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等的制度根源”，“公共服務(wù)均等化制度體系中的‘元制度缺失和規(guī)則立法不足，導(dǎo)致公共服務(wù)非均等”。

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策

破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的主要路徑之一。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)應(yīng)放在農(nóng)村發(fā)展，并從發(fā)展戰(zhàn)略、基本制度、資金投入、完善供給機(jī)制等角度，提出了一系列對(duì)策：一是建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展戰(zhàn)略，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、以城市支持農(nóng)村，逐步縮小城鄉(xiāng)差距；二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)供給制度；三是財(cái)政資金向農(nóng)村傾斜，加大對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村；四是完善農(nóng)村基本公共服務(wù)供給機(jī)制，包括明確界定農(nóng)村基本公共服務(wù)供給主體的職責(zé)，優(yōu)化供給的決策機(jī)制，建立完善農(nóng)民的表達(dá)機(jī)制。

政治體制改革同樣被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的主要路徑之一。以江明融（2006）、楊弘、胡永保（2012）為代表的學(xué)者們認(rèn)為，政治體制改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是建立公共服務(wù)型政府，從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主的全能政府向以提供公共服務(wù)為主的有限政府轉(zhuǎn)變。學(xué)者們進(jìn)一步指出，建立公共服務(wù)型政府需要實(shí)現(xiàn)以下轉(zhuǎn)變：一是轉(zhuǎn)變執(zhí)政思路，樹立公共服務(wù)理念，建立以此為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估和行政問責(zé)制度；二是整合政府內(nèi)部資源，統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，明確劃分各級(jí)政府之間、政府各部門之間的基本公共服務(wù)供給職責(zé)；三是建立以政府為主導(dǎo)、社會(huì)組織、公民廣泛參與的基本公共服務(wù)多元供給機(jī)制；四是加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)，優(yōu)化基本公共服務(wù)供給主體的專業(yè)能力。

完善公共財(cái)政體制對(duì)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化具有重要意義。首要問題就是實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的轉(zhuǎn)向，從原來的經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資型財(cái)政“向公共財(cái)政體制轉(zhuǎn)變，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)要進(jìn)行重大的調(diào)整，財(cái)政支出要退出長(zhǎng)期處于‘與民爭(zhēng)利狀態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，加大對(duì)目前比較薄弱的基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入”。學(xué)界公認(rèn)的對(duì)策如下：一是調(diào)整公共財(cái)政支出的方向，使公共財(cái)政支出向基本公共服務(wù)傾斜，消除財(cái)政支出的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異；二是在整合、調(diào)整政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，規(guī)范中央與地方、地方與地方以及政府內(nèi)部的財(cái)權(quán)劃分，使政府的事權(quán)能得到財(cái)權(quán)的支撐；三是改革現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和稅收返還制度，控制專項(xiàng)支付，建立統(tǒng)一的一般性轉(zhuǎn)移支付制度和橫縱向相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

法律制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要保障，但對(duì)這一問題的研究在國(guó)內(nèi)并不是很深入。目前，研究比較系統(tǒng)、完整的代表學(xué)者是曹劍光（2010），他將基本公共服務(wù)法律制度劃分為憲政層次、基本制度層次、具體運(yùn)行過程制度層次以及配套制度層次，并以此為依據(jù)設(shè)計(jì)了有針對(duì)性的建構(gòu)?？偨Y(jié)而言，學(xué)者們提出的對(duì)策如下：一是明確界定基本公共服務(wù)的法律地位，提升基本公共服務(wù)均等化的立法層次；二是規(guī)范基本公共服務(wù)供給主體的權(quán)力與職責(zé)；三是規(guī)范基本公共服務(wù)的供給程序；四是建立以聽證為核心的需求表達(dá)機(jī)制；五是建立完善的監(jiān)督與救濟(jì)制度。在立法形式上，學(xué)者們則各有不同看法。一些學(xué)者主張仿效澳大利亞，制定全新的《公共服務(wù)法》，將與基本公共服務(wù)相關(guān)的問題統(tǒng)合到一部法律之中，有利于協(xié)調(diào)基本公共服務(wù)體系的內(nèi)部沖突，構(gòu)建相對(duì)和諧完整的法律體系；另一些學(xué)者則認(rèn)為基本公共服務(wù)是一個(gè)不斷變化的概念，其內(nèi)容橫跨眾多社會(huì)領(lǐng)域，所以“圍繞義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域建立健全基本公共服務(wù)的法律規(guī)范體系，通過整合現(xiàn)有法律法規(guī)，提升基本公共服務(wù)的法律層次”才是首選。

研究存在的不足之處

近年來，通過基本公共服務(wù)均等化的研究，特別是城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的研究逐步深入，學(xué)界形成了一定的分析框架，提出了解決的對(duì)策，并就許多問題達(dá)成了共識(shí)。然而，本文在梳理這些研究成果時(shí)發(fā)現(xiàn)，過往的研究在大多數(shù)問題的看法上是相似的—研究在某種程度上趨于停滯。本文認(rèn)為這主要是由于基本公共服務(wù)均等化的理論研究不夠深入，研究視域尚未拓寬，研究方法存在局限造成的。endprint

一是對(duì)基本公共服務(wù)沒有一個(gè)精準(zhǔn)的定義與框架。無(wú)論是以民生為視域，還是從生存權(quán)與發(fā)展權(quán)開始，擬或從人的需求角度入手，都無(wú)法確切地說明“基本公共服務(wù)”的含義，造成了基本公共服務(wù)與公共服務(wù)含混不清，有的學(xué)者甚至認(rèn)為二者沒有區(qū)別。在實(shí)踐中則造成基本公共服務(wù)均等化的范圍不明確，存在很大爭(zhēng)議。對(duì)“基本公共服務(wù)均等化”的理解也存在差異。機(jī)會(huì)均等、結(jié)果均等、能力均等或者是需求均等究竟側(cè)重于哪一方向，均等是以絕對(duì)均等還是差異化均等為目標(biāo)，這仍需要探索。

二是基本公共服務(wù)均等化理論缺乏深度挖掘。目前基本公共服務(wù)均等化的理念主要來自西方理論界的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、憲政理論（如社會(huì)契約論）以及正義理論（如羅爾斯等人）等。少有學(xué)者研究基本公共服務(wù)均等化的社會(huì)主義理論內(nèi)涵，基于我國(guó)國(guó)情的原發(fā)性理論闡述幾乎是一片空白。這種理論上的模糊不足以支撐作為“本地詞匯”的基本公共服務(wù)均等化，從而影響了基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)—全國(guó)性的、總體的基本公共服務(wù)均等化路線圖難產(chǎn)，在地方上只有廣東省、浙江省出臺(tái)了基本公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃。

三是研究視域尚未拓寬。目前，學(xué)界的研究過多聚焦于管理學(xué)、財(cái)政學(xué)視角，強(qiáng)調(diào)政治體制改革和公共財(cái)政體制的創(chuàng)新，忽視了法律制度的構(gòu)建。而實(shí)際上，國(guó)內(nèi)外實(shí)踐都證明，無(wú)論是政治體制改革還是公共財(cái)政體制創(chuàng)新，法制保障是唯一的路徑，這也是“依法治國(guó)”的意義所在。改革與創(chuàng)新如果沒有法律制度的保障，其可操作性值得商榷。反觀我國(guó)的研究，盡管已有學(xué)者提出建立基本公共服務(wù)均等化的法律規(guī)范體系，但這僅僅只是“提出”，相關(guān)法律制度如何安排、如何執(zhí)行、如何監(jiān)督等，還沒有深入研究，與社會(huì)主義法治建設(shè)的要求存在差距。

四是研究方法存在局限。目前學(xué)界普遍采用實(shí)地調(diào)研、數(shù)據(jù)分析的方法搜尋阻礙基本公共服務(wù)均等化的制度因素，缺乏宏觀的、系統(tǒng)的制度研究。本文注意到絕大多數(shù)的文獻(xiàn)采取的都是“提問——回答”式結(jié)構(gòu)，對(duì)體系建構(gòu)問題避而不談，導(dǎo)致近年來的文獻(xiàn)不論是在對(duì)問題的分析上還是所提出的對(duì)策上大同小異，相關(guān)研究沒有突破創(chuàng)新，正處于逐漸停滯的狀態(tài)。

總之，關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的探究盡管取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但前文所述的不足之處桎梏了研究的進(jìn)一步深入。未來的研究需要我們對(duì)基本公共服務(wù)理論進(jìn)行深度挖掘，多角度審視我國(guó)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，注重基本公共服務(wù)供給體系的建構(gòu)，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，提出中國(guó)基本公共服務(wù)均等化的路線圖，這將是未來研究的重要突破口。

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